Uitspraak
18/ 3135 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Datum uitspraak: 31 maart 2020
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 26 april 2018, 17/3639 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Langedijk (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. M. Hoefs, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft gevoegd met de zaak 18/3147 PW plaatsgevonden op 16 juli 2019. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Hoefs. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door R.J. Boes. In de zaak 18/3147 PW wordt heden afzonderlijk uitspraak gedaan.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante, haar toenmalige echtgenoot X en drie kinderen stonden na hun verhuizing vanuit woonplaats A naar het uitkeringsadres in woonplaats B vanaf 16 september 2016 op het uitkeringsadres ingeschreven in de Basisregistratie personen. X heeft zich daar op 24 september 2016 uitgeschreven en zich ingeschreven op het adres van zijn moeder in woonplaats C. Op 8 december 2016 is de beschikking van de tussen appellante en X uitgesproken echtscheiding ingeschreven in de registers van de burgerlijke stand.
1.2.
Bij besluit van 14 oktober 2016 heeft het college op een daartoe strekkende aanvraag aan appellante en X met ingang van 16 augustus 2016 bijstand ingevolge de Participatiewet (PW) toegekend naar de norm voor gehuwden. In datzelfde besluit heeft het college aan appellante met ingang van 22 september 2016 bijstand toegekend naar de norm voor een alleenstaande ouder.
1.3.
Naar aanleiding van een anonieme melding op 8 november 2016 dat appellante weer zou samenwonen met X heeft de Sociale Recherche Halte werk een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellante verleende bijstand. Tijdens dit onderzoek kwamen nog anonieme meldingen van dezelfde strekking binnen op 10 november 2016 en 21 januari 2017. Het onderzoek bestond onder meer uit het raadplegen van Suwinet, het opvragen van gegevens bij gemeente C, huisbezoeken op 10 november 2016 en 8 februari 2017 aan de woning op het uitkeringsadres, waarnemingen in de buurt van het uitkeringsadres in de periode van 6 januari 2017 tot en met 8 februari 2017, onderzoek op internet, een buurtonderzoek en een gehoor van appellante op 8 februari 2017. De resultaten van het onderzoek zijn neergelegd in rapportages van verschillende data.
1.4.
De onderzoeksresultaten zijn voor het college aanleiding geweest om bij besluit van 8 februari 2017, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 29 juni 2017, de bijstand van appellante met ingang van 8 februari 2017 te beëindigen op de grond dat appellante haar inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen melding te maken van het feit dat zij op het uitkeringsadres een gezamenlijke huishouding voerde met X. Appellante had daarom geen recht op bijstand als alleenstaande ouder.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, bepaald dat de rechtsgevolgen van dat vernietigde besluit in stand blijven en het college veroordeeld tot het betalen van een schadevergoeding aan appellante tot een bedrag van € 200,- en het verzoek om schadevergoeding voor het overige afgewezen. De rechtbank heeft, kort samengevat, overwogen dat voor het huisbezoek op 10 november 2016 een redelijke grond ontbrak, zodat er grond is voor schadevergoeding, dat de bevindingen van de waarnemingen vanaf 6 januari 2017 buiten beschouwing moeten worden gelaten, maar dat het college de bevindingen vanaf 31 januari 2017 ’s avonds wel bij zijn besluitvorming mocht betrekken en dat voor het huisbezoek op 8 februari 2017 wel een redelijke grond bestond en ook informed consent aanwezig was. De rechtbank heeft geconcludeerd dat het college terecht de bijstand heeft beëindigd per 8 februari 2017 op de grond dat X zijn hoofdverblijf bij appellante had en er dus sprake was van een gezamenlijke huishouding.
3. In hoger beroep heeft appellante zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd, voor zover de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand heeft gelaten en het verzoek om schadevergoeding voor het huisbezoek op 8 februari 2017 en het verzoek om wettelijke rente heeft afgewezen.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Het besluit tot beëindiging van bijstand is een voor de betrokkene belastend besluit, waarbij het aan het bijstandverlenend orgaan is om de nodige kennis over de relevante feiten te vergaren. Dat betekent dat de last om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor beëindiging is voldaan in beginsel op het bijstandverlenend orgaan rust.
