ECLI:NL:CRVB:2023:2171

Uitspraak

22/318 PW, 22/319 PW

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam van 22 december 2021, 21/5611 en 21/5637, zoals gerectificeerd bij uitspraak van 11 januari 2022, 21/5611 en 21/5637 (aangevallen uitspraak)

Partijen:

[appellant] te [woonplaats] (appellant)

het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (college)

Datum uitspraak: 1 november 2023

PROCESVERLOOP

Aanvragen 1, 2 en 3

Appellant heeft op 2 februari 2021, 8 maart 2021 en 2 augustus 2021 met ingang van
2 februari 2021 bijstand naar de norm voor een alleenstaande op grond van de Participatiewet (PW) aangevraagd.

Bij besluit van 25 februari 2021 heeft het college de aanvraag van appellant van
2 februari 2021 (aanvraag 1) buiten behandeling gesteld.

Bij besluit van 29 april 2021 heeft het college de aanvraag van 8 maart 2021 (aanvraag 2) afgewezen. Bij besluit van 16 augustus 2021 heeft het college de aanvraag van 2 augustus 2021 (aanvraag 3) afgewezen.

Appellant heeft tegen deze besluiten bezwaar gemaakt, maar het college heeft bij besluit van 17 november 2021 (bestreden besluit 1) de buitenbehandelingstelling van aanvraag 1 gehandhaafd en bij een ander besluit van dezelfde datum (bestreden besluit 2) de afwijzing van de aanvragen 2 en 3 gehandhaafd.

Appellant heeft tegen de bestreden besluiten 1 en 2 beroep ingesteld.

De voorzieningenrechter van de rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak de beroepen ongegrond verklaard.

Namens appellant heeft mr. B.J.P. Toonen, advocaat, hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.

De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 4 juli 2023. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Toonen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door drs. H. van Golberdinge.

OVERWEGINGEN

Samenvatting

Appellant heeft bijstand aangevraagd naar de norm voor een alleenstaande. Volgens appellant heeft het college aanvraag 1 ten onrechte buiten behandeling gesteld en de aanvragen 2 en 3 ten onrechte afgewezen op de grond dat geen sprake is van duurzaam gescheiden leven. Het hoger beroep slaagt. Het college heeft in hoger beroep erkend dat hij niet bevoegd was om de eerste aanvraag buiten behandeling te stellen. Bestreden besluit 2 is niet zorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd. Het college heeft een te zware bewijslast op appellant gelegd. Het college wordt opgedragen om opnieuw te beslissen op het bezwaar tegen de buitenbehandelingstelling van aanvraag 1 en op de bezwaren tegen de afwijzing van de aanvragen 2 en 3.

Inleiding

1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.

1.1.

Appellant is op 19 maart 2012 gehuwd met Y. Sinds 27 november 2015 staat Y niet meer ingeschreven op het uitkeringsadres. In 2016 is appellant een echtscheidingsprocedure begonnen, maar hij heeft deze niet doorgezet. Uit de relatie tussen appellant en Y is op [geboortedatum] 2019 een kind geboren. Het kind staat vanaf zijn geboorte in de basisregistratie personen (Brp) ingeschreven op het woonadres van Y.

1.2.

Appellant heeft in de periode van 4 juni 2013 tot 31 december 2019 bijstand ontvangen naar de norm voor een alleenstaande omdat Y studeerde en daarna bijstand naar de norm voor een alleenstaande met toepassing van de kostendelersnorm. Appellant heeft verzocht de bijstand met ingang van 1 januari 2020 te beëindigen, omdat hij inkomsten zou ontvangen van een organisatie van zogenoemde broeders. Omdat appellant te lang in het buitenland was verbleven, heeft het college de bijstand per 31 december 2019 ingetrokken.

1.3.

Op 5 april 2022 heeft appellant een verzoek tot echtscheiding ingediend.

Aanvraag 1

1.4.

Appellant heeft op 2 februari 2021 een aanvraag om bijstand op grond van de PW ingediend.

1.5.

Bij brief van 12 februari 2021 heeft het college appellant verzocht om uiterlijk
24 februari 2021 aanvullende informatie te verstrekken om de aanvraag in behandeling te kunnen nemen.

1.6.

Bij besluit van 25 februari 2021 heeft het college aanvraag 1 buiten behandeling gesteld, omdat appellant de gevraagde informatie niet had verstrekt.

Aanvraag 2

1.7.

Appellant heeft op 8 maart 2021 opnieuw een aanvraag om bijstand gedaan met als gewenste ingangsdatum 2 februari 2021.

1.8.

