Uitspraak
16.7645 PW
Datum uitspraak: 28 juli 2020
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 24 november 2016, 16/4047 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. D.D. Klieverik, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Mr. J.J.E. Stout heeft zich als opvolgende gemachtigde gesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft gevoegd met de zaak 16/5897 PW plaatsgehad op 12 maart 2019, waar appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Stout en het college zich heeft laten vertegenwoordigen door mr. J.A. Karreman. Het onderzoek is in beide zaken heropend. Nadien hebben partijen in deze zaak verklaard geen gebruik te willen maken van het recht nader ter zitting te worden gehoord, waarna de Raad het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft gesloten. In de zaak 16/5897 PW zal afzonderlijk uitspraak worden gedaan.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant ontving sinds 1 juli 2012 bijstand, laatstelijk ingevolge de Participatiewet (PW) naar de norm voor een alleenstaande. Op appellant zijn de arbeidsverplichtingen als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de PW van toepassing.
1.2.
Bij besluit van 21 oktober 2015, na bezwaar gehandhaafd, heeft het college de bijstand van appellant bij wijze van maatregel met ingang van 1 november 2015 voor de duur van twee maanden verlaagd met 100% op de grond dat appellant door zijn gedrag het vinden van werk heeft belemmerd.
1.3.
Het college heeft appellant bij brief van 28 oktober 2015 uitgenodigd voor een voortgangsgesprek op 11 november 2015 met zijn werkcoach om met appellant de mogelijkheden om betaald werk te vinden te bespreken en de manier waarop het college daarbij kan ondersteunen. In de brief heeft het college opgenomen dat het belangrijk is dat appellant verschijnt en dat hij kan besluiten de bijstand tijdelijk te verlagen als appellant niet komt. Tevens is meegedeeld dat als appellant om een dringende reden niet kan komen, hij dit uiterlijk één werkdag voor de afspraak telefonisch dient door te geven. Appellant is op 11 november 2015, zonder bericht van verhindering, niet verschenen.
1.4.
Op 26 november 2015 heeft een hoor- en wederhoorgesprek plaatsgevonden. Appellant heeft daarbij verklaard dat hij onoverkomelijke problemen heeft met zijn werkcoach, dat er veel is voorgevallen zoals is vermeld in RMW (lees: zogenoemde overzichten contacten RAAK) en dat hij een andere matchmaker wil en daarvoor een verzoek bij de teamleider zal indienen.
1.5.
Bij besluit van 8 december 2015, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 1 juni 2016 (bestreden besluit), heeft het college bij wijze van maatregel de bijstand van appellant met ingang van 1 januari 2016 verlaagd met 30% gedurende één maand. Aan de besluitvorming heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant niet is verschenen op het voortgangsgesprek van 11 november 2015 met de werkcoach over zijn activiteiten om weer betaald werk te vinden. De maatregel is afgestemd op de ernst van de gedraging en de mate van verwijtbaarheid. Van dringende redenen om van de verlaging af te zien, is niet gebleken. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het feit dat appellant door eerder opgelegde maatregelen moeite heeft om zijn vaste lasten te betalen het gevolg is van zijn eerdere verwijtbare gedragingen en geen reden is om af te zien van een maatregel ter hoogte van 30% voor een nieuwe verwijtbare gedraging. Voor de wettelijke grondslag heeft het college verwezen naar de artikelen 8, 9 en 18, uitgezonderd het vierde lid, negende lid en tiende lid, van de PW en artikel 5, tweede lid, aanhef en onder b, sub 4, en artikel 7, tweede lid, onder a van de Verordening maatregelen en handhaving Participatiewet, IOAW en IOAZ (Verordening), die op 1 januari 2015 in werking is getreden.
1.6.
Bij besluit van 4 februari 2016 heeft het college de bijstand van appellant bij wijze van maatregel met ingang van 1 maart 2016 voor de duur van één maand verlaagd met 30%. Het college heeft hieraan ten grondslag gelegd dat appellant zonder bericht niet is verschenen bij de matchmaker op 14 december 2015.
1.7.
Bij besluit van 18 april 2016 heeft het college de bijstand van appellant bij wijze van maatregel met ingang van 1 juni 2016 voor de duur van één maand verlaagd met 100%. Het college heeft hieraan ten grondslag gelegd dat appellant niet is verschenen op een gesprek bij Werkfit (traject Werkbasis) op 29 maart 2016. Omdat appellant zich binnen 12 maanden opnieuw verwijtbaar heeft gedragen, heeft het college het percentage van de maatregel verhoogd.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.1.
Artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, van de PW bepaalt dat de gemeenteraad bij verordening regels stelt met betrekking tot het verlagen van de bijstand, bedoeld in artikel 18, tweede lid, en de periode van de verlaging van de bijstand, bedoeld in artikel 18, vijfde en zesde lid, van de PW.
4.1.2.
In artikel 18, tweede lid, van de PW is bepaald, voor zover hier van belang, dat indien de belanghebbende naar het oordeel van het college de uit de PW voortvloeiende verplichtingen niet nakomt, het college de bijstand verlaagt overeenkomstig de verordening, zoals bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel a, van de PW.
4.1.3.
Op grond van artikel 18, negende lid, van de PW ziet het college af van het opleggen van een maatregel, indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.
4.1.4.
Op grond van artikel 18, tiende lid, van de PW stemt het college een op te leggen maatregel of een opgelegde maatregel af op de omstandigheden van de belanghebbende en diens mogelijkheden om middelen te verwerven, indien naar zijn oordeel, gelet op bijzondere omstandigheden, dringende redenen daartoe noodzaken.
4.1.5.
Artikel 2, eerste lid, van de Verordening bepaalt, voor zover van belang, dat het college in overeenstemming met deze Verordening een maatregel oplegt in de gevallen bedoeld in artikel 18, tweede en vierde lid, van de PW. Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat een maatregel als bedoeld in het eerste lid wordt afgestemd op de ernst van de gedraging, de mate waarin de belanghebbende de gedraging verweten kan worden en de omstandigheden waarin hij verkeert. Het derde lid van dit artikel bepaalt dat bij het opleggen van de maatregel deze Verordening in acht genomen wordt, onverminderd de bevoegdheid van het college om de hoogte of de duur van een maatregel met toepassing van artikel 18, tiende lid, van de PW afwijkend vast te stellen.
4.1.6.
Artikel 5, tweede lid, aanhef en onder b, onder 4, van de Verordening bepaalt onder meer dat het niet verschijnen op een oproep voor een onderzoek naar de arbeidsmogelijkheden een gedraging is van de tweede categorie. Op grond van artikel 7, tweede lid, onder a, van de Verordening wordt de maatregel bij een gedraging van de tweede categorie vastgesteld op 30% van de bijstandsnorm gedurende één maand.
4.2.
Niet in geschil is dat appellant niet is verschenen op het voortgangsgesprek van 11 november 2015, dat dit gesprek was gericht op onderzoek naar arbeidsmogelijkheden en dat appellant van dit niet verschijnen een verwijt kan worden gemaakt. Deze gedraging kan worden gekwalificeerd als het niet nakomen van de verplichting om te verschijnen op een gesprek als bedoeld in artikel 5, tweede lid, aanhef en onder b, onder 4, van de Verordening. Het college diende, deze kwalificatie volgend, wegens die gedraging op grond van de onder 4.1.2. tot en met 4.1.6 vermelde bepalingen in beginsel een maatregel tot een verlaging van de bijstand van 30% gedurende één maand op te leggen.
4.3.
Appellant heeft aangevoerd dat er sprake is van een dringende reden als bedoeld in artikel 18, tiende lid, van de PW om geen of een lagere maatregel op te leggen. Zowel de rechtbank als het college hebben ten onrechte geen, althans onvoldoende, rekening gehouden met zijn slechte relatie met de werkcoach en zijn financiële situatie. Hij heeft geen inkomen om zijn vaste lasten te voldoen en is afgesloten van gas, water en elektriciteit. Ter zitting heeft appellant toegelicht dat hij na het faillissement van zijn bedrijf in de WSNP is terechtgekomen. Vervolgens is zijn huurovereenkomst ontbonden en is zijn woning ontruimd.
4.4.
Appellant heeft met de door hem aangevoerde feiten en omstandigheden een beroep gedaan op de dringende redenen als bedoeld in het tiende lid van artikel 18 van de PW. Ten aanzien van de vraag of zich, gelet op bijzondere omstandigheden, dringende redenen voordeden om de maatregelen nader af te stemmen, is het volgende van belang.
4.4.1.
