ECLI:NL:CRVB:2023:1095

Uitspraak

21/723 PW, 21/724 PW, 22/2241 PW

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Amsterdam van 27 januari 2021, 19/6569 en 20/1609 (aangevallen uitspraak 1) en van 29 juni 2022, 22/923 (aangevallen uitspraak 2) en uitspraak op de verzoeken om veroordeling tot vergoeding van schade

Partijen:

[appellant] (appellant) en [appellante] (appellante), beiden te [woonplaats]

het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (college)

Datum uitspraak: 13 juni 2023

PROCESVERLOOP

Met een besluit van 30 augustus 2019 heeft het college de aanvraag van appellanten om een scholierenvergoeding voor het schooljaar 2019-2020 voor hun twee kinderen A en B afgewezen. Appellanten hebben daartegen bezwaar gemaakt, maar het college is met een besluit van 13 november 2019 (bestreden besluit 1) bij de afwijzing gebleven.

Met een besluit van 22 november 2019 heeft het college de aanvraag van appellanten om een reiskostenvergoeding voor het schooljaar 2019-2020 voor A en B afgewezen. Appellanten hebben daartegen bezwaar gemaakt, maar het college is met een besluit van 19 februari 2020 (bestreden besluit 2) bij de afwijzing gebleven.

Met de besluiten van 26 oktober 2021 heeft het college de aanvraag van appellanten om een reiskostenvergoeding en een laptop voor het schooljaar 2021-2022 voor B afgewezen. Appellanten hebben daartegen bezwaar gemaakt, maar het college is met een besluit van 9 februari 2022 (bestreden besluit 3) bij de afwijzing gebleven.

Appellanten hebben tegen de bestreden besluiten 1, 2 en 3 beroep ingesteld. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraken 1 en 2 de beroepen ongegrond verklaard.

Namens appellanten heeft mr. A.A. Bouwman, advocaat, tegen beide aangevallen uitspraken hoger beroep ingesteld en verzocht het college te veroordelen tot vergoeding van schade.

Het college heeft verweerschriften ingediend.

De Raad heeft de zaken behandeld op een zitting van 21 maart 2023. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Bouwman. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. H.H.J. ten Hoope en drs. H. van Golberdinge.

OVERWEGINGEN

Samenvatting

Appellanten hebben voor twee van hun kinderen die in het buitenland naar een Talmoedschool gaan een scholierenvergoeding, een reiskostenvergoeding en een laptop aangevraagd op grond van de Beleidsregels Participatie minimakinderen van de gemeente Amsterdam (beleidsregels). De beleidsregels geven een invulling aan bepalingen van de Participatiewet (PW) die op deze aanvragen van toepassing zijn. Het college heeft de aanvragen afgewezen omdat de kinderen niet in Nederland naar school gaan. Volgens appellanten bestaat een vergelijkbare opleiding echter niet in Nederland. Zij beroepen zich op de vrijheid van godsdienst en het non-discriminatiebeginsel. De Raad is met het college van oordeel dat het territorialiteitsbeginsel dat aan de Participatiewet ten grondslag ligt zich verzet tegen toewijzing van de aanvragen. Verder is de Raad van oordeel dat (de kinderen van) appellanten door de afwijzing van de aanvragen niet beperkt zijn in hun vrijheid van godsdienst en dat geen sprake is van verboden discriminatie.

Inleiding

1. Bij de beoordeling van de hoger beroepen zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.

1.1.

Appellanten ontvangen bijstand naar de norm voor gehuwden ingevolge de PW. Zij hebben negen kinderen.

1.2.

Twee kinderen van appellanten, A, geboren op [geboortedatum] 2002 en B, geboren op [geboortedatum] 2004, gingen in het schooljaar 2019-2020 naar scholen in het buitenland. A ging naar een school in Jeruzalem en B naar een school in Manchester. B ging in het schooljaar 2021-2022 naar een school in [gemeente] . Met uitzondering van een aantal vakanties verbleven zij gedurende het gehele schooljaar in het buitenland. De kinderen gingen daar, zoals appellant ter zitting heeft toegelicht, naar een ‘Jesjieve’, een Talmoedschool. Het onderwijs dat daar gegeven wordt, wordt volgens appellant niet in Nederland gegeven.

1.3.

Appellanten hebben aanvragen gedaan die hebben geleid tot de onder het procesverloop genoemde besluiten. De bestreden besluiten berusten op het standpunt van het college dat het aan de PW ten grondslag liggende territorialiteitsbeginsel in de weg staat aan toewijzing van de aanvragen omdat de kinderen in het buitenland naar school gaan.

