ECLI:NL:CRVB:2021:2582

Uitspraak

19.4875 PW

Datum uitspraak: 19 oktober 2021

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 10 oktober 2019, 19/709 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade

Partijen:

[appellante] te [woonplaats] (appellante)

het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (college)

PROCESVERLOOP

Appellante heeft hoger beroep ingesteld en nadere stukken ingediend.

Het college heeft, desgevraagd, nadere stukken ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 september 2021. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. M.A. van Hoof, advocaat. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door drs. H. van Golberdinge.

OVERWEGINGEN

1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.

1.1.

Appellante volgt sinds februari 2011 een deeltijdopleiding geschiedenis aan de Universiteit van Amsterdam (UvA).

1.2.

Het college heeft op 20 maart 2012 ingestemd met het installeren van een Sociaal leenstelsel voor educatieve doeleinden (Sociaal leenstelsel). Dit stelsel houdt in ‒ voor zover hier van belang ‒ dat door de Gemeentelijke Kredietbank Amsterdam (GKA) aan een belanghebbende met een laag inkomen een lening in de vorm van een sociaal krediet kan worden verstrekt ten behoeve van studie (scholingslening). Het bedrag van de lening wordt door de GKA direct betaald aan de desbetreffende onderwijsinstelling.

1.3.

Appellante ontvangt sinds 24 december 2014 bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW) naar de norm voor een alleenstaande. Zij heeft op 19 februari 2016 bij de Dienst Werk en Inkomen van de gemeente Amsterdam (DWI) een aanvraag om een scholingslening ingediend (aanvraag 1). Op het aanvraagformulier heeft zij vermeld dat de scholingslening bedoeld is ter voldoening van het collegegeld voor het studiejaar 2015-2016.

1.4.

Bij besluit van 24 februari 2016 heeft de GKA, afdeling Sociale leningen, aanvraag 1 afgewezen. Het college heeft het tegen dit besluit door appellante gemaakte bezwaar bij besluit van 29 april 2016 niet-ontvankelijk verklaard. Aan deze niet-ontvankelijkverklaring heeft het college ten grondslag gelegd dat de afwijzing van de aanvraag geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

1.5.

Bij uitspraak van 31 oktober 2016, ECLI:NL:RBAMS:2016:8532, heeft de rechtbank Amsterdam het beroep van appellante tegen het besluit van 29 april 2016 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft geoordeeld dat de beslissing van de GKA tot afwijzing van de aanvraag privaatrechtelijk van aard is en daarom geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.

1.6.

Appellante heeft op 5 december 2017 bij de DWI een aanvraag ingediend om een scholingslening ter hoogte van € 3.043,81, bedoeld ter voldoening van het collegegeld voor de studiejaren 2016-2017 en 2017-2018 (aanvraag 2).

1.7.

Bij besluit van 6 december 2017 heeft de GKA, afdeling Sociale leningen, aanvraag 2 afgewezen. Aan de afwijzing heeft de GKA ten grondslag gelegd dat appellante openstaande schulden heeft bij de Belastingdienst en de ING bank.

1.8.

Bij uitspraak van 16 januari 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:114, heeft de Raad de uitspraak van de rechtbank van 31 oktober 2016 vernietigd, het beroep gegrond verklaard, het besluit van 29 april 2016 vernietigd en het college opdracht geven om met inachtneming van de uitspraak van de Raad een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen. De Raad heeft geoordeeld dat de beslissing tot afwijzing van een scholingslening een publiekrechtelijke rechtshandeling is en dat de kredietovereenkomst die bij toewijzing van de aanvraag om een scholingslening wordt gesloten een uitvloeisel van die publiekrechtelijke rechtshandeling is.

1.9.

Bij besluit van 20 april 2018 heeft het college het bezwaar van appellante tegen het besluit van 24 februari 2016 ongegrond verklaard. Bij besluit van eveneens 20 april 2018 heeft het college het bezwaar van appellante tegen het besluit van 6 december 2017 ongegrond verklaard. Aan de besluiten van 20 april 2018 heeft het college ten grondslag gelegd dat de schulden van appellante dusdanig hoog zijn dat de GKA geen scholingslening kan verstrekken.

