Uitspraak
22/2437 WMO15 e.v.
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Gelderland van 27 juni 2022, 20/1971, 20/6148 e.v. (aangevallen uitspraken) en uitspraak op de verzoeken om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[appellant 1] te [woonplaats] en 13 anderen, zoals vermeld op de bij deze uitspraak behorende bijlage 1 (appellanten)
het college van burgemeester en wethouders van Doetinchem (college)
Datum uitspraak: 21 december 2023
SAMENVATTING
In deze uitspraak bevestigt de Raad het oordeel van de rechtbank dat appellanten geen procesbelang meer hebben bij een inhoudelijk oordeel over de aan hen verstrekte begeleiding in de vorm van zorg in natura. Deze uitkomst komt niet in strijd met de in artikel 6 van het EVRM neergelegde waarborg van effectieve rechtsbescherming. De toegang tot de rechter mag worden beperkt zolang het recht hiertoe niet in de kern wordt aangetast. Van een aantasting in de kern van het recht op toegang tot de rechter is geen sprake. Dat de rechter alleen een inhoudelijk oordeel geeft in geval van een reëel procesbelang dient het legitieme doel van een goede rechtsbedeling en is in dit geval niet onevenredig. Appellanten hebben namelijk feitelijk de ondersteuning gekregen die zij met de procedure wilden bereiken. Ook ziet de Raad geen aanleiding om de redelijke termijn te verkorten.
PROCESVERLOOP
Bij afzonderlijke besluiten heeft het college aan appellanten op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) maatwerkvoorzieningen voor onder meer begeleiding verstrekt in de vorm van zorg in natura. Appellanten hebben tegen die besluiten rechtsmiddelen aangewend. Deze rechtsmiddelen hebben geleid tot de aangevallen uitspraken.
De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraken – voor zover in deze zaken van belang – de beroepen van appellanten niet-ontvankelijk verklaard.
Namens appellanten heeft mr. I.C. Dunhof-Lampe, advocaat, hoger beroepen ingesteld en verzocht om het college te veroordelen tot vergoeding van schade. Het college heeft verweerschriften ingediend.
De Raad heeft de zaken gevoegd behandeld op een zitting van 9 november 2023. Voor appellanten zijn verschenen mr. Dunhof-Lampe en haar kantoorgenoot mr. I.L.Z. Esser, advocaat. Voor het college zijn verschenen mr. R.E. Tak en mr. M. Swelsen, advocaten. Voor het college heeft ook R. Hengeveld het woord gevoerd.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van de hoger beroepen zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellanten zijn allen bekend met psychische problematiek. In verband hiermee heeft het college bij afzonderlijke besluiten aan appellanten op grond van de Wmo 2015 voor verschillende perioden gelegen tussen oktober 2016 en mei 2022 maatwerkvoorzieningen voor onder meer begeleiding verstrekt in de vorm van zorg in natura.
1.2.
Appellanten hebben tegen die besluiten rechtsmiddelen aangewend. Appellanten vinden dat zij aanspraak maken op een zwaardere vorm begeleiding; zogenoemde plus-begeleiding. Deze rechtsmiddelen hebben geleid tot de aangevallen uitspraken.
De uitspraken van de rechtbank
2. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraken – voor zover in deze zaken van belang – de beroepen van appellanten niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft geoordeeld dat er geen procesbelang meer is bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep. Daarbij is van belang dat het beroep is gericht tegen besluitvorming waarvan de indicatieperiode is verstreken en dat zorg in natura niet met terugwerkende kracht kan worden verleend. Verder is niet gebleken dat een inhoudelijk oordeel over die besluitvorming nog van belang kan zijn voor een toekomstige periode. Ook is niet gebleken van als gevolg van die besluitvorming geleden schade waaraan procesbelang kan worden ontleend. In alle zaken hebben appellanten in de praktijk de gewenste plus-begeleiding ontvangen van Autimaat B.V. (Autimaat). Autimaat heeft de meerkosten daarvan niet bij appellanten in rekening gebracht en heeft te kennen gegeven dat ook niet meer te gaan doen. Procesbelang kan ook niet worden ontleend aan een verzoek om vergoeding van de bezwaarkosten, hetzij omdat niet tijdig is verzocht om vergoeding van deze kosten, hetzij omdat deze kosten zich niet voordoen omdat rechtstreeks beroep is ingesteld. Naar het oordeel van de rechtbank is niet-ontvankelijkverklaring niet in strijd met artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). De verwijzing door appellanten naar de arresten Vermeulen en Frezadou van het Europees Hof voor de rechten van de mens (EHRM) [1] maakt dit niet anders, omdat de feiten en omstandigheden in die arresten in relevante mate verschillen van de feiten en omstandigheden in deze zaken. De rechtbank heeft daarom het verzoek om schadevergoeding van € 5.000,- dat appellanten onder verwijzing naar die arresten in diverse zaken hebben gedaan, afgewezen. Wel heeft de rechtbank in verschillende zaken een schadevergoeding toegekend wegens overschrijding van de redelijke termijn.
