Uitspraak
18.5903 WW, 18/5960 WW
Datum uitspraak: 17 juni 2020
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 9 oktober 2018, 18/541 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
PROCESVERLOOP
Appellante heeft in zaak 18/5960 WW hoger beroep ingesteld en in zaak 18/5903 WW een verweerschrift ingediend.
Het Uwv heeft in zaak 18/5903 WW hoger beroep ingesteld en in zaak 18/5960 WW een verweerschrift ingediend.
De Raad heeft het Uwv een vraag gesteld. Het Uwv heeft daarop geantwoord.
Appellante heeft nadere stukken overgelegd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 februari 2020. Appellante is verschenen, bijgestaan door haar echtgenoot [naam echtgenoot] . Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. J. Hut.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellante is werkzaam geweest als groepsleerkracht in het voortgezet speciaal onderwijs. Per 1 juni 2012 is aan haar een uitkering op grond van de Werkloosheidswet (WW) toegekend, op basis van een verlies van 20 arbeidsuren per week.
1.2.
Appellante heeft toestemming gekregen om van 19 november 2012 tot en met 30 december 2012 met behoud van haar WW-uitkering onderzoek te doen naar het starten van een eigen bedrijf en om van 31 december 2012 tot en met 30 juni 2013 met behoud van haar WW-uitkering te starten als zelfstandig ondernemer.
1.3.
Bij besluit van 27 juni 2013 heeft het Uwv de WW-uitkering van appellante per 1 juli 2013 gedeeltelijk beëindigd en verlaagd naar 15 uur per week, omdat zij had doorgegeven dat zij vijf uur per week als zelfstandige blijft werken. Daarbij is appellante meegedeeld dat de uitkering definitief stopt voor de uren die zij als zelfstandige werkt. Ook is appellante erop gewezen dat zij aan het Uwv alle uren moet opgeven die zij aan haar eigen bedrijf besteedt, zowel directe uren, waarbij daadwerkelijk geld is verdiend, als indirecte uren voor bijvoorbeeld administratie, het verwerven van opdrachtgevers, netwerken of studie. Verder staat in dit besluit dat in het geval wijzigingen niet worden doorgegeven, appellante tijdelijk minder of geen uitkering en/of een boete krijgt en dat te veel ontvangen uitkering moet worden terugbetaald.
1.4.
Per 10 april 2015 is de WW-uitkering van appellante beëindigd wegens het bereiken van de maximale uitkeringsduur.
1.5.
Nadat was gebleken dat appellante over 2013 bij de Belastingdienst volledige zelfstandigenaftrek had geclaimd, wat betekent dat zij gemiddeld minimaal 23,56 uur per week als zelfstandige heeft gewerkt, heeft het Uwv bij brief van 11 juli 2017 aan appellante verzocht om voor 25 juli 2017 de directe en indirecte uren door te geven die zij in de periode van 1 juli 2013 tot en met 9 april 2015 aan haar bedrijf heeft besteed. Bij brief van 25 juli 2017 is appellante nogmaals verzocht de gevraagde gegevens voor 1 augustus 2017 te verstrekken. Daarbij is vermeld dat indien geen reactie van haar wordt ontvangen, het recht op uitkering niet kan worden vastgesteld en dat dan de WW-uitkering vanaf 1 juli 2013 van haar zal worden teruggevorderd. Appellante heeft een uitgebreid overzicht van haar gewerkte uren per week gemaakt en dit bij brief van 30 juli 2017 aan het Uwv toegestuurd.
1.6.
Naar aanleiding van dit overzicht heeft het Uwv bij besluit van 14 september 2017 de WW-uitkering van appellante vanaf 1 juli 2013 herzien en vanaf 19 augustus 2013 ingetrokken omdat is gebleken dat zij vanaf die datum meer uren als zelfstandige heeft gewerkt dan dat zij had doorgegeven. Tevens heeft het Uwv over de periode 1 juli 2013 tot en met 9 april 2015 een bedrag van in totaal bruto € 27.503,72 aan volgens het Uwv onverschuldigd betaalde WW-uitkering van appellante teruggevorderd.
1.7.
Bij afzonderlijk besluit van 14 september 2017 (boetebesluit) heeft het Uwv aan appellante een boete van € 5.200,- opgelegd, omdat zij haar inlichtingenplicht heeft geschonden door het Uwv niet in kennis te stellen van het juiste aantal uren dat zij als zelfstandige heeft gewerkt.
1.8.
Appellante heeft bezwaar gemaakt tegen de besluiten van 14 september 2017. Bij beslissing op bezwaar van 27 december 2017 (bestreden besluit) heeft het Uwv het bezwaar ongegrond verklaard voor zover het ziet op het herzienings- en intrekkingsbesluit en het terugvorderingsbesluit (beslissing 1). Het bezwaar is gegrond verklaard voor zover het ziet op het boetebesluit. De boete is wegens geringe verwijtbaarheid verlaagd naar € 2.748,46, zijnde 10% van het benadelingsbedrag (beslissing 2).