Zoals de Raad heeft overwogen in zijn uitspraak van 12 september 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:3670, volgt uit de wetsgeschiedenis dat de invulling van het begrip dringende redenen gelet op bijzondere omstandigheden in het tiende lid van artikel 18 van de PW niet beperkt is tot de onaanvaardbaarheid van de gevolgen die een maatregel heeft voor de betrokkene gelet op diens persoonlijke omstandigheden, maar dat deze invulling ruimer is en mede een beoordeling omvat van de omstandigheden, de mogelijkheden en middelen van betrokkene. Deze invulling volgt ook uit het door de wetgever uitdrukkelijk voorgestane individualiseringsbeginsel bij een op te leggen maatregel. Dit betekent dat het begrip dringende redenen in overeenstemming met de wetsgeschiedenis van deze bepaling, anders en ruimer moet worden opgevat dan het begrip dringende redenen zoals tot uitdrukking komt in de vaste rechtspraak over toepassing van bijvoorbeeld artikel 18a, zevende lid, en artikel 58, achtste lid, van de PW. Daarbij heeft het college, anders dan bij toepassing van de zojuist genoemde bepalingen, beoordelingsvrijheid ten aanzien van de vraag of, gelet op bijzondere omstandigheden, van dringende redenen sprake is.
4.4.2.
Het college heeft zich blijkens het bestreden besluit, zoals in 1.5 weergegeven, bij de beoordeling van de dringende redenen onvoldoende rekenschap gegeven van het onder 4.4.1 opgenomen toetsingskader. Bij de beoordeling van de omstandigheden, mede omvattend de persoonlijke omstandigheden, de mogelijkheden en de middelen van appellant, is het college de grenzen van een redelijke wetsuitleg te buiten gegaan, door slechts de aan de appellant verwijtbare oorzaak van zijn financiële problemen in aanmerking te nemen. Ten onrechte heeft het college niet de door appellant in 4.3 aangevoerde financiële gevolgen van de maatregel betrokken bij de beantwoording van de vraag of die een dringende redenen opleveren tot beperking of herroeping van de maatregel. In de geschiedenis van de totstandkoming van het tiende lid van artikel 18 van de PW worden immers vergroting van de schuldproblematiek en huisuitzettingen uitdrukkelijk genoemd als bijzondere omstandigheden die tot dringende redenen kunnen leiden (Kamerstukken II 2013/14, nr. 3, blz. 34). Daarbij is van belang dat de onderhavige maatregelen volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 8 oktober 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:3266) reparatoir en niet punitief van aard zijn.
4.4.3.
Appellant heeft reeds in bezwaar aangevoerd dat hij geen inkomen had om de vaste lasten te voldoen en door zijn verhuurder was betrokken in een ontruimingsprocedure ter zake van zijn woning. Vaststaat dat aan appellant in een periode van acht maanden vier maatregelen zijn opgelegd waardoor hij vanaf november 2015 in twee maanden 30% minder bijstand en in drie maanden feitelijk geen bijstand heeft ontvangen. Niet in geschil is dat de omstandigheden dat appellant geen geld had om zijn vaste lasten te betalen, dat de huurovereenkomst werd ontbonden en dat zijn huis is ontruimd, van dit gebrek aan middelen een gevolg waren. Deze gevolgen zijn zo ingrijpend dat zonder nadere motivering, die ontbreekt, het college niet in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat, gelet op de omstandigheden van appellant, geen dringende reden in de zin van artikel 18, tiende lid, van de PW noopt tot beperking of herroeping van de maatregel.
4.5.
Uit 4.4 tot en met 4.4.3 volgt dat het bestreden besluit niet berust op een deugdelijk motivering. Nu de rechtbank dit motiveringsgebrek niet heeft onderkend, komt de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en dat besluit vernietigen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De Raad ziet tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb het besluit van 8 december 2015 te herroepen, nu daaraan hetzelfde gebrek kleeft en, gelet op het tijdsverloop, niet aannemelijk is dat dit gebrek kan worden hersteld. Dit betekent dat het college 30% van de bijstand over de maand januari 2016 aan appellant moet nabetalen.
5. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de kosten van appellant. Deze worden begroot op € 1.050,- in bezwaar, € 1.050,- in beroep en op € 1.050,- in hoger beroep, in totaal € 3.150,- voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep:
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 1 juni 2016 gegrond en vernietigt dat besluit;
- herroept het besluit van 8 december 2015 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 1 juni 2016;
- veroordeelt het college in de kosten van appellant tot een bedrag van in totaal € 3.150,-;
- bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 170,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en A.M. Overbeeke en E.C.G. Okhuizen als leden, in tegenwoordigheid van V.Y. van Almelo als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 28 juli 2020.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
De griffier is verhinderd te ondertekenen.