Uitspraak
21.3586 PW, 21/3587 PW, 21/3588 PW
Datum uitspraak: 14 juni 2022
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 23 augustus 2021, 19/890, 19/891, 19/2110 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Hellevoetsluis (college)
PROCESVERLOOP
Appellante heeft hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 mei 2022. Appellante is verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S. Yavuzyiğitoğlu en T.O. Post.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante ontving bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW). Appellante heeft op 19 juni 2018, 19 juli 2018 en 14 september 2018 mutatieformulieren bij het college ingediend, waarop zij onder meer opgave heeft gedaan van door haar ontvangen inkomsten.
1.2.
Appellante heeft het college bij e-mailberichten van 14 september 2018, 26 september 2018 en 14 november 2018 in gebreke gesteld wegens het niet tijdig beslissen op elk van deze formulieren en het college verzocht haar dwangsommen toe te kennen (dwangsomverzoeken 1 tot en met 3).
1.3.
Bij brieven van 25 september 2018, 8 oktober 2018 en 27 november 2018 heeft het college aan appellante meegedeeld dat de dwangsomverzoeken 1 tot en met 3 niet in behandeling worden genomen.
1.4.
Bij twee besluiten van 14 januari 2019 (bestreden besluiten 1 en 2) en bij besluit van 15 maart 2019 (bestreden besluit 3) heeft het college de bezwaren tegen de onder 1.3 genoemde brieven niet-ontvankelijk verklaard. Aan de besluitvorming heeft het college ten grondslag gelegd, met verwijzing naar de tussen partijen gewezen uitspraak van 14 augustus 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2507, dat het indienen van een mutatieformulier niet kan worden gelijkgesteld aan het indienen van een aanvraag in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), zodat het college naar aanleiding van de ingediende mutatieformulieren niet gehouden was besluiten te nemen. Gelet hierop kan het college ook niet in gebreke worden gesteld en zijn de reacties van het college, zoals vervat in de onder 1.3 genoemde brieven, niet te kwalificeren als besluiten in de zin van artikel 1:3 van de Awb.
1.5.
Appellante heeft tegen de bestreden besluiten 1 tot en met 3 beroepen ingesteld bij de rechtbank.
1.6.
In het beroepschrift gericht tegen bestreden besluit 3 heeft appellante meegedeeld dat het beroep op grond van het bepaalde in artikel 4:19 van de Awb mede geacht wordt gericht te zijn tegen het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit op het door haar op 14 september 2018 ingediende mutatieformulier.
2. Bij de aangevallen uitspraak, voor zover van belang, heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten 1 tot en met 3 niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft geoordeeld dat appellante met de ingestelde beroepen misbruik maakt van recht, zodat haar in deze zaken de toegang tot de bestuursrechter dient te worden ontzegd. Dat oordeel berust op de volgende overwegingen, waarbij voor eiseres appellante en voor verweerder het college moet worden gelezen.
“4.1. Deze rechtbank en (in hoger beroep) de Centrale Raad van Beroep hebben veelvuldig in door eiseres tegen verweerder aangespannen beroepen geoordeeld dat door eiseres aan verweerder gezonden mutatieformulieren niet kunnen worden aangemerkt als aanvragen als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb. In haar uitspraak van 3 juli 2019 (ECLI:NL:RBROT:2019:5265) heeft de rechtbank geoordeeld dat eiseres ondanks de door de bestuursrechters gegeven oordelen over deze rechtsvraag, blijft doorprocederen met het oogmerk geldsommen te incasseren bij verweerder wegens verondersteld niet tijdig beslissen. De rechtbank heeft geoordeeld dat eiseres met deze handelwijze een nodeloze belasting legt op de publieke middelen die zijn gemoeid met de behandeling van haar voortdurende aanvragen en vele rechterlijke procedures en dat eiseres hiermee misbruik van recht maakt. Bij uitspraak van 9 februari 2021 (ECLI:NL:CRVB:2021:263) heeft de Centrale Raad van Beroep de uitspraak van de rechtbank bekrachtigd.
4.2.
Aan onderhavige beroepen ligt wederom de stelling ten grondslag dat een mutatieformulier inzake bijstand een aanvraag is. Ondanks de onder 4.1 genoemde uitspraken heeft eiseres redenen gezien deze beroepen te handhaven. Desgevraagd heeft eiseres ter zitting aangegeven dat zij zich niet kan vinden in de genoemde uitspraken. De rechtbank concludeert dat het eiseres met de onderhavige beroepen niet daadwerkelijk te doen is om het verkrijgen van duidelijkheid over haar rechtspositie en oordeelt daarom dat eiseres hiermee misbruik van recht maakt.”