Bij besluit van 29 april 2021 heeft het college aanvraag 2 afgewezen en daaraan ten grondslag gelegd dat appellant een gezamenlijke huishouding voert met Y en dat zij samen over voldoende middelen beschikken om de kosten van levensonderhoud te betalen. Daarbij heeft het college in aanmerking genomen dat is gebleken dat appellant namens Y over het jaar 2021 van de Belastingdienst de algemene heffingskorting minst verdienende partner, de zorgtoeslag en het kindgebonden budget voor Y ontvangt.

Aanvraag 3

1.9.

Appellant heeft op 2 augustus 2021 opnieuw een aanvraag om bijstand gedaan met als gewenste ingangsdatum 2 februari 2021.

1.10.

Bij besluit van 16 augustus 2021 heeft het college aanvraag 3 afgewezen. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant geen nieuwe redenen heeft gegeven om toch bijstand te verlenen.

Bestreden besluit 1

1.11.

Bij besluit van 17 november 2021 (bestreden besluit 1) is het college bij de buiten-behandelingstelling van aanvraag 1 gebleven, omdat appellant de gevraagde informatie niet heeft verstrekt en deze noodzakelijk was om het recht op bijstand te kunnen beoordelen.

Bestreden besluit 2

1.12.

Bij afzonderlijk besluit van 17 november 2021 (bestreden besluit 2) is het college onder wijziging van de grondslag bij de afwijzing van de aanvragen 2 en 3 gebleven. Aan de afwijzing van aanvraag 2 ligt niet langer ten grondslag dat appellant met Y een gezamenlijke huishouding voert, maar dat zij niet duurzaam gescheiden leven. Daarbij heeft het college overwogen dat Y al in 2015 op een ander adres is gaan wonen, dat appellant de echtscheidingsprocedure in 2016 niet heeft doorgezet, dat appellant en Y in 2019 samen een zoon hebben gekregen en dat appellant geen nieuw echtscheidingsverzoek heeft ingediend. Uit het door appellant overgelegde e-mailbericht van zijn vorige advocaat, blijkt niet onomstotelijk dat appellant de intentie heeft om echtscheiding aan te vragen. Dat appellant de eigen bijdrage voor de echtscheidingsprocedure niet zou kunnen betalen, is volgens het college geen reden om die intentie toch aan te nemen. Verder blijkt uit de overgelegde bankafschriften dat appellant van de Belastingdienst de toeslagen voor zijn kinderen en de zorgtoeslag voor Y ontvangt en dat hij voor Y de zorgverzekering betaalt. Volgens het college is niet ondubbelzinnig gebleken dat appellant en Y duurzaam gescheiden leven, zodat appellant niet in aanmerking komt voor bijstand naar de norm voor een alleenstaande. Wat betreft aanvraag 3 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat appellant geen nieuwe feiten en omstandigheden heeft aangevoerd die tot een ander besluit moeten leiden.

Uitspraak van de rechtbank

2. De voorzieningenrechter van de rechtbank heeft de beroepen tegen de bestreden besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard en heeft daarmee de buitenbehandelingstelling van aanvraag 1 en de afwijzing van aanvragen 2 en 3 in stand gelaten.

Het standpunt van appellant

3. Appellant is het met de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank niet eens.

Wat hij daartegen heeft aangevoerd, wordt hierna besproken.

Het oordeel van de Raad

4. De Raad beoordeelt of de voorzieningenrechter van de rechtbank terecht de buiten-behandelingstelling van aanvraag 1 en de afwijzing van aanvragen 2 en 3 in stand heeft gelaten. Hij doet dat aan de hand van de argumenten die appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

De buitenbehandelingstelling van aanvraag 1

4.1.

Het college heeft ter zitting erkend dat aanvraag 1 ten onrechte buiten behandeling is gesteld, omdat het college niet kan aantonen dat de brief van 12 februari 2021 waarin het college appellant om nadere informatie heeft gevraagd en een hersteltermijn heeft geboden, is verstuurd. Het college stelt zich op het standpunt dat aanvraag 1 op dezelfde grondslag als bestreden besluit 2 had moeten worden afgewezen.

4.2.

Uit 4.1 volgt dat het college niet bevoegd was om met toepassing van artikel 4:5, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) aanvraag 1 buiten behandeling te stellen. Het hoger beroep slaagt in zoverre. Dit betekent dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd voor zover de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 1 ongegrond heeft verklaard.

De afwijzing van de aanvragen 2 en 3

4.3.

De hier te beoordelen periode loopt van 2 februari 2021 (de gewenste ingangsdatum van de bijstand) tot en met 16 augustus 2021 (datum van het besluit op aanvraag 3).

4.4.

Degene die bijstand aanvraagt, moet aannemelijk maken dat hij recht heeft op bijstand. Een aanvrager moet daarom duidelijkheid geven over zijn woon- en leefsituatie en over zijn financiële situatie. Daarna moet de bijstandverlenende instantie in het kader van zijn onderzoeksplicht deze inlichtingen op juistheid en volledigheid controleren.

