Uitspraak
20.345 PW, 20/348 PW, 20/1805 PW
Datum uitspraak: 19 april 2022
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Den Haag van 26 november 2019, 18/8132 (aangevallen uitspraak 1), 26 november 2019, 19/1347 (aangevallen uitspraak 2) en 30 maart 2020, 19/4646 (aangevallen uitspraak 3)
Partijen:
[appellant] (appellant) en [appellante] (appellante), beiden te [woonplaats]
het college van burgemeester en wethouders van Zoetermeer (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellanten heeft mr. S. van der Eijk, advocaat, hoger beroep ingesteld tegen aangevallen uitspraken 1 en 2. Namens appellant heeft mr. Van der Eijk hoger beroep ingesteld tegen aangevallen uitspraak 3.
Het college heeft verweerschriften ingediend.
De Raad heeft partijen in de zaak 20/1805 PW schriftelijke vragen gesteld. Partijen hebben daarop schriftelijk gereageerd en nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft in de drie zaken gelijktijdig plaatsgevonden op 8 februari 2022. Namens appellanten heeft mr. Van der Eijk door middel van videobellen deelgenomen aan de zitting. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. V. Brand.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellanten ontvingen vanaf 29 september 2015 bijstand van het college naar de norm voor gehuwden op grond van de Participatiewet (PW). Zij woonden in de periode waar het hier om gaat op een adres te Zoetermeer op de vierde verdieping van een appartementencomplex (uitkeringsadres).
1.2.
Sinds 1 oktober 2012 stond de zoon van appellanten (X) in het handelsregister bij de Kamer van Koophandel ingeschreven als eigenaar van een winkel, die is gevestigd op een adres te Den Haag (winkel).
1.3.
Op 23 april 2018 ontving een handhavingsmedewerker en toezichthouder PW van de afdeling Werk Zorg en inkomen team Handhaving van de gemeente Zoetermeer signalen van het Haags Economisch Interventieteam (HEIT) dat appellant op 12 april 2017 werkend in de winkel was aangetroffen en dat hij op 19 april 2018 alleen in de winkel was aangetroffen. Naar aanleiding van die signalen heeft de handhavingsmedewerker een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellanten verleende bijstand. In dat kader heeft de handhavingsmedewerker dossier- en internetonderzoek verricht, registers geraadpleegd en gegevens opgevraagd en gevorderd. Daarnaast heeft de handhavingsmedewerker, samen met collega’s, in de periode van 16 mei 2017 tot en met 1 juni 2017 en op 21 juni 2017 waarnemingen verricht bij de woning en bij de winkel. Daarbij hebben de handhavingsmedewerkers een aantal foto’s gemaakt, appellant driemaal in een voertuig gevolgd en bezoeken aan de winkel afgelegd. Tijdens deze bezoeken hebben de handhavingsmedewerkers gesprekken met appellant gevoerd en producten in de winkel gekocht en bij appellant afgerekend. Op verzoek van de handhavingsmedewerker hebben sociaal rechercheurs van de gemeente Den Haag in de periode van 4 tot en met 15 juni 2017 waarnemingen verricht bij de winkel. Eén van de sociaal rechercheurs heeft op 5 juni 2017 in de winkel een gesprek met appellant gevoerd. De handhavingsmedewerker heeft ook nog kennis genomen van de waarnemingen die HEIT op 23 juni 2017 bij en in de winkel heeft verricht en heeft op 27 juni 2018 een gesprek met appellant gevoerd. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 29 juni 2018.
1.4.
De onderzoeksresultaten zijn voor het college aanleiding geweest om bij besluit van 29 juni 2018, na bezwaar gehandhaafd bij het besluit van 30 oktober 2018 (bestreden besluit 1), de bijstand van appellanten vanaf 29 juni 2018 te beëindigen. De onderzoeksresultaten zijn voor het college ook aanleiding geweest om bij besluit van 3 juli 2018, na bezwaar gehandhaafd bij het besluit van 10 januari 2019 (bestreden besluit 2), de bijstand van appellanten vanaf 1 oktober 2017 in te trekken en de over de periode van 1 oktober 2017 tot en met 31 mei 2018 gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 11.955,29 van appellanten terug te vorderen. Aan bestreden besluiten 1 en 2 heeft het college ten grondslag gelegd dat appellanten de op hen rustende inlichtingenverplichting hebben geschonden door bij het college niet te melden dat appellant op geld waardeerbare werkzaamheden in de winkel heeft verricht. Als gevolg daarvan kan het recht op bijstand niet worden vastgesteld. Het college heeft de besluitvorming gebaseerd op de waarnemingen en op de door appellant op 27 juni 2018 afgelegde verklaring.