4.2.
Ingevolge artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, van de PW, voor zover hier van belang, wordt als gehuwd of als echtgenoot mede aangemerkt de ongehuwde die met een ander een gezamenlijke huishouding voert. Ingevolge artikel 3, vierde lid, van de PW wordt een gezamenlijke huishouding in ieder geval aanwezig geacht indien de belanghebbenden hun hoofdverblijf hebben in dezelfde woning en zij met elkaar gehuwd zijn geweest of in de periode van twee jaar voorafgaande aan de aanvraag van bijstand voor de verlening van bijstand als gehuwden zijn aangemerkt.
4.3.
Aangezien vaststaat dat appellante en X met elkaar gehuwd zijn geweest is voor de beantwoording van de vraag of op 8 februari 2017 sprake was van een gezamenlijke huishouding bepalend of appellante en X hun hoofdverblijf in dezelfde woning hadden.
4.4.
Het hoofdverblijf van een betrokkene ligt daar waar zich het zwaartepunt van zijn persoonlijk leven bevindt. Dit dient te worden bepaald aan de hand van concrete feiten en omstandigheden.
“Verboden vruchten”4.5. Appellante heeft aangevoerd dat de verkregen gegevens bij gemeente A onlosmakelijk zijn verbonden met de eerdere door de rechtbank onrechtmatig geachte onderzoeksbevindingen en dat de van die gemeente verkregen gegevens daarom zogenoemde verboden vruchten zijn. Zonder die onrechtmatige onderzoeksbevindingen zouden die gegevens niet zijn opgevraagd. Om die reden moeten de gegevens van gemeente C buiten beschouwing blijven.
4.5.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Op grond van artikel 53a van de PW is het college bevoegd onderzoek in te stellen naar de juistheid en de volledigheid van de verstrekte gegevens en zo nodig naar andere gegevens die noodzakelijk zijn voor de verlening dan wel de voortzetting van de bijstand. Gelet hierop valt niet in te zien dat het college niet op enig moment een onderzoek mocht instellen naar de woonsituatie op het uitkeringsadres. Daarbij heeft een handhavingsmedewerker op 27 januari 2017, toen het college al verschillende anonieme meldingen over het verblijf van X bij appellante had ontvangen en een internetonderzoek had gedaan, na raadpleging van Suwinet, gezien dat X stond geregistreerd als geëmigreerd vanuit gemeente C. Het inwinnen van inlichtingen bij gemeente C was dan ook een logische vervolgstap.
4.6.
De beroepsgrond dat ook de waarnemingen vanaf 31 januari 2017 ’s avonds niet aan het bestreden besluit ten grondslag mochten worden gelegd, omdat deze waarnemingen zodanig verweven waren met het onrechtmatige huisbezoek van 10 november 2016 dat ook deze als verboden vrucht moeten worden aangemerkt, slaagt evenmin.
4.6.1.
Los van de bevindingen van het onrechtmatige huisbezoek van 10 november 2016, had het college op grond van de binnengekomen anonieme meldingen over verblijf van X bij appellante, de resultaten van het op 18 januari en 25 januari 2017 verrichte internetonderzoek en de informatie die het college op 31 januari 2017 had ontvangen van gemeente C vanaf dat moment voldoende aanleiding om het recht op bijstand van appellante door middel van gerichte waarnemingen verder te onderzoeken. Uit het internetonderzoek was immers onder meer gebleken dat het uitkeringsadres was vermeld bij het bedrijf van X. De informatie van gemeente C hield bovendien in dat de moeder van X, op wiens adres hij stond ingeschreven, had verklaard dat appellant niet bij haar, maar ergens anders woonde en dat ook een buurman van haar had verklaard dat X niet op haar adres woonde, waarna het college X vervolgens op 26 januari 2017 ambtshalve heeft uitgeschreven van dat adres.