1.10.

Bij uitspraak van 30 november 2018, ECLI:NL:RBAMS:2018:8458, heeft de rechtbank Amsterdam de beroepen van appellante tegen de besluiten van 20 april 2018 gegrond verklaard, de besluiten van 20 april 2018 vernietigd en het college opgedragen om opnieuw te beslissen op de bezwaren van appellante tegen de besluiten van 24 februari 2016 en
6 december 2017. De rechtbank heeft daarbij overwogen dat het college niet berekend heeft wat de draagkracht van appellante is en wat het daarbij behorende te lenen bedrag is.

1.11.

Ter uitvoering van de uitspraak van 30 november 2018 heeft het college bij besluit van 24 januari 2019 (bestreden besluit) opnieuw op de bezwaren van appellante tegen de besluiten van 24 februari 2016 en 6 december 2017 beslist en deze bezwaren ongegrond verklaard. Aan de besluitvorming heeft het college het volgende ten grondslag gelegd. Op de scholingslening is de gedragscode Sociale Kredietverlening van de Nederlandse Vereniging voor schuldhulpverlening, sociale kredietverlening en maatschappelijke bewindvoering (gedragscode NVVK) van toepassing. Op grond van de gedragscode NVVK mag de GKA geen krediet verstrekken als de maximale kredietruimte al is benut. Ten tijde van aanvraag 1 bedroeg het maximaal te lenen bedrag € 3.043,81 en had appellante tot een bedrag van € 6.307,68 aan schulden. Ten tijde van aanvraag 2 bedroeg het maximaal te lenen bedrag € 3.096,29 en had appellante tot een bedrag van € 7.499,- aan schulden. In het geval bij aanvraag 2 rekening zou worden gehouden met twee correcties, waaronder het buiten beschouwing laten van de belastingschuld van appellante, zou de totale schuldenpositie van appellante uitkomen op € 4.000,-. Appellante had dan ook onvoldoende aflossingscapaciteit om de scholingsleningen aan te gaan.

2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.

3. In hoger beroep heeft appellante zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

4.1.

Appellante heeft aangevoerd dat het college de hoorplicht heeft geschonden. Zou appellante zijn gehoord, dan had zij haar voorstel om tot een minnelijke oplossing te komen aan de orde kunnen stellen.

4.2.

Deze beroepsgrond slaagt niet. Daartoe wordt het volgende overwogen.

4.2.1.

Op grond van artikel 7:2, eerste lid, van de Awb stelt een bestuursorgaan, voordat het op het bezwaar beslist, belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord. Van het horen van een belanghebbende kan uitsluitend worden afgezien in de in artikel 7:3 van de Awb genoemde gevallen. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 27 juni 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:BA8553) brengt deze hoorplicht mee dat een belanghebbende in beginsel in de gelegenheid moet worden gesteld zijn bezwaren mondeling naar voren te brengen. Wanneer een beslissing op bezwaar door de rechter in beroep wordt vernietigd, zal echter bij het nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar onder omstandigheden ook buiten de gevallen genoemd in artikel 7:3 van de Awb van het horen mogen worden afgezien. Dat zal met name zo zijn wanneer in redelijkheid kan worden verwacht, gezien de afwezigheid van nieuwe feiten of gegevens, dat het opnieuw horen van de belanghebbende tot niet meer zal kunnen leiden dan een herhaling van de al eerder naar voren gebrachte bezwaren.

4.2.2.