1.5.
Bij besluit van 15 januari 2019 heeft het college aan appellanten een boete opgelegd van € 2.285,46, omdat appellanten de op hen rustende inlichtingenverplichting hebben geschonden door het college niet te melden dat appellant in de periode van 1 oktober 2017 tot en met 30 mei 2018 op geld waardeerbare werkzaamheden heeft verricht. Het college is daarbij uitgegaan van normale verwijtbaarheid en heeft bij de bepaling van de hoogte van de boete rekening gehouden met recidive en met de draagkracht van appellanten.
1.6.
Bij besluit van 31 mei 2019 (bestreden besluit 3) heeft het college het bezwaar tegen het boetebesluit in zoverre gegrond verklaard dat alleen aan appellant een boete van € 1.523,64 wordt opgelegd. Het college is daarbij uitgegaan van normale verwijtbaarheid en heeft bij de bepaling van de hoogte van de boete rekening gehouden met de draagkracht van appellanten en niet met recidive.
2. Bij de aangevallen uitspraken heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep hebben appellanten zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraken gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
De beëindiging, de intrekking en de terugvordering (aangevallen uitspraken 1 en 2, 20/345 PW en 20/348 PW)
4.1.
De te beoordelen periode loopt van 1 oktober 2017 tot en met 29 juni 2018, de datum met ingang waarvan de bijstand is beëindigd.
4.2.
Appellanten hebben aangevoerd dat door de waarnemingen een ongerechtvaardigde inbreuk is gemaakt op het recht op respect voor hun privéleven als bedoeld in artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). De waarnemingen zijn namelijk aan te merken als stelselmatige observaties. Verder hebben de handhavingsmedewerkers waarnemingen in de nabijheid van het uitkeringsadres en bij en in de winkel verricht, en hebben zij appellant een aantal keren in een auto gevolgd van het uitkeringsadres richting de winkel. Daarnaast heeft de sociaal rechercheur die op 5 juni 2017 in de winkel een gesprek met appellant heeft gevoerd met zijn diensttelefoon een video-opname gemaakt van dat gesprek. Tijdens dat gesprek heeft de sociaal rechercheur appellant om de tuin geleid door te vragen of appellant misschien een baantje had voor een van zijn kinderen. Voor deze onderzoekshandelingen bestond geen noodzaak. Het college had kunnen volstaan met enkele kortstondige waarnemingen bij de winkel of met een aantal telefoontjes naar de winkel om vast te stellen of appellant daar aanwezig was. Omdat minder vergaande opsporingsmethoden hadden kunnen en moeten worden gebruikt, is de inbreuk op het privéleven van appellant in strijd met de beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit. De waarnemingen moeten daarom, evenals in het geval van de uitspraak van 15 augustus 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2807, als onrechtmatig verkregen bewijs buiten beschouwing worden gelaten. De door appellant afgelegde verklaring moet als een verboden vrucht van de onrechtmatige waarnemingen ook buiten beschouwing worden gelaten.
4.3.
Deze beroepsgronden slagen niet. Hiertoe wordt het volgende overwogen.
4.3.1.
Vaststaat dat de waarnemingen een inbreuk vormen op het recht op respect voor het privéleven van appellanten, zoals beschermd op grond van artikel 8 van het EVRM. Een dergelijke inbreuk behoeft, gelet op artikel 8, tweede lid, van het EVRM een wettelijke grondslag.
4.3.2.