Uitspraak van de rechtbank

2. De rechtbank heeft de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard en daarmee de bestreden besluiten in stand gelaten.

Het standpunt van appellanten

3. Appellanten zijn het met de uitspraken van de rechtbank niet eens. Wat zij daartegen hebben aangevoerd wordt hierna besproken.

Het oordeel van de Raad

4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht de besluiten tot afwijzing van de aanvragen in stand heeft gelaten. Hij doet dat aan de hand van de argumenten die appellanten in hoger beroep hebben aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat de hoger beroepen niet slagen. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

4.1.

De wettelijke regels en beleidsregels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

Territorialiteitsbeginsel

4.2.

Appellanten hebben aangevoerd dat het territorialiteitsbeginsel niet aan toewijzing van de aanvragen in de weg staat. Zo staan de kinderen ingeschreven op het woonadres van appellanten in Amsterdam. Zij verblijven slechts tijdelijk in het buitenland en komen regelmatig naar huis. De rechtbank heeft volgens appellanten ten onrechte overwogen dat de kosten voor de opleiding opkomen in het buitenland. De kosten worden niet door de kinderen zelf gemaakt maar door appellanten, die in Nederland verblijven. Deze beroepsgrond slaagt niet. Hierbij is het volgende van betekenis.

4.2.1.

De in de beleidsregels genoemde verstrekkingen en vergoedingen worden toegekend op grond van artikel 35 van de PW. Dit staat in artikel 2 van de beleidsregels. Artikel 35 van de PW gaat over het recht op bijzondere bijstand.

4.2.2.

Het zogeheten territorialiteitsbeginsel sluit de mogelijkheid tot bijstandsverlening uit voor kosten die buiten Nederland zijn opgekomen of die betrekking hebben op kosten die niet aan Nederland zijn verbonden. Dit volgt uit vaste rechtspraak.^[1]Dit beginsel ligt ten grondslag aan artikel 11 van de PW. De kosten waarvoor de scholieren- en reiskostenvergoeding in dit geval waren bedoeld, hebben betrekking op de opleidingen die A en B volgden in het buitenland. De kosten zijn daarom niet aan Nederland verbonden. Dat appellanten degenen zijn die de kosten dragen is hiervoor niet van belang. Ditzelfde geldt voor het feit dat het verblijf van de kinderen in het buitenland slechts tijdelijk is. Het territorialiteitsbeginsel staat ook in de weg aan het verstrekken van een laptop. Ook de laptop is bedoeld voor de opleiding die B volgt in het buitenland.

Het college wijkt niet af van het territorialiteitsbeginsel

4.3.

Appellanten hebben verder aangevoerd dat het college buitenwettelijk begunstigend beleid voert. Het college wijkt met zijn beleidsregels af van het territorialiteitsbeginsel en een consistente toepassing van dit beleid leidt tot toekenning van het gevraagde. Deze beroepsgrond slaagt niet.

4.3.1.

In de beleidsregels is niet vermeld dat het territorialiteitsbeginsel bij toepassing van de beleidsregels niet geldt. Het college heeft ter zitting benadrukt dat hij bij de toepassing van de beleidsregels niet afwijkt van het territorialiteitsbeginsel en dat met de beleidsregels ook niet heeft beoogd. Er is dus geen sprake van buitenwettelijk begunstigend beleid als door appellanten bedoeld.

4.3.2.

Gelet op 4.3.1 komt de Raad niet toe aan de bespreking van de grond dat een consistente toepassing van de beleidsregels leidt tot toekenning van het gevraagde.

Geen recht op een gedeeltelijke reiskostenvergoeding

4.4.

Appellanten hebben aangevoerd dat zij in ieder geval recht hebben op een reiskostenvergoeding voor de reis van de kinderen vanaf de woning in Amsterdam tot aan het vliegveld in Nederland, of tot aan de landsgrenzen, omdat die kosten aan Nederland verbonden zijn. Deze beroepsgrond slaagt niet.

4.4.1.

De vergoeding van reiskosten voor het volgen van onderwijs is geregeld in artikel 5.1 van de beleidsregels. Dit artikel is toegespitst op de situatie dat een kind geregeld op en neer reist van zijn woonadres in Amsterdam naar school. Het college wordt gevolgd in zijn standpunt dat de door appellanten gemaakte reiskosten voor A en B van het woonadres naar het vliegveld, of tot de landsgrenzen, niet passen binnen deze beleidsregel. Artikel 5.1 van de beleidsregels heeft namelijk geen betrekking op de situatie van A en B.