4.5.

Op grond van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder b, van de PW wordt degene die duurzaam gescheiden leeft van de persoon met wie hij gehuwd is, aangemerkt als ongehuwd. Echtgenoten leven pas duurzaam gescheiden, als beiden of één van hen het echtelijk samenleven wil(len) verbreken, waardoor ieder afzonderlijk zijn eigen leven leidt alsof hij niet met de ander gehuwd is en dit door ten minste één van beiden als blijvend is bedoeld. Dit is vaste rechtspraak.^[1]Of die situatie zich voordoet, zal moeten blijken uit concrete feiten en omstandigheden. Het gegeven dat betrokkenen hun hoofdverblijf niet in dezelfde woning hebben, is niet voldoende om duurzaam gescheiden leven aan te nemen. De echtelijke samenleving kan ook bestaan zonder dat de betrokkenen samenwonen.^[2]

4.6.

Appellant heeft aangevoerd dat hij duurzaam gescheiden leeft van Y en dat hij voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat bij hem en zijn echtgenote de wil bestaat om de echtelijke samenleving te verbreken. Appellant wijst erop dat hij al jaren gescheiden van Y leeft en dat hij zich in oktober 2021 tot een advocaat heeft gewend voor een echtscheidingsverzoek, en dat dit verzoek alleen niet is doorgezet omdat hij de eigen bijdrage voor de echtscheidingsprocedure niet kon betalen. Hij ontvangt de toeslagen voor Y omdat de Belastingdienst hen als gehuwden aanmerkt en de toeslagen slechts naar één bankrekening kan overmaken. Appellant en Y voeren een gescheiden financiële huishouding en appellant heeft de toeslagen voor Y in contanten aan haar doorgegeven. Appellant betaalde de zorgverzekering voor Y, omdat zijn kind anders niet verzekerd was. Deze beroepsgrond slaagt voor zover hierin besloten ligt dat bestreden besluit 2 onvoldoende is gemotiveerd en onvoldoende zorgvuldig is voorbereid. Hierbij betrekt de Raad dat het college bij de primaire besluitvorming op aanvragen 2 en 3 uitging van een gezamenlijke huishouding. In de voorbereiding daarvan heeft het college geen aandacht besteed aan mogelijk duurzaam gescheiden leven. Door het onderzoek naar aanleiding van de aanvragen daar niet op te richten, is appellant ook niet duidelijk geworden wat het criterium duurzaam gescheiden leven inhoudt en welke informatie hij daarover aan het college had moeten verschaffen.^[3]

4.6.1.

De motivering die het college in bestreden besluit 2 heeft gegeven, biedt onvoldoende grondslag voor het standpunt dat appellant en Y in de te beoordelen periode niet duurzaam gescheiden leefden.

4.6.2.

Dat appellant en Y in 2019 een kind hebben gekregen, is niet voldoende voor de conclusie dat zij niet duurzaam gescheiden leefden, nu dit feit geruime tijd voor aanvraag 2 en voor aanvraag 3 heeft plaatsgevonden, respectievelijk anderhalf jaar en bijna twee jaar. Daarbij komt dat appellant na de geboorte van zijn kind op [geboortedatum] 2019 nog tot
31 december 2019 bijstand naar de norm voor een alleenstaande al dan niet met toepassing van de kostendelersnorm heeft ontvangen. Voor het college was dit op zichzelf dus kennelijk geen beletsel voor bijstandverlening.

4.6.3.

Ook het feit dat appellant in de te beoordelen periode toeslagen en belastingteruggaven van Y heeft ontvangen, is onvoldoende om te concluderen dat geen sprake was van duurzaam gescheiden leven. Voor de Belastingdienst zijn appellant en Y fiscale partners en toeslagpartners, omdat zij gehuwd zijn. Hierdoor ontvangen zij automatisch de toeslagen op één bankrekening. In dit verband is van belang dat uit artikel 5a, vierde lid, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen volgt dat een persoon die niet op hetzelfde woonadres in de Brp staat ingeschreven pas dan niet meer als partner wordt aangemerkt als ook een verzoek tot echtscheiding respectievelijk tot scheiding van tafel en bed is ingediend, maar dit artikel is niet van toepassing bij het vaststellen van het recht op bijstand. Ook het feit dat appellant de echtscheidingsprocedure in 2016 niet heeft doorgezet en hij vijf jaar later nog niet opnieuw een echtscheidingsverzoek had ingediend, betekent dus niet dat hij en Y in de beoordelingsperiode niet duurzaam gescheiden leefden.

4.6.4.