In een relatief korte periode, van 16 mei 2018 tot en met 23 juni 2018, hebben op 22 (van de 38) dagen waarnemingen plaatsgevonden. Op negen dagen in de periode van 16 mei 2018 tot en met 1 juni 2018 hebben in totaal zestien waarnemingen bij het uitkeringsadres plaatsgevonden. Deze waarnemingen zijn verricht vanuit een voertuig op het parkeerterrein bij het uitkeringsadres of op de openbare weg, waren van korte duur en waren vooral gericht op de aanwezigheid van de auto van appellant op het parkeerterrein. Drie keer waren de waarnemingen ook gericht op de voordeur van de woning op het uitkeringsadres. Na 1 juni 2018 zijn geen waarnemingen meer verricht bij het uitkeringsadres. Op zes dagen in de periode van 22 mei 2018 tot en met 1 juni 2018 vonden waarnemingen plaats bij zowel het uitkeringsadres als bij of in de winkel. Op drie van deze zes dagen zijn de handhavingsmedewerkers appellant met de auto gevolgd toen hij wegreed van de parkeerplaats bij het uitkeringsadres. Dat volgen was van korte duur, onder meer omdat de handhavingsmedewerkers tweemaal via een snellere route naar de winkel zijn gereden toen zij zagen dat appellant richting Den Haag reed. Na 1 juni 2018 zijn uitsluitend waarnemingen verricht bij of in de winkel en daar hebben in de gehele waarnemingsperiode op twintig dagen in totaal 32 waarnemingen plaatsgevonden. Zes daarvan vonden in de winkel plaats, waarbij vijf maal een aankoop is gedaan, of is gevraagd om een bepaald product.
4.3.3.
Met deze waarnemingen kon niet een min of meer compleet beeld van bepaalde aspecten van het leven van appellanten worden verkregen. Gelet op de duur, intensiteit en frequentie van de waarnemingen is daarom geen sprake van stelselmatige observaties. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat het ging om een relatief gering aantal waarnemingen bij het uitkeringsadres die bovendien kortdurend waren. Dat er vaker en ook langduriger waarnemingen zijn verricht bij de winkel en dat zeven maal de winkel is bezocht, leidt niet tot een ander oordeel. De winkel was van X en uit die waarnemingen is weinig af te leiden over het leven van appellanten.
4.3.4.
In het geval van de door appellanten bedoelde uitspraak van 15 augustus 2017 zijn veel meer waarnemingen over een veel langere periode en op veel meer dagen verricht dan de waarnemingen in het geval van appellanten. Bovendien vonden de waarnemingen in het geval van die uitspraak uitsluitend plaats bij de woning van de daar betrokkene en was het volgen van die betrokkene in dat geval intensiever dan in het geval van appellanten. Daarom leidt een vergelijking van dat geval met dat van appellanten niet tot het oordeel dat een ongerechtvaardigde inbreuk is gemaakt op het recht op respect voor het privéleven van appellanten.
4.3.5.
Anders dan appellanten hebben betoogd is het bestreden besluit genomen met inachtneming van de eisen van subsidiariteit en proportionaliteit. Het doel van de waarnemingen was in kaart te brengen hoe vaak appellant in de winkel was en welke activiteiten hij daar verrichtte. Dit doel rechtvaardigde de in 4.3.2 beschreven waarnemingen in de periode van 16 mei 2018 tot en met 23 juni 2018. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat dit doel ook kon worden bereikt door enkele kortdurende waarnemingen te verrichten en/of door enkele keren naar de winkel te bellen. Dat een sociaal rechercheur op 5 juni 2017 in de winkel aan appellant heeft gevraagd naar de mogelijkheden van werk en hiervan een video-opname heeft gemaakt, maakt dit niet anders. De video-opname is niet ten grondslag gelegd aan de besluitvorming.
4.3.6.
Artikel 53a, zesde lid, van de PW is voor de waarnemingen een toereikende wettelijke grondslag in de zin van artikel 8, tweede lid, van het EVRM. Gelet op 4.3.2 tot en met 4.3.5 hebben de waarnemingen een beperkte en aanvaardbare inbreuk op het recht op respect voor het privéleven van appellanten gemaakt. Hieruit volgt dat de waarnemingen niet in strijd zijn met artikel 8 van het EVRM en dat het college de waarnemingen aan de besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen. Dat betekent ook dat de nadien door appellant afgelegde verklaring niet als verboden vrucht van onrechtmatig verkregen bewijs buiten beschouwing moest blijven.
4.4.
Appellanten hebben aangevoerd dat de verklaring die appellant op 27 juni 2018 heeft afgelegd niet voor het bewijs mag worden gebruikt, omdat appellant de Nederlandse taal onvoldoende machtig is en tijdens het gesprek niet de hulp van een tolk is ingeroepen.
4.5.
