Uitspraak
20/3097 Wajong
Datum uitspraak: 16 maart 2022
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam van 23 juli 2020, 20/3445, 20/3438 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] , Denemarken (appellant)
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. C.C.W.G.M. Janssens, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft via een beeldverbinding plaatsgevonden op 2 februari 2022. Voor appellant zijn verschenen [naam zus] (zus) en [naam moeder] (moeder), bijgestaan door mr. Janssens. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door P.J.L.H. Coenen.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellant ontvangt sinds 22 januari 2008 een uitkering op grond van hoofdstuk 3 van de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten (Wajong), berekend naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 80 tot 100%.
1.2.
Op 21 oktober 2019 heeft appellant het Uwv verzocht zijn Wajong-uitkering te mogen exporteren naar Denemarken. Hierbij is vermeld dat appellant afhankelijk is van de zorg van zijn moeder en/of zus, dat zijn moeder steeds meer afhankelijk wordt van de zorg van zijn zus, dat zijn zus vanwege haar werk naar Denemarken moet verhuizen en dat hij en zijn moeder daarom moeten meeverhuizen. Na verzekeringsgeneeskundig onderzoek heeft het Uwv dit verzoek bij besluit van 5 december 20219 afgewezen. Het hiertegen door appellant gemaakte bezwaar is bij besluit van 11 mei 2020 (bestreden besluit) ongegrond verklaard. Hieraan ligt een rapport van een verzekeringsarts bezwaar en beroep ten grondslag.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellant tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft vooropgesteld dat het exportverbod van de Wajong uitgangspunt is en dat de hardheidsclausule slechts in uitzonderlijke situaties toepassing kan vinden. De rechtbank heeft vervolgens geoordeeld dat het Uwv in redelijkheid heeft kunnen besluiten de hardheidsclausule in het geval van appellant niet toe te passen. Volgens de rechtbank is appellant niet zorgafhankelijk van zijn zus en bestond er voor appellant op deze grond geen noodzaak mee te verhuizen naar Denemarken. Nu geen sprake is van zorgafhankelijkheid, kan verder in het midden worden gelaten of zijn zus noodzakelijkerwijs naar Denemarken heeft moeten verhuizen.
3.1.
Appellant heeft zich in hoger beroep, onder verwijzing naar de wetsgeschiedenis, primair op het standpunt gesteld dat het in artikel 3:19 van de Wajong neergelegde exportverbod is ingegeven om calculerend gedrag en oneigenlijk gebruik van de regeling te voorkomen. In zijn geval is van oneigenlijk gebruik of calculerend gedrag geen sprake, zodat het exportverbod buiten toepassing moet worden gelaten. Subsidiair heeft appellant aangevoerd dat hij zorgafhankelijk is van zijn moeder en – in steeds hogere mate – van zijn zus. Deze zorgafhankelijkheid kan niet worden weggenomen door appellant te plaatsen in een kleinschalige instelling, zoals door het Uwv aangevoerd, omdat het effect hiervan op appellant, ook volgens de verzekeringsartsen, zou leiden tot een toename van spanningen, stemmingsproblemen en angsten. Appellant zou na 43 jaar van zijn moeder en zus worden gescheiden en bovendien bevinden zij zich dan op grote afstand van appellant. Dit zal het welbevinden van appellant tenietdoen. Verder heeft appellant naar voren gebracht dat de verhuizing van zijn zus naar Denemarken noodzakelijk was, omdat zij vanwege haar specialistische kennis en werkgebied in Nederland geen, maar in Denemarken wel opdrachten krijgt. Appellant is voor zijn inkomen aangewezen op een Wajong-uitkering. Hij heeft geen arbeidsvermogen, zodat hij bij het eindigen van de Wajong-uitkering niet meer in zijn onderhoud kan voorzien. Appellant heeft tot slot aangevoerd dat het niet mogen exporteren van zijn uitkering naar Denemarken hem op een ongerechtvaardigde wijze belemmert in de uitoefening van zijn recht op vrij verkeer en verblijf als Unieburger binnen de Europese Unie. Appellant heeft in dat kader betoogd dat niet voldaan is aan het evenredigheidsvereiste. Ook wordt volgens appellant met het exportverbod een inbreuk gemaakt op het recht op gezinsleven als bedoeld in artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
3.2.