Het standpunt van appellanten
3. Appellanten zijn het niet eens met de uitspraken van de rechtbank voor zover daarbij hun beroepen niet-ontvankelijk zijn verklaard. Wat zij daartegen hebben aangevoerd, wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank de beroepen van appellanten terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Hij doet dat aan de hand van de argumenten die appellanten in de hoger beroepen hebben aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat de hoger beroepen niet slagen. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De wettelijke regels die voor de beoordeling van de hoger beroepen belangrijk zijn, zijn te vinden in bijlage 2 bij deze uitspraak.
Geen procesbelang volgens vaste (nationale) rechtspraak
4.2.
Volgens vaste rechtspraak is pas sprake van (voldoende) procesbelang als het resultaat dat de indiener van een bezwaar- of beroepschrift met het maken van bezwaar of het indienen van (hoger) beroep nastreeft, daadwerkelijk kan worden bereikt en het realiseren van dat resultaat voor deze indiener feitelijk betekenis kan hebben. Het hebben van een louter formeel of principieel belang is onvoldoende voor het aannemen van (voldoende) procesbelang. Als sprake is van een periode die al verstreken is, blijft procesbelang aanwezig als een inhoudelijk oordeel over het bestreden besluit van belang kan zijn voor een toekomstige periode. Daarnaast kan procesbelang aanwezig blijven in verband met de beoordeling van een verzoek om schadevergoeding, tenzij op voorhand onaannemelijk is dat schade is geleden. [2]
4.3.
Appellanten hebben ter zitting van de Raad erkend dat de rechtbank hun beroepen, bezien naar de uit de huidige vaste rechtspraak voortvloeiende maatstaven, terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard in verband met het ontbreken van procesbelang.
Geen schending van het recht op effectieve rechtsbescherming
4.4.
Appellanten hebben echter betoogd dat deze niet-ontvankelijkverklaring in hun geval in strijd is met artikel 6 van het EVRM. Volgens appellanten is het verlies van procesbelang ontstaan door tijdsverloop, waardoor de door artikel 6 van het EVRM gewaarborgde effectieve rechtsbescherming en het recht op toegang tot de rechter is geschonden. Volgens appellanten brengt de nuttige werking van artikel 6 van het EVRM ook mee dat een bodemuitspraak verkregen moet kunnen worden, voordat de geldigheidsduur van het bestreden besluit is verstreken. Ter onderbouwing van hun stellingen hebben appellanten opnieuw verwezen naar de arresten Vermeulen en Frezadou. Zij verzoeken om schadevergoeding van € 5.000,- per geval wegens de gestelde schending van artikel 6 van het EVRM.
4.5.
De Raad merkt in de eerste plaats op dat het recht op effectieve rechtsbescherming, waarvan toegang tot de rechter onlosmakelijk onderdeel uitmaakt, niet impliceert dat een rechtsgang in alle onderdelen en in alle fasen aan alle eisen van artikel 6 moet voldoen. Voor de beantwoording van de vraag of aan de eisen van deze bepaling is voldaan, moet volgens vaste rechtspraak worden gekeken naar de procedure in zijn geheel. [3] Eventuele onvolkomenheden in beroep kunnen en moeten in hoger beroep worden gecorrigeerd of gecompenseerd. De Raad zal daarom eerst beoordelen of de rechtbank, door appellanten nietontvankelijk te verklaren in hun beroepen, hun recht op effectieve toegang tot de rechter zoals gewaarborgd door artikel 6 van het EVRM heeft geschonden. Als van een schending sprake is rijst de vervolgvraag naar eventuele correctie of compensatie.
4.6.
Volgens vaste rechtspraak van het EHRM is het recht op toegang tot de rechter niet absoluut en mogen hieraan beperkingen worden gesteld. Dergelijke beperkingen mogen echter niet zo ver gaan dat het recht op toegang tot de rechter in de kern wordt aangetast. Verder zijn beperkingen van het recht op toegang tot de rechter via formaliteiten en ontvankelijkheidsvoorwaarden volgens het EHRM slechts geoorloofd als zij een legitiem doel dienen en er sprake is van evenredigheid tussen doel en middel. [4] Gelet op deze rechtspraak van het EHRM moet de Raad in de eerste plaats toetsen of door de eis van een actueel procesbelang het recht van appellanten op toegang tot de rechter in de kern is aangetast. Zo nee, dan rijst de vraag of met dit vereiste een legitiem doel wordt nagestreefd en of dit vereiste ook in het geval van appellanten niet onevenredig uitpakt.
