Uitspraak
20/134 PW
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 2 december 2019, 19/1934 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op de verzoeken om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Utrecht (college)
de Staat der Nederlanden (Minister van Justitie en Veiligheid) (Staat)
Datum uitspraak: 5 december 2023
PROCESVERLOOP
Met een besluit van 16 november 2018 heeft het college de aanvraag van appellant om individuele inkomenstoeslag op grond van de Participatiewet (PW) afgewezen. Appellant heeft daartegen bezwaar gemaakt, maar het college is met een besluit van 4 april 2019 (bestreden besluit) bij de afwijzing gebleven.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak het beroep ongegrond verklaard.
Namens appellant heeft mr. J.H.F. de Jong, advocaat, hoger beroep ingesteld en een verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade in de vorm van wettelijke rente ingediend.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Appellant heeft ook verzocht om een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
De Raad heeft partijen laten weten dat hij een zitting niet nodig vindt en gevraagd of zij het daarmee eens zijn. Appellant heeft hierop de gronden van het beroep aangevuld en toestemming gegeven de zaak zonder zitting af te doen. Het college heeft na toezending van de aanvulling ook toestemming gegeven de zaak zonder zitting af te doen. De Raad heeft daarom bepaald dat een onderzoek ter zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten.
OVERWEGINGEN
Samenvatting
In deze uitspraak gaat het over de afwijzing van een aanvraag van appellant om individuele inkomenstoeslag. Het college heeft de aanvraag afgewezen omdat het inkomen van appellant in de referteperiode te hoog was. Appellant heeft aangevoerd dat hij, ondanks dat hij niet voldoet aan de voorwaarde van het hebben van een laag inkomen, toch recht heeft op een individuele inkomenstoeslag. Hij heeft al jaren een arbeidsongeschiktheidsuitkering en er bestaat geen zicht op inkomensverbetering. Hij krijgt daarin geen gelijk. Appellant krijgt wel een schadevergoeding van € 1.000,- wegens overschrijding van de redelijke termijn.
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellant ontvangt sinds 1981 een arbeidsongeschiktheidsuitkering. Appellant heeft daarnaast een beperkt inkomen uit arbeid. Hij heeft op 25 oktober 2018 een individuele inkomenstoeslag aangevraagd. Dit heeft geleid tot de onder het procesverloop genoemde besluiten.
1.2.
Het college heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat het inkomen van appellant gedurende de periode voorafgaand aan de aanvraagdatum (de referteperiode) meer bedroeg dan 110% van de van toepassing zijnde bijstandsnorm. Omdat appellant niet voldoet aan het vereiste van het hebben van een laag inkomen gedurende de referteperiode is een beoordeling van de individuele situatie met betrekking tot zijn zicht op inkomensverbetering niet meer aan de orde. Appellant heeft verder geen concrete feiten en omstandigheden aangevoerd die maken dat met toepassing van de hardheidsclausule moet worden afgeweken van de Verordening individuele inkomenstoeslag gemeente Utrecht 2017 (verordening).
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten.
Het standpunt van appellant
3. Appellant is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat hij daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of het oordeel van de rechtbank over de afwijzing van de aanvraag om individuele inkomenstoeslag juist is. Hij doet dat aan de hand van de argumenten die appellant heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. De rechtbank heeft terecht de afwijzing van de aanvraag in stand gelaten. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
4.1.
De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4.2.
Appellant heeft aangevoerd dat de individuele inkomenstoeslag ook kan worden toegekend indien niet wordt voldaan aan de voorwaarde van het hebben van een laag inkomen gedurende de referteperiode. Bij de beoordeling van de aanvraag moet op grond van de wetsgeschiedenis aan de krachten en bekwaamheden van de persoon, en de inspanningen die de persoon heeft verricht om tot inkomensverbetering te komen, doorslaggevende betekenis toekomen. Het in de verordening handhaven van een grens van 110% is niet in overeenstemming met de door de wetgever beoogde individualisering van de inkomenstoeslag. Gemeenten moeten maatwerk leveren. Omdat appellant door zijn arbeidsongeschiktheid al jaren op hetzelfde inkomensniveau zit en daarin geen verbetering is te verwachten, hoort hij in aanmerking te komen voor een individuele inkomenstoeslag. Deze beroepsgrond slaagt niet. Hierna wordt uitgelegd waarom dat zo is.
Gemeenteraad geeft invulling aan het begrip ‘laag inkomen’
4.2.1.
Bij de invoering van de individuele inkomenstoeslag is, anders dan bij de tot dan geldende langdurigheidstoeslag, in artikel 36 van Pro de PW niet meer opgenomen dat onder laag inkomen niet wordt verstaan: in aanmerking te nemen inkomen hoger dan 110% van de van toepassing zijnde bijstandsnorm. Maar dit betekent niet dat de gemeenteraad de norm van 110% niet in de verordening mag opnemen omdat daarmee anders de bedoeling van de wetgever teniet zou worden gedaan. Daarvan is geen sprake. Uit artikel 8 van Pro de PW volgt immers dat gemeenten vrij zijn om invulling te geven aan het begrip ‘laag inkomen’. [1]
4.2.2.
In artikel 3 van Pro de verordening is ‘laag inkomen’ vastgesteld op 110% van de van toepassing zijnde bijstandsnorm. Niet in geschil is dat het inkomen van appellant gedurende de referteperiode hoger was dan 110% van de bijstandsnorm. Het inkomen was gedurende de referteperiode ongeveer 10% hoger dan deze norm.
Geen beoordeling van de persoonlijke omstandigheden bij een te hoog inkomen
4.2.3.