Het Uwv heeft bevestiging van de aangevallen uitspraak bepleit. Hierbij heeft het Uwv eveneens verwezen naar de wetsgeschiedenis, waarin staat dat de situatie waarin ouders/verzorgers van de Wajong-gerechtigde voor hun werk naar het buitenland moeten verhuizen, niet onder de toepassing van de hardheidsclausule kan vallen. Daargelaten de vraag of appellant voor zijn verzorging afhankelijk is van zijn moeder en/of zus, is volgens het Uwv niet gebleken van een voor hen objectieve en dwingende reden om buiten Nederland te gaan wonen. Ook anderszins is volgens het Uwv niet gebleken van zwaarwegende redenen om toepassing te geven aan de hardheidsclausule. Blijkens de wetsgeschiedenis is het exportverbod uitgangspunt en kan toepassing van de hardheidsclausule slechts in uitzonderlijke situaties toepassing vinden. Dat de verhuizing van appellant naar het buitenland betekent dat zijn Wajong-uitkering wordt stopgezet, betekent volgens het Uwv niet dat daardoor inbreuk wordt gemaakt op het recht op familie- en gezinsleven als omschreven in artikel 8 van het EVRM. Hierbij heeft het Uwv verwezen naar de uitspraken van 28 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:397 en van 24 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2496.
4. De Raad oordeelt als volgt.
4.1.
In artikel 3:19, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wajong is bepaald dat het recht op arbeidsongeschiktheidsuitkering eindigt met ingang van de eerste dag van de maand volgend op die waarin de jonggehandicapte buiten Nederland is gaan wonen. Het Uwv kan dit zogeheten exportverbod op grond van het negende lid (thans tiende lid) van dit artikel (de zogeheten hardheidsclausule) buiten toepassing laten of daarvan afwijken voor zover toepassing, gelet op het belang van het eindigen van het recht op arbeidsongeschiktheidsuitkering indien de jonggehandicapte buiten Nederland gaat wonen, zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard.
4.2.
In artikel 2 van het Besluit Beleidsregels voortzetting Wajong-uitkering buiten Nederland (Besluit Beleidsregels) is bepaald dat van een onbillijkheid van overwegende aard sprake is indien de jonggehandicapte zwaarwegende redenen heeft om buiten Nederland te gaan wonen en naar verwachting als gevolg van het beëindigen van het recht op arbeidsondersteuning of arbeidsongeschiktheidsuitkering aanmerkelijk nadeel zal ondervinden. Als zwaarwegende redenen worden in ieder geval aangemerkt:
a. het ondergaan van een medische behandeling van enige duur;
b. het aanvaarden van arbeid met enig re-integratieperspectief;
c. het volgen van de woonplaats van degene(n) van wie de jonggehandicapte voor zijn verzorging afhankelijk is en die genoodzaakt is om buiten Nederland te gaan wonen.
4.3.
In de toelichting op het Besluit Beleidsregels is ten aanzien van het bepaalde in artikel 2, aanhef en onder c, aangegeven dat de redenen waarom de verzorgende personen buiten Nederland gaan wonen objectief en dwingend van aard moeten zijn, en niet in overwegende mate gebaseerd kunnen zijn op een eigen keuze. Verder is vermeld dat de hardheidsclausule steeds aan de hand van de omstandigheden van het individuele geval moet worden toegepast en dat er ook in andere dan de drie hiervoor genoemde situaties grond kan zijn voor toepassing van de hardheidsclausule. Daarom moet in alle gevallen beoordeeld worden of sprake is van zwaarwegende redenen en of het beëindigen van de uitkering een aanmerkelijk nadeel betekent. Het Uwv beoordeelt de omstandigheden zoals die van toepassing zijn op het moment dat de appellant buiten Nederland gaat wonen.
4.4.
De invulling die het Uwv in zijn beleidsregels aan de toepassing van de hardheidsclausule heeft gegeven is, zoals de Raad eerder heeft geoordeeld, niet onjuist of onredelijk (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 18 november 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BU5101).
4.5.
Uit de wetsgeschiedenis volgt dat het exportverbod van de Wajonguitkering uitgangspunt is en dat met de hardheidsclausule een voorziening is getroffen die kan worden toegepast in die individuele gevallen waarin toepassing van de wet leidt tot onbillijkheden van overwegende aard. Anders dan appellant heeft aangevoerd, is de invoering van het exportverbod niet uitsluitend ingegeven om oneigenlijk gebruik van de regeling of calculerend gedrag te voorkomen. Volgens de wetsgeschiedenis leent de aard en doelstelling van de Wajong zich niet voor export (TK 2001-2002, 27 895, nr. 5, p. 2) omdat de Wajong een uit algemene middelen gefinancierde arbeidsongeschiktheidsvoorziening is die beoogt in Nederland wonende jonggehandicapten een uitkering te geven waardoor ze in staat zijn tot zelfontplooiing te komen. Vergelijk in dit verband ook de uitspraak van de Raad van 28 april 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BM3440, overweging 4.5. De beroepsgrond van appellant dat in zijn geval geen sprake is van oneigenlijk gebruik van de regeling of van calculerend gedrag, treft dan ook geen doel.