Het beroep op het recht op vrijheid van godsdienst van artikel 9 van het EVRM

4.5.

Appellanten hebben aangevoerd dat met de bestreden besluiten het recht op vrijheid van godsdienst is geschonden als bedoeld in artikel 9 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Het college onthoudt hen kostenvergoedingen waarop zij wel recht zouden hebben als A en B het onderwijs in Nederland zouden volgen, terwijl deze kinderen om godsdienstige redenen in het buitenland onderwijs volgen. Appellanten wijzen er hierbij op dat dit onderwijs in Nederland niet in die vorm bestaat. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het recht op vrijheid van godsdienst niet is geschonden, omdat de bestreden besluiten appellanten niet belemmeren in de uitoefening van dit recht. Voor zover er wel sprake zou zijn van een belemmering, wordt deze belemmering gerechtvaardigd door de doelstellingen van de PW en het daaraan ten grondslag liggende territorialiteitsbeginsel.

4.5.1.

Tussen partijen is niet in geschil dat de keuze van appellanten om hun kinderen onderwijs te laten volgen aan een Talmoedschool in het buitenland voortvloeit uit de geloofsovertuiging van appellanten en hun kinderen.

4.5.2.

Om te beoordelen of het recht van appellanten en hun kinderen op vrijheid van godsdienst is geschonden moet de Raad nagaan of zij in de uitoefening van dit recht zijn beperkt doordat het college bij de bestreden besluiten heeft geweigerd de aangevraagde vergoedingen en een laptop toe te kennen.

4.5.3.

In een democratische samenleving, waarin bevolkingsgroepen verschillende godsdiensten aanhangen, moet de vrijheid om godsdienst of levensovertuiging tot uiting te brengen in overeenstemming worden gebracht met de beperkingen die passend zijn om de belangen van verschillende groepen met elkaar te verenigen en te garanderen dat de overtuiging van een ieder wordt gerespecteerd. Dit volgt uit artikel 9, tweede lid, van het EVRM, in samenhang bezien met de positieve verplichtingen van de Staat die voortvloeien uit artikel 1 van het EVRM om de rechten en vrijheden te erkennen van een ieder die onder zijn rechtsmacht valt. Dit vloeit voort uit rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM).^[2]

4.5.4.

Uitgangspunt in de rechtspraak van het EHRM is dat de toepassing van algemene wettelijke regels die neutraal zijn geformuleerd en geen enkel verband leggen met de persoonlijke geloofs- of levensovertuiging van de betrokkene, in beginsel niet kunnen worden beschouwd als een inbreuk op zijn of haar rechten op grond van artikel 9 van het EVRM.^[3]

4.5.5.

De Raad komt tot het oordeel dat appellanten en hun kinderen door de bestreden besluiten niet zijn beperkt in de uitoefening van hun recht op vrijheid van godsdienst. De weigeringen om appellanten de kostenvergoedingen toe te kennen zijn gebaseerd op artikel 11, eerste lid, van de PW en het daaraan ten grondslag liggende territorialiteitsbeginsel. In overweging 4.2.2 van deze uitspraak is de vaste rechtspraak van de Raad genoemd waaruit volgt dat kosten van bijstandsverlening zijn uitgesloten die buiten Nederland zijn opgekomen of die niet aan Nederland zijn verbonden. Deze wettelijke regels en de rechtspraak hierover zijn neutraal geformuleerd en leggen geen verband met enige persoonlijke, godsdienstige of levensovertuiging. Om deze reden vormt de weigering van het college om appellanten de kostenvergoedingen toe te kennen in beginsel geen inbreuk op hun rechten op grond van artikel 9 van het EVRM.

4.5.6.

Er is onvoldoende grond om in de situatie van appellanten anders te oordelen. Appellanten zijn vrij in hun keuze om hun (minderjarige) kinderen Talmoedonderwijs buiten Nederland te laten volgen. Dit betekent echter niet dat op de Nederlandse Staat een positieve verplichting rust om kosten van appellanten te vergoeden die verband houden met dit onderwijs buiten Nederland, ook niet als deze kosten wel zouden worden vergoed als de kinderen het onderwijs binnen Nederland zouden volgen. In de rechtspraak van het EHRM zijn geen aanknopingspunten te vinden dat in een situatie als die van appellanten artikel 9 van het EVRM een zo ver strekkende verplichting omvat. Het beroep van appellanten op de vrijheid van godsdienst slaagt daarom niet.