Ook deze beroepsgrond slaagt niet. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 26 januari 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BV2512) mag worden uitgegaan van de juistheid van een tegenover een sociaal rechercheur of handhavingsspecialist afgelegde en vervolgens zonder enig voorbehoud ondertekende verklaring. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat zich zodanige bijzondere omstandigheden voordoen dat van dit algemene uitgangspunt moet worden afgeweken. Op 27 juni 2018 hebben twee toezichthouders een gesprek met appellant gevoerd en voor de weergave van deze verklaring op ambtsbelofte getekend. Ook appellant heeft de verklaring ondertekend. De zoon van appellanten trad tijdens dat gesprek als tolk/vertaler voor appellant op. Er zijn geen aanwijzingen dat hij de Nederlandse taal onvoldoende beheerste en niet in staat was om voor een deugdelijke vertaling te zorgen. Appellant heeft niet te kennen gegeven dat hij de vragen niet heeft begrepen. Appellant heeft ook niet zelf om een andere tolk gevraagd. Anders dan appellanten hebben aangevoerd, heeft het college daarom niet onzorgvuldig gehandeld door voor het gesprek niet de hulp van een tolk in te roepen. Het college mocht uitgaan van de juistheid van de door appellant afgelegde verklaring en deze aan het bestreden besluit ten grondslag leggen.
4.6.
Appellanten hebben verder nog aangevoerd dat het college ten onrechte heeft aangenomen dat appellant met zijn werkzaamheden in de winkel een inkomen ter hoogte van de toepasselijke bijstandsnorm heeft verdiend, of heeft kunnen verdienen. Deze beroepsgrond slaagt ook niet.
4.6.1.
De onderzoeksresultaten bieden een toereikende feitelijke grondslag voor de conclusie dat appellant in de te beoordelen periode op geld waardeerbare werkzaamheden in de winkel heeft verricht. Tijdens de waarnemingen is namelijk gezien dat appellant vrijwel dagelijks zelfstandig de winkel opent, de handelswaar buiten zet en achter de toonbank aanwezig is. Daarbij is ook waargenomen dat appellant in de winkel klanten te woord stond, prijzen van producten heeft genoemd en zelfstandig producten heeft verkocht. Geconfronteerd met deze bevindingen heeft appellant op 27 juni 2018 onder meer verklaard dat deze situatie al zo was vanaf september 2017, toen zijn zoon ander werk kreeg.
4.6.2.
Niet in geschil is dat appellanten niet onverwijld en uit eigen beweging bij het college hebben gemeld dat appellant in de winkel op geld waardeerbare werkzaamheden heeft verricht. Hiermee is gegeven dat appellanten de op hen rustende inlichtingenverplichting geschonden.
4.6.3.
Schending van de inlichtingenverplichting levert een rechtsgrond op voor beëindiging en intrekking van de bijstand indien als gevolg daarvan niet kan worden vastgesteld of en, zo ja, in hoeverre de betrokkene verkeert in bijstandbehoevende omstandigheden. Het is dan aan de betrokkene aannemelijk te maken dat hij, indien hij destijds wel aan de inlichtingenverplichting zou hebben voldaan, over de betreffende periode recht op volledige dan wel aanvullende bijstand zou hebben gehad. Het is dus niet aan het college om te onderzoeken of appellant met zijn werkzaamheden in de winkel een inkomen van minimaal de toepasselijke bijstandsnorm heeft verdiend of heeft kunnen verdienen, maar aan appellanten om aannemelijk te maken dat en in hoeverre zij nog recht op bijstand zouden hebben gehad als zij bij het college opgave zouden hebben gedaan van de werkzaamheden van appellant en de eventueel daarmee verworven inkomsten. Appellanten hebben dit niet aannemelijk gemaakt. Zij hebben namelijk geen enkel concreet gegeven verstrekt over de feitelijke omvang van de werkzaamheden van appellant en over eventuele inkomsten uit die werkzaamheden. Anders dan de gemachtigde van appellanten ter zitting naar voren heeft gebracht, bieden de beschikbare gegevens geen aanknopingspunten om in dit geval het recht op bijstand schattenderwijs te kunnen vaststellen.
4.7.
Uit 4.3 tot en met 4.6.3 volgt dat de hoger beroepen tegen de aangevallen uitspraken 1 en 2 niet slagen, zodat deze uitspraken moeten worden bevestigd.
De boete (aangevallen uitspraak 3, 20/1805 PW)
4.8.