Indien de aanvrager niet voldoet aan de in de verordening opgenomen invulling van het begrip ‘laag inkomen’, kan – anders dan appellant aanvoert – niet op grond van persoonlijke omstandigheden een individuele inkomenstoeslag worden verleend. Omdat appellant gedurende de referteperiode een inkomen had dat meer bedroeg dan 110% van de van toepassing zijnde bijstandsnorm, kwam hij op grond van artikel 3 van Pro de verordening niet in aanmerking voor de individuele inkomenstoeslag. Dat appellant in een gemeente waarin een andere invulling is gegeven aan het begrip ‘laag inkomen’ wel in aanmerking zou kunnen komen voor een individuele inkomenstoeslag vormt geen aanleiding om appellant in afwijking van de verordening een individuele inkomenstoeslag te verlenen. Dat op dit punt verschillen bestaan tussen gemeenten is immers inherent aan de in artikel 36 van Pro de PW besloten decentralisatiegedachte. Dit heeft de Raad eerder overwogen. [2]
Hardheidsclausule
4.3.
Appellant heeft tenslotte aangevoerd dat de hardheidsclausule in de verordening van toepassing is. Ook deze grond slaagt niet.
4.3.1.
Het college kan, in afwijking van de verordening, besluiten tot toekenning van de individuele inkomenstoeslag als afwijzing daarvan naar het oordeel van het college kennelijk onredelijk is. Dat staat in artikel 5 van Pro de verordening. Maar appellant heeft niet onderbouwd en dus ook niet aannemelijk gemaakt dat het vasthouden aan de norm van 110% – en het als gevolg daarvan niet toekennen van de individuele inkomenstoeslag – kennelijk onredelijk is. Het beroep op de hardheidsclausule slaagt daarom niet.
Verzoek om schadevergoeding wegens schending overschrijding redelijke termijn
5. Appellant heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) in de rechterlijke fase.
5.1.
De redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd. De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, terwijl doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen.
5.2.
In dit geval zijn vanaf de ontvangst door het college op 28 december 2018 van het tegen het besluit van 16 november 2018 ingediende bezwaarschrift tot de datum van deze uitspraak, vier jaar en ruim elf maanden verstreken. In de zaak zelf noch in de opstelling van appellant zijn aanknopingspunten te vinden voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedure meer dan vier jaar zou mogen bedragen.
5.3.
De redelijke termijn is dus met ruim elf maanden overschreden. De overschrijding van de redelijke termijn heeft plaatsgevonden in de rechterlijke fase. Aan appellant zal daarom een schadevergoeding van € 1.000,- worden toegekend, te betalen door de Staat.
Conclusie en gevolgen
6.1.
Het hoger beroep slaagt dus niet. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. Dit betekent dat de afwijzing van de aanvraag in stand blijft. Het verzoek tot veroordeling van het college tot vergoeding van schade in de vorm van wettelijke rente wordt om die reden afgewezen.
6.2.
Appellant krijgt daarom wat de hoofdzaak betreft geen vergoeding voor zijn proceskosten. Hij krijgt ook het betaalde griffierecht niet terug.
7.1.
De Staat zal, gelet op 5.3, worden veroordeeld tot betaling aan appellant van een bedrag van € 1.000,- in verband met de overschrijding van de redelijke termijn.
7.2.
Aanleiding bestaat verder om de Staat te veroordelen in de proceskosten van appellant voor het indienen van het verzoek om schadevergoeding. Deze kosten worden begroot op € 418,50 voor verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift met een wegingsfactor van 0,5 en een waarde per punt van € 837,-).
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- wijst het verzoek om het college te veroordelen tot vergoeding van schade in de vorm van wettelijke rente af;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (Minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan appellant van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 1.000,-;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (Minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 418,50.
Deze uitspraak is gedaan door P.W. van Straalen, in tegenwoordigheid van N. van der Horn als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 5 december 2023.
(getekend) P.W. van Straalen
(getekend) N. van der Horn
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Artikel 36, eerste lid, van de PW:
Op een daartoe strekkend verzoek van een persoon van 21 jaar of ouder doch jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd, die langdurig een laag inkomen en geen in aanmerking te nemen vermogen als bedoeld in artikel 34 heeft Pro en geen uitzicht heeft op inkomensverbetering, kan het college, gelet op de omstandigheden van die persoon, een individuele inkomenstoeslag verlenen.
Artikel 36, tweede lid, van de PW:
Tot de omstandigheden, bedoeld in het eerste lid, worden in ieder geval gerekend:
a. de krachten en bekwaamheden van de persoon; en
b. de inspanningen die de persoon heeft verricht om tot inkomensverbetering te komen.
Artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de PW:
De gemeenteraad stelt bij verordening regels met betrekking tot het verlenen van een individuele inkomenstoeslag, als bedoeld in artikel 36.
Artikel 8, tweede lid, van de PW:
De regels, bedoeld in het eerste lid, hebben voor zover het gaat om het eerste lid, onderdeel b, in ieder geval betrekking op de hoogte van de individuele inkomenstoeslag en de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de begrippen langdurig en laag inkomen.
Artikel 3, eerste lid, van de verordening:
Een persoon heeft een langdurig laag inkomen als bedoeld in artikel 36, eerste lid, van de wet als hij aangewezen is op een inkomen dat gedurende referteperiode niet meer bedraagt dan 110% van de van toepassing zijnde bijstandsnorm, bedoeld in artikel 21 van Pro de wet, aangevuld, indien van toepassing, met de tegemoetkoming op grond van de Wet op de kindregelingen. Artikel 22a van de wet blijft hierbij buiten toepassing.
Artikel 5 van Pro de verordening:
Het college kan, in afwijking van de verordening, besluiten tot toekenning van de Individuele Inkomenstoeslag als afwijzing daarvan naar het oordeel van het college kennelijk onredelijk is.