3. In hoger beroep heeft appellante zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd, voor zover daarbij de beroepen tegen de bestreden besluiten 1 tot en met 3 niet-ontvankelijk zijn verklaard.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Ingevolge artikel 3:13, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek (BW) kan degene aan wie een bevoegdheid toekomt haar niet inroepen voor zover hij haar misbruikt. In het tweede lid is bepaald dat een bevoegdheid onder meer kan worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen. Ingevolge het derde lid kan uit de aard van een bevoegdheid voortvloeien dat zij niet kan worden misbruikt.
4.2.
Ingevolge artikel 3:15 van het BW vindt artikel 3:13 van het BW buiten het vermogensrecht toepassing, voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet.
4.3.
Zoals de Raad eerder heeft geoordeeld (zie de uitspraak van 22 januari 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:307) verzetten de in 4.1 en 4.2 genoemde bepalingen zich tegen een inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van bevoegdheid behelst en zij bieden dan ook een wettelijke grondslag om een zodanig beroep niet-ontvankelijk te verklaren.
4.4.
Voor het niet-ontvankelijk verklaren van een bij een rechter ingesteld rechtsmiddel wegens misbruik van recht zijn zwaarwichtige gronden vereist, aangezien met de niet-ontvankelijkverklaring de betrokkene in feite het recht op toegang tot de rechter wordt ontzegd. Dit geldt temeer wanneer het gaat om een door de burger tegen de overheid aangewend rechtsmiddel, gelet op de – soms zeer verstrekkende – bevoegdheden waarover de overheid beschikt. Alleen als over de zwaarwichtige gronden geen enkele twijfel bestaat, volgt niet-ontvankelijkverklaring. Zwaarwichtige gronden zijn onder meer aanwezig indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij gegeven zijn, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw. Een min of meer overmatig beroep op de door de overheid geboden faciliteiten levert in het algemeen op zichzelf geen misbruik van recht op. Elk beroep op die faciliteiten brengt immers kosten met zich voor de overheid en benadeelt die overheid in zoverre. Wel kan het aantal malen dat een bepaald recht of bevoegdheid wordt aangewend, in combinatie met andere omstandigheden, bijdragen aan de conclusie dat sprake is van misbruik van recht. Zie de in 4.3 genoemde uitspraak en de uitspraak van 10 maart 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:642.
4.5.
Appellante kan zich niet verenigen met het oordeel van de rechtbank dat zij met de ingestelde beroepen misbruik van recht maakt. Appellante heeft betoogd dat zij geheel andere gronden heeft aangevoerd dan de gronden die zij in eerdere procedures bij verschillende bestuursrechters heeft aangevoerd. Zo heeft appellante gewezen op andere rechtspraak en kamerstukken, waaruit volgens appellante (a contrario) valt af te leiden dat aan het college gezonden mutatieformulieren wel zijn te beschouwen als aanvragen in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Volgens appellante is van een herhaling van zetten, van een bij voorbaat kansloos beroep en van misbruik van recht dan ook geen sprake. De rechtbank is ten onrechte niet op de door appellante aangevoerde gronden ingegaan.
4.6.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Daartoe is het volgende redengevend.
4.6.1.
Met haar beroepen tegen de bestreden besluiten 1 tot en met 3 heeft appellante de (rechts)vraag aan de orde gesteld of de door haar aan het college gezonden mutatieformulieren zijn te beschouwen als aanvragen in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb. De beroepen tegen de bestreden besluiten zijn ingesteld op 24 februari 2019 en 26 april 2019. Bij een vóór die data tussen partijen gewezen uitspraak van de Raad (uitspraak van 14 augustus 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2507) lag dezelfde rechtsvraag voor. De Raad heeft toen al geoordeeld dat, en uitgebreid gemotiveerd waarom, die vraag in ontkennende zin moet worden beantwoord.
4.6.2.
Anders dan appellante stelt, zijn de gronden die zij in de beroepen bij de rechtbank over de hier voorliggende rechtsvraag heeft aangevoerd in essentie een herhaling van wat zij eerder had aangevoerd. De enkele omstandigheid dat appellante haar eerder ingenomen standpunt heeft aangevuld, door te verwijzen naar andere uitspraken en naar andere kamerstukken, maakt dat niet anders.
4.6.3.