Het beroep op het discriminatieverbod van artikel 14 van het EVRM

4.6.

Appellanten hebben ook aangevoerd dat met de bestreden besluiten het discriminatieverbod van artikel 14 van het EVRM is geschonden. Volgens appellanten is sprake van discriminatie op grond van godsdienst, omdat de kostenvergoedingen niet zouden zijn geweigerd als de kinderen in Nederland onderwijs zouden volgen. In dat geval zouden appellanten onredelijk zijn benadeeld, omdat zij – anders dan andere inwoners van Amsterdam – gedwongen zouden zijn hun kinderen onderwijs te laten volgen dat niet in overeenstemming is met hun godsdienstige overtuiging. Het college heeft betwist dat sprake is van discriminatie op grond van godsdienst en meent dat in de situatie van appellanten de gevolgen van hun onderwijskeuze niet voor rekening van het college dienen te komen.

4.6.1.

Het discriminatieverbod van artikel 14 van het EVRM omvat een verbod van directe en indirecte discriminatie. In de vaste rechtspraak van het EHRM is tot uitdrukking gebracht dat van indirecte discriminatie sprake kan zijn als er een vermoeden is dat van op zichzelf neutrale regels een zodanig effect uitgaat dat een bepaalde groep in de samenleving daardoor onevenredig wordt benadeeld.^[4]In een arrest van 13 november 2007 heeft het EHRM in dit verband overwogen.^[5]

“when it comes to assessing the impact of a measure or practice on an individual or group, statistics which appear on critical examination to be reliable and significant will be sufficient to constitute the prima facie evidence the applicant is required to produce. This does not, however, mean that indirect discrimination cannot be proved without statistical evidence. Where an applicant alleging indirect discrimination thus establishes a rebuttable presumption that the effect of a measure or practice is discriminatory, the burden then shifts to the respondent State, which must show that the difference in treatment is not discriminatory […].”

4.6.2.

Het territorialiteitsbeginsel bevat op zichzelf een neutrale regel, die op iedereen van toepassing is ongeacht de geloofs- of levensovertuiging. Van directe discriminatie op grond van godsdienstige overtuiging is dus geen sprake.

4.6.3.

Van verboden indirecte discriminatie is sprake als aannemelijk is dat een groep onevenredig nadeliger wordt behandeld en hiervoor geen objectieve rechtvaardiging bestaat. Dit betekent in de situatie van appellant dat moet worden nagegaan of de groep orthodox-joodse gelovigen waartoe appellant behoort, oververtegenwoordigd is onder de totale groep inwoners van Amsterdam die van kostenvergoeding zijn uitgesloten op de grond dat de kinderen onderwijs volgen in het buitenland.

4.6.4.

Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat de groep die als gevolg van het territorialiteitsbeginsel wordt uitgesloten van de kostenvergoedingen waar het hier om gaat, voor een onevenredig groot deel bestaat uit orthodox-joodse gelovigen. Zij hebben hierover geen cijfermatige of andere van belang zijnde gegevens overgelegd.

4.6.5.

Ook is niet op voorhand aannemelijk dat de groep die als gevolg van het territorialiteitsbeginsel wordt uitgesloten van de kostenvergoedingen waar het hier om gaat, voor een onevenredig groot deel bestaat uit orthodox-joodse gelovigen. Tussen partijen is niet in geschil dat in Amsterdam middelbaar onderwijs wordt aangeboden dat aansluit bij orthodox-joodse godsdienstige overtuigingen. Niet alle orthodox-joodse gelovige ouders van kinderen in de middelbare schoolleeftijd zijn dus aangewezen op middelbaar onderwijs in het buitenland. Hieraan doet niet af dat orthodox-joodse gelovigen die hun kinderen op een Talmoedschool willen laten onderwijzen, hiervoor alleen in het buitenland terecht kunnen. Verder kunnen er voor inwoners van Amsterdam ook allerlei andere redenen zijn dan een orthodox-joodse geloofs- of levensovertuiging om hun kinderen onderwijs in het buitenland te laten volgen. Ook voor deze inwoners geldt het territorialiteitsbeginsel. Op voorhand is niets zinvols te zeggen over de samenstelling van de groep die door toepassing van het territorialiteitsbeginsel van de in deze zaak aan de orde zijnde vergoedingen wordt uitgesloten.

4.6.6.

Er is geen reden voor een omkering van de bewijslast als in de rechtspraak onder 4.6.1 bedoeld, omdat appellanten hiervoor onvoldoende onderbouwing hebben gegeven en benadeling van een groep waartoe appellanten behoren zonder deze onderbouwing niet aannemelijk is.