4.6.
De situatie waarin appellant verkeert, moet worden getoetst aan artikel 2, onder c, van het Besluit Beleidsregels. Als een jonggehandicapte volledig zorgafhankelijk is van derden die naar het buitenland verhuizen, geldt daarbij de aanvullende voorwaarde dat sprake moet zijn van een noodzaak voor die derden om buiten Nederland te gaan wonen. De enkele omstandigheid dat appellant voor zijn zorg van hen afhankelijk zou zijn, maakt niet dat reeds daarom sprake is van een zwaarwegende reden.
4.6.1.
Met de rechtbank wordt geoordeeld dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij zorgafhankelijk is van zijn moeder en/of zus. De verzekeringsartsen hebben in hun beoordeling de veilige en vertrouwde woonomgeving en de zorg en begeleiding die hij krijgt van zijn zus en moeder meegenomen. Ook is onderkend dat veranderingen van woonomgeving en begeleiding veel impact zullen hebben op appellant en dat hij geruime tijd nodig zal hebben om aan een nieuwe woonsituatie en aan nieuwe vaste begeleiding te wennen. Volgens de verzekeringsartsen is appellant echter niet zorgafhankelijk van zijn moeder/en of zus omdat de zorg en begeleiding voor appellant overgenomen kan worden door een goede instelling speciaal gericht op autismespectrumstoornissen. Appellant heeft hier tegenovergesteld dat een eerdere uitbesteding van de zorg voor appellant aan derden is mislukt en dat niet aannemelijk is dat een passende instelling voor appellant gevonden kan worden. Gegevens hierover, anders dan verklaringen van de zus en de moeder, zijn er echter niet. Evenmin is met nadere gegevens aannemelijk gemaakt dat de gezondheidstoestand van appellant zodanig is dat hij volledig afhankelijk zou zijn van verzorging door zijn zus en moeder in Denemarken. Dit betekent dat de rechtbank wordt gevolgd in haar oordeel dat in wat appellant heeft aangevoerd geen aanleiding wordt gezien om te twijfelen aan de bevindingen en conclusies van de verzekeringsartsen.
4.6.2.
Daarnaast is niet gebleken van een noodzaak om naar Denemarken te verhuizen. Dat de zus van appellant naar Denemarken is verhuisd omdat zij met haar specialistische kennis daar wel (voldoende) opdrachten kan krijgen, is begrijpelijk, maar neemt niet weg dat de verhuizing in overwegende mate op de eigen keuze van de zus (en de moeder) is gebaseerd zonder dat sprake was van een objectieve en dwingende noodzaak daartoe. Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 26 juli 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2582) is het kunnen verwerven van een baan buiten Nederland geen reden van objectieve en dwingende aard om toepassing van de hardheidsclausule te rechtvaardigen.
4.6.3.
Ook anderszins zijn er geen omstandigheden die een grondslag kunnen vormen voor toepassing van de hardheidsclausule. De omstandigheid dat appellant geen arbeidsvermogen heeft en daarom in Denemarken niet zelf in zijn onderhoud kan voorzien en hij in Denemarken ook geen aanspraak kan maken op een uitkering, is geen zwaarwegende reden om toepassing te geven aan de hardheidsclausule. Dit is immers een omstandigheid die niet alleen voor appellant geldt, maar voor het merendeel van de Wajonggerechtigden die buiten Nederland gaan wonen.
4.6.4.
Ter zitting heeft appellant nog naar voren gebracht dat toepassing van het exportverbod in zijn geval zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard. Het zou immers betekenen dat hij in Nederland in een instelling moet worden opgevangen en daar alle zorg en begeleiding moet krijgen, terwijl zijn zus en moeder zich op relatief grote afstand van hem bevinden en niet gemakkelijk kunnen reizen. Bovendien had het Uwv daarbij de afweging moeten maken of de kosten van een dergelijke opvang zich verhouden tot de kosten van het exporteren van de Wajonguitkering. Appellant wordt niet in dit betoog gevolgd. Appellant heeft zich ondanks het exportverbod niet laten weerhouden om met zijn zus en moeder mee te verhuizen naar Denemarken, zodat wat in dit verband is aangevoerd feitelijke grondslag mist. Dat de kosten gemoeid met verblijf in een instelling niet in verhouding staan tot de kosten van de te exporteren Wajong-uitkering, wat daar ook van zij, kan geen grond vormen voor toepassing van de hardheidsclausule zodat het Uwv dit terecht niet bij de afweging heeft betrokken.