Waarnemingen vanaf 31 januari 2017
4.6.2.
Appellante heeft voorts aangevoerd dat bij de waarnemingen sprake is geweest van stelselmatige observaties, waarvoor artikel 53a van de PW geen toerekende grondslag vormt en die dienen te berusten op een bevel van de officier van justitie.
4.6.3.
Ook als voor de beoordeling van deze beroepsgrond moet worden uitgegaan van het geheel aan waarnemingen vanaf 6 januari 2017, zoals appellante heeft aangevoerd, slaagt deze beroepsgrond niet. In de periode vanaf 6 januari tot en met 8 februari hebben op 24 dagen waarnemingen plaatsgevonden, waarvan op 13 dagen meerdere waarnemingen (op verschillende tijdstippen, verdeeld over de dag). De waarnemingen vonden plaats vanaf de openbare weg en zonder technische hulpmiddelen. De feiten die tijdens de waarnemingen zijn geconstateerd betreffen voornamelijk de aanwezigheid van de [auto] van X - al dan niet met beslagen of bevroren ramen - bij de woning van appellante, het al dan niet koud of warm aanvoelen van de auto en/of de uitlaat, het al dan niet branden van licht of het aan staan van de televisies in de woning en de aanwezigheid van X zelf en appellante bij de woning of in de auto. Met de waarnemingen heeft het college niet een min of meer volledig beeld gekregen van bepaalde aspecten van het privéleven van appellante.
4.6.4.
Vaststaat dat de waarnemingen vanaf 31 januari 2017 ’s avonds een inbreuk vormen op het recht op respect voor het privéleven van appellante, zoals beschermd op grond van
artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). De in artikel 53a van de PW vermelde onderzoeksbevoegdheid is hiervoor, gelet op 4.6.3, in dit geval een toereikende wettelijke grondslag in de zin van artikel 8, tweede lid, van het EVRM. Het college mocht in dit geval het onderzoeks- en controle-instrument van waarnemingen in het kader van artikel 53a van de PW inzetten, omdat in het geval van appellante geen minder belastend onderzoeksmiddel ter beschikking stond. De beroepsgrond dat de waarnemingen hebben plaatsgevonden in strijd met artikel 8 van het EVRM slaagt dan ook niet.
Huisbezoek
4.7.
Appellante heeft verder aangevoerd dat de resultaten van het huisbezoek van 8 februari 2017 ook niet aan het bestreden besluit ten grondslag mochten worden gelegd, omdat voor dit huisbezoek een redelijke grond ontbrak. Voorts berust het huisbezoek niet op “informed consent”.
4.7.1.
Artikel 8, eerste lid, van het EVRM bepaalt dat een ieder recht heeft op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 24 november 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BK4064) is geen sprake van inbreuk op het huisrecht als bedoeld in deze verdragsbepaling als de rechthebbende toestemming heeft gegeven voor het binnentreden in de woning. De toestemming moet vrijwillig zijn verleend en op basis van “informed consent”. Dit houdt in dat de toestemming van de betrokkene berust op volledige en juiste informatie over de reden en het doel van het huisbezoek en over de gevolgen die het weigeren van toestemming voor de verlening van bijstand heeft. Welke gevolgen voor de bijstandsverlening zijn verbonden aan het weigeren van toestemming voor het binnentreden in de woning hangt af van de vraag of een redelijke grond voor het huisbezoek bestaat. Van een dergelijke grond is sprake als voorafgaand aan - dat wil zeggen vóór of uiterlijk bij aanvang van - het huisbezoek duidelijk is dát en op grond van welke concrete objectieve feiten en omstandigheden redelijkerwijs kan worden getwijfeld aan de juistheid of volledigheid van de door betrokkene verstrekte gegevens, voor zover deze van belang zijn voor het vaststellen van het recht op bijstand en deze gegevens niet op een andere effectieve en voor betrokkene minder belastende wijze kunnen worden geverifieerd. Is sprake van een redelijke grond voor het afleggen van een huisbezoek dan dient de betrokkene erop te worden gewezen dat het weigeren van toestemming gevolgen kan hebben voor de verlening van bijstand. Ontbreekt een redelijke grond dan moet de betrokkene erop worden geattendeerd dat het weigeren van toestemming geen gevolgen heeft voor de bijstandsverlening. De bewijslast ten aanzien van het “informed consent” bij het binnentreden in de woning rust op het bijstandverlenend orgaan.