Ook het feit dat appellant de zorgverzekering voor Y heeft betaald om ervoor te zorgen dat hun kind verzekerd was, betekent niet zonder meer en ook niet in combinatie met wat in 4.6.2 en 4.6.3 is overwogen, dat van duurzaam gescheiden leven geen sprake kan zijn geweest.

4.6.5.

Met de eis dat appellant onomstotelijk bewijs levert van het duurzaam gescheiden leven, heeft het college bovendien een te zware bewijslast op appellant gelegd. Voldoende is dat hij feiten en omstandigheden aannemelijk maakt waaruit blijkt dat sprake is van duurzaam gescheiden leven.

4.6.6.

Het hoger beroep slaagt ook in zoverre. Dit betekent dat de aangevallen uitspraak ook moet worden vernietigd voor zover de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond heeft verklaard.

Conclusie en gevolgen

4.7.

Gelet op wat hiervoor in 4.2 en 4.6.6 is overwogen, moet de aangevallen uitspraak worden vernietigd. De Raad zal het beroep tegen bestreden besluit 1 gegrond verklaren wegens strijd met artikel 4:5, eerste lid, van de Awb. De Raad zal het beroep tegen bestreden besluit 2 gegrond verklaren en dit besluit vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb. In dit geval kunnen de rechtsgevolgen van het bestreden besluit 2 niet in stand worden gelaten en kan de Raad evenmin zelf in de zaak voorzien. Het college zal nader onderzoek moeten doen naar de vraag of sprake is van duurzaam gescheiden leven. Als het college de aanvraag wil afwijzen op dezelfde grondslag mag van het college, mede gelet op de voorgeschiedenis van bijstandsverlening als alleenstaande of kostendeler terwijl appellant gehuwd was, worden verwacht dat het college appellant nadere informatie vraagt over de relatie tussen appellant en Y, zoals de afdeling Handhaving in het kader van aanvraag 1 ook had voorgesteld. Het college zal worden opgedragen om met inachtneming van deze uitspraak opnieuw te beslissen op de bezwaren tegen de besluiten van 25 februari 2021, 29 april 2021 en 16 augustus 2021.

4.8.

Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de door het college te nemen nieuwe beslissing op de bezwaren tegen de besluiten van 25 februari 2021, 29 april 2021 en 16 augustus 2021 slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.

4.9.

Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de kosten van appellant in bezwaar, beroep en hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 597,- in bezwaar, € 1.674,- in beroep en € 1.674,- in hoger beroep.

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep

vernietigt de aangevallen uitspraak;
verklaart het hoger beroep gegrond en vernietigt de besluiten van 17 november 2021;
draagt het college op om met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing te nemen op de bezwaren tegen de besluiten van 25 februari 2021, 29 april 2021 en 16 augustus 2021;
bepaalt dat tegen de nieuw te nemen beslissing op de bezwaren slechts beroep bij de Raad kan worden ingesteld;
veroordeelt het college in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 3.945,-;
bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 185,- vergoedt.

Deze uitspraak is gedaan door E.C.G. Okhuizen als voorzitter en M. ter Brugge en P.J. Huisman als leden, in tegenwoordigheid van F.C. Meershoek als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 1 november 2023.

(getekend) E.C.G. Okhuizen

(getekend) F.C. Meershoek

Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH Den Haag) ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen over het begrip duurzaam gescheiden leven.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels

Participatiewet

Artikel 3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Participatiewet

(…)

2. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt:
a. (…)

b. als ongehuwd mede aangemerkt degene die duurzaam gescheiden leeft van de persoon met wie hij gehuwd is.

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 3:2, van de Algemene wet bestuursrecht

Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.

artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht

Het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.

Artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht

De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Daarbij wordt, indien ingevolge artikel 7:3 van het horen is afgezien, tevens aangegeven op welke grond dat is geschied.

Artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht

(…)

2. Indien de uitspraak van de hogerberoepsrechter ertoe strekt dat het bestuursorgaan een nieuw besluit neemt, kan de uitspraak tevens inhouden dat beroep tegen dat besluit slechts kan worden ingesteld bij de hogerberoepsrechter.

Algemene wet inzake rijksbelastingen

Artikel 5a van de Algemene wet inzake rijksbelastingen

(…)

4. In afwijking van het eerste lid wordt een persoon niet meer als partner aangemerkt ingeval: a. een verzoek, zoals bedoeld in artikel 150, respectievelijk 169 van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek tot echtscheiding, respectievelijk tot scheiding van tafel en bed is ingediend, en
b. hij niet meer op hetzelfde woonadres in de basisregistratie personen of een daarmee naar aard en strekking overeenkomende registratie buiten Nederland staat ingeschreven als de belastingplichtige.