Uit 4.6.1 en 4.6.2 volgt dat het college heeft aangetoond dat appellant de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen melding te maken van op geld waardeerbare werkzaamheden in de winkel. Appellant kan van het niet nakomen van de inlichtingenverplichting een verwijt worden gemaakt. Het college was daarom in beginsel verplicht een boete op te leggen.
4.9.
Appellant heeft geen omstandigheden aangevoerd op grond waarvan in zijn geval verminderde verwijtbaarheid is aan te nemen. Het college is daarom terecht uitgegaan van normale verwijtbaarheid. In dat geval is 50% van het benadelingsbedrag een passend uitgangspunt bij de afstemming van de boete op het aspect van verwijtbaarheid. Dit is vaste rechtspraak (uitspraak van 23 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1807).
4.10.
Het college heeft, gelet op vaste rechtspraak en rekening houdend met de financiële omstandigheden van appellant, de hoogte van de boete beperkt tot € 1.523,64. Dit is het bedrag dat appellant op basis van een fictieve draagkracht bij een inkomen op bijstandsniveau in maximaal twaalf maanden kan voldoen.
4.11.
Indien de hoogte van de boete aan het oordeel van de rechter wordt onderworpen, dan dient deze zijn oordeel daarover te vormen met inachtneming van de omstandigheden op dat moment. Onder die omstandigheden valt ook de op dat moment bestaande draagkracht uit inkomen en vermogen en de dan geldende beslagvrije voet. Vergelijk de uitspraken van 17 juli 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2155, en 15 december 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:3292.
4.12.
Op 1 januari 2021 is de Wet vereenvoudiging beslagvrije voet van 8 maart 2017 (Stb. 2017, 110) in werking getreden. Met deze wet is de beslagvrije voet voor schuldenaren met een inkomen op of onder bijstandsniveau verhoogd van 90% naar 95% van het netto-inkomen inclusief vakantietoeslag. Appellanten ontvangen sinds 17 juli 2018 bijstand naar de norm voor gehuwden met één kostendelende medebewoner.
4.13.
Gelet op 4.11 en 4.12 gaat de Raad bij de beoordeling van de hoogte van de boete, gelet op de draagkracht van appellanten, uit van een beslagvrije voet van 95% van de toepasselijke bijstandsnorm. Dit betekent dat afstemming van de boete op de draagkracht van appellant meebrengt dat de boete in een periode van twaalf maanden moet kunnen worden terugbetaald, rekening houdend met de voor beslag vatbare ruimte van 5% van de toepasselijke bijstandsnorm. In de situatie van appellant betekent dit dat de boete in beginsel dient te worden bepaald op € 810,98, te weten twaalf maal 5% van de van toepassing zijnde kostendelersnorm van € 1.351,64. De persoonlijke omstandigheden van appellant geven geen aanleiding om de boete verder te matigen. De boete wordt daarom vastgesteld op € 810,98. Deze boete is hier passend en geboden.
4.14.
Uit 4.13 volgt dat het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 3 slaagt en dat deze uitspraak moet worden vernietigd. De Raad zal het beroep tegen bestreden besluit 3 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft. Met toepassing van artikel 8:72a van de Algemene wet bestuursrecht zal de Raad het boetebedrag vaststellen op € 810,98.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten in de zaken die gaan over de beëindiging, intrekking en terugvordering van de bijstand van appellanten bestaat geen aanleiding. Wel bestaat aanleiding om het college te veroordelen in de proceskosten die appellant in beroep en hoger beroep in de zaak over de boete heeft moeten maken. De kosten voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand worden vastgesteld op € 3.415,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het bijwonen van de zitting bij de rechtbank, 1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift, een halve punt voor het geven van schriftelijke inlichtingen en 1 punt voor het bijwonen van de zitting bij de Raad, € 759,- per punt).
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep:
in de zaken 20/345 PW en 20/348 PW
- bevestigt de aangevallen uitspraken;
in zaak 20/1805 PW
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 31 mei 2019 gegrond en vernietigt dit besluit voor zover het de hoogte van de boete betreft;
- stelt het bedrag van de boete vast op € 810,98 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 31 mei 2019;
- veroordeelt het college in de kosten van appellant tot een bedrag van € 3.415,50;
- bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 177,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door W.F. Claessens als voorzitter en K.M.P. Jacobs en W.R. van der Velde als leden, in tegenwoordigheid van J. Oosterveen als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 19 april 2022.
(getekend) W.F. Claessens
(getekend) J. Oosterveen