4.7.2.
In dit geval bestond een redelijke grond voor het afleggen van het huisbezoek op 8 februari 2017. Bij de hiervoor besproken waarnemingen is de [auto] van X in de periode van 31 januari 2017 tot en met 8 februari 2017 elke dag, soms op verschillende tijdstippen, en ook ʹs ochtends vroeg, bij de woning van appellante aangetroffen. X is zelf ook op verschillende dagen in de nabijheid van de woning van appellante aangetroffen. Daarbij komt dat het college op 31 januari 2017 informatie van gemeente C had ontvangen dat X daar was uitgeschreven. Bovendien was uit het onderzoek op internet op 18 en 25 januari 2017 gebleken dat bij de bedrijfsactiviteiten van X het uitkeringsadres was vermeld. Gelet op deze concrete objectieve feiten en omstandigheden kon redelijkerwijs worden getwijfeld aan de juistheid of volledigheid van de door appellante verstrekte gegevens over haar woonsituatie. In het geval van appellante stond het college, na alle eerder ingezette onderzoeksmiddelen, geen minder belastend onderzoeksmiddel ter beschikking.
4.7.3.
Uit de aan appellante uitgereikte doorslag van het door haar ondertekende formulier “Informed consent Huisbezoek” van 8 februari 2017 wordt niet duidelijk of appellante is uitgelegd dat het niet verlenen van toestemming of het niet verlenen van volledige medewerking wel of geen consequenties heeft voor haar recht op bijstand, omdat in geen van de vakjes bij de vermeldingen “wel” of “niet” een kruisje zichtbaar is. Dat op het formulier van het college een kruisje zichtbaar is in het vakje bij de vermelding “wel” doet hieraan niet af. Op de doorslag van het formulier, dat aan appellante is uitgereikt is het kruisje of ook maar een spoor daarvan, niet te zien, terwijl alle andere vermeldingen op deze doorslag wel, althans in enige mate, zichtbaar zijn. Dit maakt dat redelijkerwijs kan worden betwijfeld of appellante is uitgelegd wat de consequenties van het niet verlenen van toestemming voor dan wel het niet verlenen van volledige medewerking aan het huisbezoek zouden zijn. Dat het college nog navraag heeft gedaan bij de handhavingsmedewerkers die het huisbezoek hebben afgelegd, zoals ter zitting door het college is vermeld, neemt deze twijfel niet weg. Het formulier is nu juist bedoeld om bewijs te leveren van het “informed consent”. De enkele interne mondelinge mededeling van medewerkers van het college dat de mededeling wel aan appellante is gedaan, is daarvoor onvoldoende.
4.7.4.
De omstandigheid dat niet blijkt dat is voldaan aan de eis van “informed consent” betekent dat ten aanzien van appellante sprake was van een inbreuk op het huisrecht als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van het EVRM. Omdat er wel sprake was van een redelijke grond, betekent dit echter niet dat het gebruik maken door het college van wat tijdens het huisbezoek is verklaard en waargenomen zozeer indruist tegen hetgeen van een behoorlijk handelend bestuursorgaan mag worden verwacht, dat dit gebruik onder alle omstandigheden ontoelaatbaar moet worden geacht. Hierbij is van belang dat, indien appellante naar behoren zou zijn geïnformeerd en vervolgens zou hebben geweigerd aan het huisbezoek mee te werken, die weigering tot beëindiging van de bijstand zou hebben kunnen leiden. Het weigeren van medewerking aan een huisbezoek waarvoor zoals in dit geval een redelijke grond bestaat, levert immers een rechtsgrond op voor intrekking of beëindiging van de bijstand indien het bijstandverlenend orgaan als gevolg daarvan niet kan vaststellen of recht op bijstand bestaat. Geen aanleiding bestaat daarom de bevindingen van het tweede huisbezoek op 8 februari 2017 voor de beoordeling van het recht op bijstand, vanaf de datum van dat huisbezoek, buiten beschouwing te laten.