2.1.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. In een aanvullend beroepschrift heeft appellante de rechtbank gevraagd beslissing 1 te toetsen aan de billijkheid en het terug te vorderen bedrag lager vast te stellen. Zij heeft daarin een voorstel aan het Uwv gedaan voor een andere betaling aan het Uwv op basis van een overzicht van vijf jaar activiteiten in haar bedrijfje, [bedrijf] , en op basis van financiële gegevens over de periode van 1 juli 2013 tot en met 9 april 2015. Voorts heeft zij de rechtbank verzocht beslissing 2 te vernietigen, omdat zij het Uwv onder dwang de gegevens over gewerkte uren per week heeft moeten verstrekken en omdat de hoogte van de boete volgens haar disproportioneel en onbillijk is. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellante tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit alleen vernietigd voor zover het betrekking heeft op de boete en het boetebesluit van 14 september 2017 herroepen.
2.2.
Met betrekking tot de herziening, intrekking en terugvordering heeft de rechtbank overwogen dat het voor appellante redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat zij zowel directe als indirecte uren aan het Uwv had moeten doorgeven. Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat er geen sprake is van een bijzonder geval waarbij strikte toepassing van de dwingendrechtelijke voorschriften zodanig in strijd zou zijn met het rechtszekerheidsbeginsel, dat de toepassing van die voorschriften geen rechtsplicht meer kan zijn. Het beroep van appellante op een dringende reden om af te zien van de terugvordering kan naar het oordeel van de rechtbank niet slagen omdat er geen onaanvaardbare sociale en/of financiële gevolgen zijn voor appellante. Het Uwv heeft daarom terecht het bedrag aan onverschuldigd betaalde uitkering teruggevorderd.
2.3.
Met betrekking tot de boete heeft de rechtbank overwogen dat het Uwv bij het opvragen van de gewerkte uren de cautie had moeten geven, nu dit verzoek was gebaseerd op de ontstane twijfel aan de juistheid van de door appellante opgegeven uren. Omdat het Uwv in de brieven van 11 en 25 juli 2017, waarbij appellante werd verzocht een opgave te verstrekken van de gewerkte uren, geen cautie heeft gegeven, heeft de rechtbank geoordeeld dat de door appellante naar aanleiding van deze brieven verstrekte overzichten in het kader van de boete buiten beschouwing moeten worden gelaten. Nu de overige gegevens uit het dossier onvoldoende grondslag bieden voor het oordeel dat appellante van de overtreding van de inlichtingenplicht niet alleen objectief maar ook subjectief een verwijt kan worden gemaakt, was het Uwv niet bevoegd een boete op te leggen.
3.1.
Het hoger beroep van appellante is gericht tegen het oordeel van de rechtbank om de herziening, intrekking en terugvordering in stand te laten. Samengevat heeft appellante in hoger beroep aangevoerd dat de rechtbank de relevante formele wetgeving had moeten toetsen op redelijkheid of billijkheid en dat er in haar geval sprake is van een evident onredelijke en onbillijke uitkomst van het toepassen van deze wetgeving. Daarnaast heeft appellante betoogd dat de terugvordering voor haar onaanvaardbare gevolgen heeft en dat het inkomen van haar man daarbij buiten beschouwing zou moeten worden gelaten. Naar de mening van appellante zou een terugvordering van hooguit € 11.406,- recht doen aan het idee dat werken moet lonen en niet moet worden afgestraft. Voor het overige heeft appellante verzocht om de aangevallen uitspraak te bevestigen.
3.2.
Het hoger beroep van het Uwv is gericht tegen het oordeel van de rechtbank om het bestreden besluit voor zover de boete is vernietigd en het boetebesluit van 14 september 2017 is herroepen. Het Uwv heeft aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de cautie had moeten worden gegeven in de brieven van 11 en 25 juli 2017. Volgens het Uwv was ten tijde van de bedoelde brieven nog geen sprake van een situatie waarin sprake was van een verdenking van een strafbaar feit. Bovendien ging het niet om wilsafhankelijk materiaal omdat het gegevens betrof die al in bestaande documenten van appellante waren neergelegd, zodat de cautie niet hoefde te worden gegeven. Zelfs als er wel sprake zou zijn van een noodzaak om de cautie te geven, dan was er voldoende andere informatie die gebruikt kon worden bij de heroverweging in bezwaar en is terecht een boete opgelegd. Het Uwv heeft de Raad verzocht om, indien het hoger beroep slaagt, de boete vast te stellen op € 1.040,- (10/75 maal € 7.800,-) omdat bij het bestreden besluit ten onrechte geen rekening was gehouden met het toepasselijke wettelijke strafmaximum van artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht. Voor het overige heeft het Uwv verzocht om de aangevallen uitspraak te bevestigen.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Herziening, intrekking en terugvordering van de WW-uitkering
4.1.1.