4.7.
De Raad stelt allereerst vast dat het recht van appellanten op toegang tot de rechter door het vereiste van het bestaan van procesbelang niet in de kern is aangetast. In beginsel konden appellanten de rechtmatigheid van de indicatiebesluiten door de rechter laten toetsen. Voor zover zij onverwijlde rechterlijke tussenkomst nodig achtten, konden zij reeds vanaf de bezwaarprocedure een voorlopige voorziening vragen. Verder konden zij gebruik maken van de in de Algemene wet bestuursrecht voorziene mogelijkheid om versnelde behandeling te vragen. Hun aanspraak op een inhoudelijk rechterlijk oordeel verviel pas op het moment dat zij bij een inhoudelijk rechterlijk oordeel geen concreet actueel of toekomstig belang meer hadden.
4.8.
Uit het arrest Vermeulen blijkt verder dat het vereiste van procesbelang als voorwaarde voor de ontvankelijkheid van een beroep legitieme doelen heeft. Deze doelen zijn het voorkomen dat handelingen van bestuursorganen oneigenlijk worden aangevochten en het voorkomen van overbelasting van de (in dat geval: hoogste) rechter. Het vereiste van procesbelang is dus gericht op het verzekeren van een goede rechtsbedeling en daarmee gerechtvaardigd. [5] Ook in de zaken van appellanten heeft het vereiste van procesbelang deze legitieme doelstelling. Het resultaat dat appellanten bij de rechtbank wilden bereiken, moesten zij daadwerkelijk kunnen bereiken en het realiseren daarvan moest feitelijk betekenis voor hen hebben. Door het stellen van deze eis kon worden voorkomen dat de rechter (verder) werd belast met zaken waarvan de uitkomst niets meer voor appellanten kon betekenen.
4.9.
Vervolgens moet de vraag worden beantwoord of in het geval van appellanten de beperking van het recht op toegang tot de rechter onevenredig was ten opzichte van dit legitieme doel. Volgens de Raad is dit niet het geval. De rechtbank heeft uitgebreid overwogen waarom de situatie van appellanten niet vergelijkbaar was met die van betrokkenen in de genoemde arresten. De Raad sluit zich bij die overwegingen aan. Appellanten hebben niet door tijdsverloop in de procedure het procesbelang verloren, maar doordat zij in de gehele indicatieperiode de ondersteuning (plus-begeleiding) hebben gekregen die ze wilden hebben. Het doel dat met deze procedure werd nagestreefd, was dus feitelijk al bereikt. Ook op andere gronden hadden appellanten geen zelfstandig belang bij een uitspraak van de rechtbank. Appellanten hebben immers geen schade geleden en een inhoudelijk oordeel van de rechtbank was ook niet van belang voor een toekomstige periode. Appellanten hebben dus – anders dan de betrokkenen in genoemde arresten – door het verlies aan procesbelang geen nadelige consequenties ondervonden.
4.10.
Nu het vereiste van procesbelang als voorwaarde voor de ontvankelijkheid van een beroep het recht op toegang tot de rechter niet in de kern aantast, een legitiem doel dient en in het geval van appellanten geen sprake is van onevenredigheid, heeft het achterwege blijven van een inhoudelijk oordeel door de rechtbank er niet toe geleid dat het recht op effectieve rechtsbescherming in de fase van beroep is geschonden. Appellanten hadden die rechtsbescherming niet meer nodig, juist omdat het doel dat zij met de procedure wilden bereiken (plus-begeleiding) al was bereikt.
4.11.
Anders dan appellanten ziet de Raad in de rechtspraak van het EHRM geen aanknopingspunten dat in gevallen als het onderhavige van effectieve rechtsbescherming slechts sprake is als een bodemuitspraak kan worden verkregen binnen de geldigheidsduur van het bestreden besluit. Zoals reeds in 4.7 werd opgemerkt kan een belanghebbende reeds vanaf de bezwaarprocedure een voorlopige voorziening vragen. Verder kan hij of zij om versnelde behandeling vragen. Appellanten hebben van beide mogelijkheden geen gebruik gemaakt.
4.12.
Gelet op 4.2 tot en met 4.11 heeft de rechtbank appellanten op goede gronden nietontvankelijk verklaard in hun beroepen en is door deze niet-ontvankelijkverklaring hun recht op effectieve rechtsbescherming zoals gewaarborgd door artikel 6 van het EVRM niet geschonden.