Zoals uit 4.6.1 volgt, had de uitspraak van de Raad van 14 augustus 2018 ten tijde van het instellen van de beroepen bij de rechtbank gezag van gewijsde. Onbestreden is dat appellante ten tijde van het instellen van die beroepen bekend was met deze uitspraak. Het moet appellante bij de indiening van de beroepen bij de rechtbank dan ook duidelijk zijn geweest dat die beroepen geen kans van slagen hadden.
4.6.4.
Verder is het volgende van belang. In de in 1.2 genoemde e-mailberichten komt naar voren dat appellante de mutatieformulieren beschouwt als verzoeken om haar actuele rechtspositie vast te stellen. Uit de gedingstukken komt echter niet naar voren dat appellante heeft geprobeerd om op een meer eenvoudige en meer voor de hand liggende wijze duidelijkheid te krijgen over haar actuele rechtspositie, bijvoorbeeld door het college om informatie te vragen of door het college onder verwijzing naar het mutatieformulier uitdrukkelijk te verzoeken om een besluit te nemen over haar recht op bijstand over de periode waarop het mutatieformulier ziet. Ook heeft appellante na de ingebrekestellingen geen beroep bij de rechtbank ingesteld tegen het uitblijven van beslissingen op de door haar ingediende mutatieformulieren. Appellante heeft voor het niet benutten van een meer directe wijze om duidelijkheid te krijgen ter zitting geen valide verklaring gegeven.
4.6.5.
Van betekenis is ook dat appellante al een groot aantal dwangsomprocedures tegen het college heeft gevoerd. Zo zag de in 4.6.1 genoemde uitspraak van 14 augustus 2018 op twaalf dwangsomverzoeken in verband met het gestelde niet tijdig beslissen op mutatieformulieren. Het college heeft er in een andere zaak tussen partijen, die leidde tot de in 4.3 genoemde uitspraak van 22 januari 2019, op gewezen dat appellante in 2015 het college in totaal 35 keer in gebreke heeft gesteld en in 2016 26 keer.
4.6.6.
Wat in 4.6.1 tot en met 4.6.4 is overwogen over het ontbreken van een reëel geschilpunt in de rechtsverhouding tussen appellante en het college, de handelwijze en het procedeergedrag van appellante en het daarbij volharden in het instellen van beroepen in een kwestie waarover al door de rechtbank en de Raad is beslist, bezien tegen de achtergrond van het in 4.6.5 genoemde grote aantal dwangsomprocedures dat appellante al tegen het college heeft gevoerd, wijst erop dat het appellante met de ingestelde beroepen bij de rechtbank niet daadwerkelijk te doen is om het verkrijgen van duidelijkheid over haar rechtspositie. Hieruit volgt dat appellante de bevoegdheid om beroepen bij de rechtbank tegen de bestreden besluiten in te stellen zodanig evident heeft aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is gegeven, dat het aanwenden van die bevoegdheid blijk geeft van kwade trouw. Zij heeft hiermee misbruik gemaakt van haar bevoegdheid beroepen tegen de bestreden besluiten in te stellen.
4.6.7.
Wat in 4.6.6 is overwogen leidt tot de conclusie dat de rechtbank in de aangevallen uitspraak terecht heeft geoordeeld dat appellante met de beroepen tegen de bestreden besluiten 1 tot en met 3 misbruik van recht maakt.
4.6.8.
Appellante heeft verder nog aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte geen oordeel heeft gegeven over het onder 1.6 genoemde beroep op grond van het bepaalde in artikel 4:19 van de Awb. Zoals al tijdens de zitting is besproken, treft deze beroepsgrond geen doel. Ingevolge artikel 4:19, eerste lid, van de Awb heeft het beroep tegen de beschikking op de aanvraag mede betrekking op een beschikking tot vaststelling van de hoogte van de dwangsom. Aangezien het beroep van appellante al betrekking had op een beschikking tot vaststelling van de hoogte van de dwangsom, is de verwijzing naar artikel 4:19, eerste lid, van de Awb in dit geval zinledig. Gelet op de uitdrukkelijke verwijzing naar artikel 4:19 van de Awb en het ontbreken van een nadere toelichting in beroep hoefde de rechtbank het beroep niet ook aan te merken als beroep tegen het niet tijdig beslissen op een aanvraag.
4.7.
Uit 4.6.7 en 4.6.8 volgt dat de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, moet worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en E.C.E. Marechal en J.J.A. Kooijman als leden, in tegenwoordigheid van Y.S.S. Fatni als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 14 juni 2022.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) Y.S.S. Fatni