Het college heeft, voorafgaand aan het nemen van het bestreden besluit, op 15 januari 2019 een conceptversie van dat besluit aan appellante voorgelegd en haar in de gelegenheid gesteld om op dit voorgenomen besluit te reageren. Appellante heeft van deze mogelijkheid gebruik gemaakt door op 22 januari 2019 een uitvoerige schriftelijke reactie te geven met een voorstel tot een minnelijke oplossing. Zij verzocht het college om te worden gehoord over dit voorstel. Anders dan appellante meent, bestond hiertoe voor het college geen verplichting. Het voorstel tot een minnelijke oplossing maakte namelijk geen onderdeel uit van de primaire besluitvorming van het college, zodat het houden van een hoorzitting hierover niet zou kunnen bijdragen aan de heroverweging van de besluiten van 31 oktober 2016 en 5 december 2017.

4.3.

Omdat een mogelijke minnelijke oplossing geen deel uitmaakt van de besluitvorming van het college blijft de door appellante voorgestelde oplossing verder buiten beschouwing.

4.4.

Appellante heeft aangevoerd dat het college in zijn besluitvorming niet mocht aansluiten bij de gedragscode NVVK. Deze gedragscode ziet op zelfstandige private kredietbanken terwijl het Sociaal leenstelsel een publiekrechtelijke regeling is.

4.5.

Deze beroepsgrond slaagt niet. In zijn uitspraak van 16 januari 2018 heeft de Raad al geoordeeld dat een besluit tot afwijzing van een aanvraag om een scholingslening niet berust op een wettelijke grondslag maar op het Sociaal leenstelsel, dat zijn grondslag vindt in het door het college gehanteerde Minimabeleid. Gelet hierop dient het Sociaal leenstelsel als buitenwettelijk begunstigend beleid te worden gekwalificeerd. Volgens vaste rechtspraak betekent dit dat het beleid als gegeven wordt aanvaard en dat door de bestuursrechter slechts wordt getoetst of het bestuursorgaan het beleid op consistente wijze heeft toegepast.^[1]Dit betekent dat ook de keuze binnen het buitenwettelijk begunstigend beleid om aan te sluiten bij de gedragscode NVVK als een gegeven wordt aanvaard en dat die keuze, anders dan appellante meent, door de Raad niet op haar inhoud kan worden beoordeeld.

4.6.

Appellante heeft, subsidiair, aangevoerd dat de rechtbank de omvang van haar schulden niet juist heeft vastgesteld. De rechtbank houdt volgens appellante ten onrechte rekening met een schuld aan de Belastingdienst van € 2.499,-, terwijl deze schuld door de Belastingdienst bij besluit van 27 mei 2016 buiten invordering is gesteld.

4.7.

Deze beroepsgrond slaagt niet. In het bestreden besluit heeft het college voor aanvraag 2 onderkend dat de belastingschuld volgens appellante buiten invordering was gesteld (zie hiervoor overweging 1.11, slot). Ook indien zou moeten worden vastgesteld dat de belastingschuld ten onrechte in aanmerking is genomen, kan dat om de volgende reden nog niet leiden tot het oordeel dat aan appellante een scholingslening had moeten worden toegekend. Uit artikel 4.1 van de Gedragscode NVVK volgt dat, kort gezegd, geen krediet wordt verstrekt indien sprake is van lopende financiële verplichtingen en de volledige aflossingscapaciteit al in beslag is genomen. Deze situatie doet zich hier voor, omdat alleen al de schuld van appellante op haar creditcard haar volledige aflossingscapaciteit overschreed. Appellante heeft in verband hiermee betoogd dat het college haar ten onrechte niet al bij aanvang van de bijstand heeft gewezen op het bestaan van de scholingslening, waardoor zij haar krediet op haar creditcard heeft moeten gebruiken om het collegegeld voor de studiejaren 2015 tot en met 2018 te voldoen. Nog daargelaten of het college daartoe verplicht was, doet dat er niet aan af dat de schuld van appellante op haar creditcard in de weg stond aan de verstrekking van een scholingslening. De ontstaansreden van schulden speelt namelijk geen rol bij de beoordeling van de kredietruimte van de aanvrager.

4.8.