4.7.
Appellant heeft betoogd dat het exportverbod in de Wajong een verboden belemmering oplevert van zijn recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de Europese Unie. Hierover overweegt de Raad als volgt.
4.7.1.
Op grond van artikel 21 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) heeft iedere burger van de Unie het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij de Verdragen en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld. Uit deze bepaling blijkt dat een belemmering van het vrije verkeer niet per definitie verboden is. Als zo’n belemmering een legitiem doel heeft en niet verder gaat dan noodzakelijk is om dat doel te bereiken, is de belemmering niet ongeoorloofd.
4.7.2.
Het woonplaatsvereiste in artikel 3:19 van de Wajong benadeelt Wajonggerechtigden die buiten Nederland wonen omdat zij hun recht om in een andere lidstaat vrij te reizen of te verblijven hebben uitgeoefend. Het woonplaatsvereiste is daarom een beperking van de vrijheid die iedere burger van de Unie heeft op grond van artikel 21 van het VWEU. Naar het oordeel van de Raad bestaat voor deze beperking echter een toereikende rechtvaardiging. Zoals onder 4.5 is overwogen is de Wajong een uit algemene middelen gefinancierde arbeidsongeschiktheidsvoorziening die beoogt in Nederland wonende jonggehandicapten een uitkering te geven, gerelateerd aan de levensstandaard in Nederland, waardoor zij in staat zijn tot zelfontplooiing te komen. Deze doelstelling kan als redelijk en objectief worden aangemerkt en kan slechts worden bereikt door het stellen van de eis van wonen in Nederland. De woonplaatseis is dan ook een geschikt en noodzakelijk middel.
4.7.3.
Hieraan voegt de Raad toe dat binnen de Europese Unie consensus bestaat over de opvatting dat een uitkering als de Wajong, die niet op premiebetaling is gebaseerd, niet geëxporteerd hoeft te worden. Deze consensus blijkt uit het feit dat de Wajong met toepassing van artikel 70 van Verordening (EG) nr. 883/2004 (Vo 883/2004) is geplaatst op Bijlage X bij Vo 883/2004 (voorheen per 1 juli 1998 op Bijlage IIbis bij Verordening (EEG)nr. 1408/71). Ook het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft in het arrest Hendrix van 11 september 2007, C-287/05, uitgesproken dat in beginsel de eis van wonen in Nederland in de Wajong gesteld mag worden. Niet kan worden gezegd dat de woonplaatseis in het geval van appellant een onevenredige inbreuk maakt op zijn recht op vrij verkeer nu – zoals hiervoor is overwogen – van een onbillijkheid van overwegende aard geen sprake is.
4.7.4.
Het vorenstaande leidt de Raad tot de conclusie dat het woonplaatsvereiste in artikel 3:19 van de Wajong in de situatie van appellant objectief gerechtvaardigd is en een gerechtvaardigde belemmering oplevert van het vrij verkeer van Unieburgers als bedoeld in artikel 21 van het VWEU.
4.8.
Ook is geen sprake van een ongerechtvaardigde schending van artikel 8 van het EVRM. Het stond appellant immers vrij om al dan niet met zijn moeder en zus mee naar Denemarken te verhuizen. Bovendien heeft het exportverbod appellant feitelijk ook niet weerhouden om mee te verhuizen. De verhuizing naar het buitenland heeft wel gevolgen voor zijn
Wajong-uitkering. Daarmee is echter niet gegeven dat het bestreden besluit inbreuk maakt op het recht op familie- en gezinsleven als omschreven in artikel 8 van het EVRM (zie ook de uitspraak van 16 april 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:885).
Wajong-uitkering. Daarmee is echter niet gegeven dat het bestreden besluit inbreuk maakt op het recht op familie- en gezinsleven als omschreven in artikel 8 van het EVRM (zie ook de uitspraak van 16 april 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:885).
4.9.
Uit 4.5 tot en met 4.8 volgt dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak wordt daarom bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door S.B. Smit-Colenbrander, in tegenwoordigheid van R. van der Heide als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 maart 2022.
(getekend) S.B. Smit-Colenbrander
(getekend) R. van der Heide