Geen verkorting van de redelijke termijn
4.13.
Appellanten hebben verder met een verwijzing naar vaste rechtspraak van het EHRM betoogd dat in hun geval de redelijke termijn moet worden verkort en gelijk moet zijn aan de geldigheidsduur van de indicatiebeschikking. [6]
4.14.
In zijn vaste rechtspraak [7] heeft de Raad de factoren die volgens het EHRM van belang zijn betrokken en geconcludeerd dat de vraag of de lengte van een procedure redelijk is in de zin van artikel 6, eerste lid, van het EVRM moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, het (proces)gedrag van de appellant en het bestuursorgaan, en wat er voor de appellant in het geschil op het spel staat (“what is at stake”). [8] De redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze is in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. [9]
4.15.
De Raad volgt appellanten niet in hun betoog dat er aanleiding is deze termijn in dit geval te verkorten. Van bijzondere omstandigheden die aanleiding kunnen geven tot een verkorting van die termijn in verband met de belangen die op het spel staan is – anders dan in het arrest Frydlender – bij appellanten geen sprake. Zoals blijkt uit wat onder 4.9 is overwogen staat er voor appellanten niets meer op het spel. Een dergelijke bijzondere omstandigheid is verder in beginsel niet gelegen in de beperkte periode waarop een besluit ziet.
Conclusie en gevolgen
4.16.
De hoger beroepen slagen dus niet. De aangevallen uitspraken worden bevestigd voor zover aangevochten. Dit betekent dat de rechtbank appellanten terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard in hun beroepen en de verzoeken om schadevergoeding van € 5.000,- terecht heeft afgewezen. Ook de Raad wijst de verzoeken om schadevergoeding af.
5. Appellanten krijgen daarom geen vergoeding voor hun proceskosten. Zij krijgen ook het betaalde griffierecht niet terug.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraken voor zover aangevochten;
- wijst de verzoeken om veroordeling tot vergoeding van schade af.
Deze uitspraak is gedaan door M.A.H. van Dalenvan Bekkum als voorzitter en A. van Gijzen en K.H. Sanders als leden, in tegenwoordigheid van R.R. Olde Engberink als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 21 december 2023.
(getekend) M.A.H. van Dalen-van Bekkum
(getekend) R.R. Olde Engberink
Bijlage 1
De registratienummers van de hoger beroepen die bij deze uitspraak worden afgedaan
De namen van de appellanten
De registratienummers van de aangevallen uitspraken
De delen van de aangevallen uitspraken
die in de hoger beroepen zijn aangevochten
1
22/2437 WMO15
[appellant 1]
20/1971
20/6148
20/6148
2
22/2439 WMO15
[appellant 2]
20/1972
20/4909
20/1972
3
22/2442 WMO15
[appellant 3]
20/1960
20/1977
20/1977
4
22/2447 WMO15
22/2448 WMO15
22/2448 WMO15
22/2449 WMO15
[appellant 4]
20/4096
21/2539
21/4997
20/4096
21/2539
21/4997
5
22/2452 WMO15
22/2453 WMO15
22/2453 WMO15
[appellant 5]
20/1970
20/5398
21/1637
21/4814
21/1637
21/4814
6
22/2456 WMO15
22/2457 WMO15
[appellant 6]
20/1975
20/4311
21/273
20/4311
21/273
7
22/2460 WMO15
[appellant 7]
20/1962
20/1962
8
22/2461 WMO15
[appellant 8]
20/1974
20/5971
20/1974
9
22/2466 WMO15
[appellant 9]
20/1964
20/4310
21/1429
21/1429
10
22/2473 WMO15
[appellant 10]
19/566
20/1966
21/1466
19/566
11
22/2478 WMO15
22/2479 WMO15
[appellant 11]
20/1967
21/721
20/1967
21/721
12
22/2481 WMO15
[appellant 12]
20/1976
20/1976
13
22/2482 WMO15
[appellant 13]
20/1965
20/1965
14
22/2483 WMO15
[appellant 14]
20/1968
20/1968
Bijlage 2
Artikel 6, eerste lid, van het EVRM
Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. De uitspraak moet in het openbaar worden gewezen maar de toegang tot de rechtszaal kan aan de pers en het publiek worden ontzegd, gedurende de gehele terechtzitting of een deel daarvan, in het belang van de goede zeden, van de openbare orde of nationale veiligheid in een democratische samenleving, wanneer de belangen van minderjarigen of de bescherming van het privé leven van procespartijen dit eisen of, in die mate als door de rechter onder bijzondere omstandigheden strikt noodzakelijk wordt geoordeeld, wanneer de openbaarheid de belangen van een behoorlijke rechtspleging zou schaden.