Wat appellante in hoger beroep heeft aangevoerd is in essentie een herhaling van wat zij in beroep heeft aangevoerd en geeft geen aanleiding om anders te oordelen dan de rechtbank. Met de rechtbank en onder verwijzing naar de overwegingen van de rechtbank die aan dat oordeel ten grondslag zijn gelegd wordt geoordeeld dat appellante de op haar rustende inlichtingenplicht van artikel 25 van de WW heeft geschonden, zodat het Uwv op grond van artikel 22a en artikel 36 van de WW verplicht was om de uitkering te herzien en in te trekken en de te veel ontvangen uitkering terug te vorderen. Ook het oordeel van de rechtbank dat er in dit geval geen sprake is van een dringende reden om van herziening, intrekking en terugvordering af te zien, wordt onderschreven.
4.1.2.
Over de grond van appellante dat de uitkomst in haar geval zozeer in strijd is met de redelijkheid en billijkheid dat genoemde artikelen van de WW buiten toepassing moeten worden gelaten, heeft de rechtbank op goede gronden geoordeeld dat daartoe geen aanleiding bestaat. Volgens vaste rechtspraak houdt het toetsingsverbod van artikel 120 van de Grondwet het verbod in om wetten in formele zin, zoals in dit geval de WW, te toetsen aan algemene rechtsbeginselen en brengt dit voorts mee dat de rechter niet mag treden in de belangenafweging die de wetgever heeft verricht of geacht moet worden te hebben verricht (zie bijvoorbeeld, in navolging van het arrest van de Hoge Raad van 14 april 1989, ECLI:NL:HR:1989:AD5725 (het Harmonisatiewet-arrest), de uitspraak van de Raad van
19 juli 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2622). Dit neemt echter niet weg dat, indien sprake is van bijzondere omstandigheden die niet zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever, dit aanleiding kan geven tot een andere uitkomst dan waartoe strikte toepassing van de wet leidt. In dit geval is van dergelijke bijzondere omstandigheden geen sprake. Het is de uitdrukkelijke keuze van de wetgever geweest om aan het (gaan) werken als zelfstandige voor een bepaald aantal uren, het gevolg van het verlies van de hoedanigheid van werknemer en het daarmee samenhangende verlies van het recht op een uitkering op grond van de WW voor dat aantal uren te verbinden.
4.1.3.
De aangevallen uitspraak zal, voor zover deze ziet op de herziening, intrekking en terugvordering van de WW-uitkering, worden bevestigd.
De boete
5.1.1.
Over de boete ligt de vraag voor of de rechtbank op goede gronden heeft geoordeeld dat het Uwv bij het schriftelijk opvragen van de gewerkte uren de cautie (de mededeling dat appellante niet verplicht is tot antwoorden) had moeten geven.
5.1.2.
Artikel 5:10a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) luidt:
1. Degene die wordt verhoord met het oog op het aan hem opleggen van een bestraffende sanctie, is niet verplicht ten behoeve daarvan verklaringen omtrent de overtreding af te leggen.
2. Voor het verhoor wordt aan de betrokkene medegedeeld dat hij niet verplicht is tot antwoorden.
5.1.3.
Uit artikel 5:10a van de Awb volgt dat de cautieplicht bestaat wanneer naar objectieve maatstaven door een redelijk waarnemer kan worden vastgesteld dat de betrokkene wordt verhoord met het oog op het aan hem opleggen van een bestraffende sanctie. Blijft in een zodanig geval de cautie ten onrechte achterwege, dan kan de verklaring van de betrokkene in de regel niet worden gebruikt als bewijs voor de feiten die aan de sanctie ten grondslag zijn gelegd. Aldus wordt aangesloten bij de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 27 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2115, rechtsoverweging 7.2.
5.1.4.
In het algemeen geldt dat het schriftelijk opvragen van informatie niet gelijk kan worden gesteld aan een verhoor als hiervoor bedoeld in die zin dat een verhoor een situatie is van een mondelinge ondervraging, waarbij sprake is van een zekere druk. De cautie wil voorkomen dat de ondervraagde onder druk verklaringen aflegt, waarvan niet gezegd kan worden dat ze in vrijheid zijn afgelegd. Bij schriftelijke vragen is als regel geen sprake van een verhoor door het ontbreken van de directe confrontatie met de ondervrager. Dit is slechts anders indien in bijzondere omstandigheden van een schriftelijke vraag een zodanige druk om te antwoorden zou uitgaan, dat materieel sprake is van een verhoor. (Zie de parlementaire geschiedenis van artikel 5:10a van de Awb, TK 2003-2004, 29702, nr. 3, p. 99).