4.6.7.

Gelet op 4.6.2 tot en met 4.6.6 slaagt het beroep op het discriminatieverbod niet.

Conclusie en gevolgen

4.7.

De hoger beroepen slagen dus niet. De aangevallen uitspraken 1 en 2 worden bevestigd. Dit betekent dat de afwijzing van de aanvragen in stand blijft. Om die reden zullen ook de verzoeken om het college te veroordelen tot vergoeding van schade worden afgewezen.

5. Appellanten krijgen daarom geen vergoeding voor hun proceskosten. Zij krijgen ook de betaalde griffierechten niet terug.

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep

bevestigt de aangevallen uitspraken 1 en 2;
wijst de verzoeken om veroordeling tot vergoeding van schade af.

Deze uitspraak is gedaan door W.F. Claessens als voorzitter en M.A.H. van Dalen-van Bekkum en J.T.H. Zimmerman als leden, in tegenwoordigheid van F.C. Meershoek als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 13 juni 2023.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels

Artikel 9 van het EVRM (Nederlandse vertaling):

1. Een ieder heeft recht op vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst; dit recht omvat tevens de vrijheid om van godsdienst of overtuiging te veranderen, alsmede de vrijheid hetzij alleen, hetzij met anderen, zowel in het openbaar als privé zijn godsdienst te belijden of overtuiging tot uitdrukking te brengen in erediensten, in onderricht, in praktische toepassing ervan en in het onderhouden van geboden en voorschriften.

2. De vrijheid zijn godsdienst te belijden of overtuiging tot uiting te brengen kan aan geen andere beperkingen worden onderworpen dan die die bij de wet zijn voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de openbare veiligheid, voor de bescherming van de openbare orde, gezondheid of goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.

Artikel 14 van het EVRM (Nederlandse vertaling):

Het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, moet worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.

Artikel 11 van de PW

1. Iedere in Nederland woonachtige Nederlander die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van bestaan te voorzien, heeft recht op bijstand van overheidswege.

Artikel 35 van de PW
1. Onverminderd paragraaf 2.2, heeft de alleenstaande of het gezin recht op bijzondere bijstand voor zover de alleenstaande of het gezin niet beschikt over de middelen om te voorzien in de uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan en deze kosten naar het oordeel van het college niet kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm, de individuele inkomenstoeslag, bedoeld in artikel 36, de studietoeslag, bedoeld in artikel 36b, het vermogen en het inkomen voor zover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm, waarbij artikel 31, tweede lid, en artikel 34, tweede lid, niet van toepassing zijn. Het college bepaalt het begin en de duur van de periode waarover het vermogen en het inkomen in aanmerking wordt genomen.

Artikel 2 van de beleidsregels

Het College kent een Scholierenvergoeding, Reiskostenvergoeding en PC-voorziening toe op grond van artikel 35 van de PW aan aanvragers ten behoeve van scholieren indien zij voldoen aan de voorwaarden genoemd in deze beleidsregels. […]

Artikel 3 van de beleidsregels
3.1. De scholierenvergoeding houdt in:
a) […]
b) een vergoeding per scholier bij deelname aan het voortgezet onderwijs [...]

3.2.

De Reiskostenvergoeding houdt in:
a) een door het College noodzakelijk geachte vergoeding voor reiskosten in een schooljaar ten behoeve van de scholieren bij deelname aan het voortgezet onderwijs.

3.3.

De PC-voorziening houdt in:
1. Voor de Scholier die naar verwachting in het verstrekkingsjaar de overstap zal maken van het basisonderwijs naar het voortgezet onderwijs, of deze stap al heeft genaakt en niet eerder een PC voorziening heeft ontvangen:
a) een draagbare computer, verstrekt door een door het College aangewezen organisatie;
b) een eenmalige vergoeding als tegemoetkoming voor een eenjarig internetabonnement;
c) een cursus voor PC-vaardigheidsbewijs bij een door het College aangewezen organisatie.

Artikel 5 van de beleidsregels
5.1. De Reiskostenvergoeding wordt verstrekt ten behoeve van de Scholier aan het voortgezet onderwijs die aantoonbaar reiskosten maakt in verband met het onderwijs. Deze reiskosten zijn aanwezig omdat de scholier ten minste drie zones met het openbaar vervoer moet reizen vanaf het Woonadres om net schoolgebouw te bereiken. Hierbij wordt uitgegaan van de kortste afstand tussen de dichtstbijzijnde haltes bij het Woon- en het Schooladres.