Feitelijke grondslag
4.8.
De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de onderzoeksresultaten, zonder de bevindingen van het eerste huisbezoek en de waarnemingen over de periode tot 31 januari 2017 ’s avonds een toereikende grondslag bieden voor de conclusie van het college dat X ten tijde van de beëindiging van de bijstand zijn hoofverblijf had op het uitkeringsadres. In aanvulling op wat in 4.6.4 is overwogen over de waarnemingen in de periode van 31 januari 2017 tot en met 8 februari 2017, de informatie die op 31 januari 2017 van de gemeente C is ontvangen over de ambtshalve uitschrijving van X en het internetonderzoek op 18 en 25 januari 2017, is daarvoor het volgende van belang. Bij het huisbezoek op 8 februari 2017 was X in de woning op het uitkeringsadres aanwezig. Voorts is bij het huisbezoek administratie van X aangetroffen in de woning. In de schuur zijn onder meer een gebruikt dekbed, een rolkoffer, twee sporttassen en plastic tasjes, meerdere paren schoenen en diverse ordners met daarin papier aangetroffen, waarover X heeft verklaard dat dit allemaal van hem was. Die ordners bevatten zijn bedrijfsadministratie. De rolkoffer, sporttassen en plastic tasjes bevatten onder meer herenkleding en verzorgingsproducten, waaronder scheerschuim en medicijnen. In de tuin lagen voorts twee uitschuifbare ladders van X. Appellante heeft tijdens het gehoor op 8 februari 2017 tegen de sociaal rechercheurs verteld dat X regelmatig bij haar is. Ook uit het buurtonderzoek van 8 februari 2017 blijkt dat X zijn hoofdverblijf had op het uitkeringsadres. Verschillende buurtbewoners die hun verklaring hebben ondertekend hebben op 8 februari 2017 tegen de sociaal rechercheurs verklaard dat zij weten dat X op het uitkeringsadres woont omdat zij hem iedere dag zien. Aan de ongedateerde verklaring van X en zijn moeder dat X per 18 augustus 2016 tot en met 18 augustus 2017 in haar huis woont tot hij een eigen woning heeft gevonden kan, gelet op het voorgaande, niet de betekenis worden toegekend die appellante meent.
4.9.
De grondslag voor de beëindiging van de bijstand van appellante was onder meer gelegen in de resultaten van het huisbezoek van 8 februari 2017. Hoewel dat huisbezoek onrechtmatig was, leidt de schade die appellante daardoor mogelijk zou hebben geleden, gelet op de rechtmatigheid van de beëindiging van de bijstand van appellante met ingang van die datum, niet tot veroordeling van het college tot betaling van die schade. De rechtbank heeft dan ook terecht, zij het op andere gronden, geoordeeld dat het college in verband met dat huisbezoek geen schadevergoeding aan appellante verschuldigd is.
Gelet op 4.1 tot en met 4.8 heeft de rechtbank het verzoek om schadevergoeding in de vorm van wettelijke rente terecht afgewezen.
4.10.
Uit 4.1 tot en met 4.9 volgt dat het hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak niet slaagt, zodat deze, voor zover aangevochten en gelet op 4.7.3 en 4.7.4 en 4.9 met verbetering van gronden, moet worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten.
Deze uitspraak is gedaan door J.T.H. Zimmerman als voorzitter en M.F. Wagner en M. ter Brugge als leden, in tegenwoordigheid van Y. Itkal als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 31 maart 2020.
(getekend) J.T.H. Zimmerman
De griffier is verhinderd te ondertekenen.
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH Den Haag) ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen over het begrip gezamenlijke huishouding.