5.1.5.
Van bijzondere omstandigheden als bedoeld in 5.1.4 is geen sprake. De mededeling van het Uwv in de brieven van 11 en 25 juli 2017 houdt immers in dat bij geen reactie op het verzoek om de gevraagde gegevens te verstrekken, het recht op uitkering niet kan worden vastgesteld en dat dan de WW-uitkering vanaf 1 juli 2013 zal worden teruggevorderd. Deze mededeling behelst alleen informatie over wat het Uwv in dat geval op grond van de artikelen 22a, eerste lid, aanhef en onder c, en 36 van de WW na afloop van de startperiode verplicht zou zijn te doen. Van beide brieven kan objectief bezien niet worden gezegd dat daarvan een zodanige druk tot antwoorden uitgaat, dat materieel sprake was van een verhoor.
5.1.6.
Uit 5.1.4 en 5.1.5 volgt dat geen sprake was van een verhoor als bedoeld in artikel 5:10a van de Awb, zodat de cautieplicht niet gold toen het Uwv met de brieven van 11 en 25 juli 2017 om informatie verzocht. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte geoordeeld dat in de bedoelde brieven ten onrechte de cautie niet is gegeven en dat om die reden het bestreden besluit moet worden vernietigd en het primaire boetebesluit moet worden herroepen.
5.1.7.
In het midden kan blijven of het overzicht van gewerkte uren per week dat appellante bij brief van 30 juli 2017 aan het Uwv heeft gegeven ook kan worden gebruikt als bewijs voor de opgelegde boete omdat dit overzicht onder dwang is verstrekt, zoals appellante heeft gesteld. Appellante heeft, nadat het Uwv bij de hoorzitting de cautie had gegeven en zonder dat daar op enige wijze op was aangedrongen, bij aanvullend beroepschrift een overzicht van vijf jaar activiteiten voor [bedrijf] in het geding gebracht, waaruit naar voren komt dat zij in de jaren 2013, 2014 en 2015 1.388,50, 1.716,50 en 1770,79 uren per jaar aan haar bedrijf heeft besteed. Met dit overzicht, gevoegd bij de informatie die het Uwv van de Belastingdienst al had, en waaruit volgde dat zij minimaal 1225 uur per jaar voor haar bedrijf werkte, is aangetoond dat appellante de op haar rustende inlichtingenplicht van artikel 25 van de WW heeft overtreden door het Uwv geen mededeling te doen van al haar als zelfstandige gewerkte uren. Van deze schending van de inlichtingenplicht kan appellante een verwijt worden gemaakt. Appellante is er immers uitdrukkelijk op gewezen dat zij wijzigingen in haar gewerkte (directe en indirecte) uren (tijdig) moest doorgeven aan het Uwv. Dit betekent dat het Uwv was gehouden appellante op grond van artikel 27a, eerste lid, van de WW een boete op te leggen.
5.1.8.
Bij het vaststellen van de hoogte van de boete dient rekening te worden gehouden met artikel 2, zevende en achtste lid, van het Boetebesluit socialezekerheidswetten en het zogenoemde lex mitior-beginsel. Dit heeft tot gevolg dat, zoals het Uwv in hoger beroep heeft bepleit, de boete moet worden vastgesteld op € 1.040,-. Dat is in dit geval passend en geboden. Het bestreden besluit zal daarom worden vernietigd voor zover daarbij een boete van € 2.748,46 is opgelegd, het primaire boetebesluit zal worden herroepen en de boete zal met toepassing van artikel 8:72a van de Awb op € 1.040,- worden vastgesteld.
6. Uit 4 en 5 volgt dat de aangevallen uitspraak, voor zover die ziet op de boete, zal worden vernietigd en voor het overige zal worden bevestigd.
7. Aanleiding bestaat voor vergoeding van de reiskosten van appellante voor het bijwonen van de zitting bij de rechtbank en bij de Raad ter hoogte van het tarief van het openbaar vervoer tweede klas, te weten € 13,40 en € 18,-, totaal € 31,40. Van overige voor vergoeding in aanmerking komende kosten is niet gebleken.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover deze ziet op de opgelegde boete;
- verklaart het beroep gegrond, vernietigt het besluit van 27 december 2017 voor zover het ziet op de boete en herroept het boetebesluit van 14 september 2017;
- stelt het bedrag van de boete vast op € 1.040,- en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 27 december 2017;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
- veroordeelt het Uwv in de kosten van appellante in beroep en hoger beroep tot een bedrag van € 31,40.
Deze uitspraak is gedaan door H.G. Rottier als voorzitter en S. Wijna en G.A.J. van den Hurk als leden, in tegenwoordigheid van H. Spaargaren als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 17 juni 2020.
(getekend) H.G. Rottier
(getekend) H. Spaargaren