Daarnaast heeft appellante aangevoerd dat sprake is van leeftijdsdiscriminatie. De gemeente Amsterdam laat namelijk met de regeling ‘Jongeren schuldenvrije start’ de schulden van jongeren overnemen door de GKA, waardoor deze jongeren in staat worden gesteld om zich te richten op werk of een opleiding, terwijl een dergelijke voorziening voor ouderen niet bestaat.

4.9.

Deze beroepsgrond slaagt alleen al niet omdat de regeling waarop appellante zich beroept dateert van 7 januari 2020 en dus niet bij de totstandkoming van het bestreden besluit kon worden betrokken.

4.10.

Uit 4.2 tot en met 4.9 volgt dat het hoger beroep niet slaagt, zodat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.

Schadevergoeding wegens overschrijding redelijke termijn

5. Appellante heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).

5.1.

Of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, is overschreden moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) volgt dat daarbij van belang zijn de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van appellante gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van appellante.

5.2.

Het is vaste rechtspraak dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet is overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd.^[2]De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, terwijl doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen.

5.3.

In een geval als dit, waarin een vernietiging door de Raad van een beslissing op bezwaar leidt tot een hernieuwde behandeling van het bezwaar en ‒ eventueel ‒ een hernieuwde behandeling door de rechter, wordt volgens vaste rechtspraak de overschrijding van de redelijke termijn in beginsel volledig aan het bestuursorgaan toegerekend.^[3]Indien echter in de loop van de hele procedure een of meer keren sprake is (geweest) van een langere behandelingsduur bij een rechterlijke instantie dan gerechtvaardigd, dan komt de periode waarmee die rechterlijke instantie de behandelingsduur heeft overschreden, niet voor rekening van het bestuursorgaan maar van de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid).

5.4.

In beginsel is een vergoeding gepast van € 500,- per half jaar of gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn is overschreden.^[4]

5.5.

Voor deze zaak betekent dit het volgende.

5.5.1.

Vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift van het tegen de afwijzing van aanvraag 1 ingediende bezwaarschrift door het college op 8 april 2016 tot de datum waarop de Raad uitspraak heeft gedaan, zijn vijf jaar en ruim zes maanden verstreken.

5.5.2.

De Raad heeft noch in de zaak zelf, die niet als complex is aan te merken, noch in de opstelling van appellante aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedure meer dan vier jaar zou mogen bedragen. De redelijke termijn is derhalve met een jaar en ruim zes maanden overschreden. Van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase is geen sprake, aangezien de behandeling door de rechtbank en de Raad tezamen steeds minder dan drie en een half jaar heeft geduurd. De overschrijding komt derhalve in haar geheel voor rekening van het college. Van feiten of omstandigheden op grond waarvan zou moeten worden aangenomen dat geen sprake is geweest van spanning en frustratie die als immateriële schade voor vergoeding in aanmerking komt, is niet gebleken. De door appellante geleden immateriële schade moet worden vastgesteld op een bedrag van vier maal € 500,-, dat is € 2.000,-.

Proceskosten

6. Gelet op 5.1 tot en met 5.5.2 bestaat aanleiding het college te veroordelen in de proceskosten van appellante ter zake van het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, dat tegelijk met het hoger beroep is behandeld. Deze kosten worden begroot op € 374,- voor in hoger beroep verleende rechtsbijstand (1 punt voor behandeling ter zitting van het verzoek om schadevergoeding, met een wegingsfactor van 0,5). Voor een veroordeling tot vergoeding van overige proceskosten bestaat geen aanleiding.

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep

bevestigt de aangevallen uitspraak;
veroordeelt het college tot betaling aan appellante van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 2.000,-;
veroordeelt het college in de kosten van appellante tot een bedrag van € 374,-.

Deze uitspraak is gedaan door W.F. Claessens als voorzitter en P.W. van Straalen en C. van Viegen als leden, in tegenwoordigheid van J.E. Mink als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 19 oktober 2021.

(getekend) W.F. Claessens

(getekend) J.E. Mink