Uitspraak
/19.3320 JW-T, 19/3321 JW-T
Datum uitspraak: 27 mei 2020
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Tussenuitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 17 juni 2019, 16/2087 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar (college)
[appellant 1] en [appellant 2] te [woonplaats] (betrokkenen)
PROCESVERLOOP
Namens het college heeft mr. J. Tophoff, advocaat, hoger beroep ingesteld en stukken ingediend.
Namens betrokkenen heeft mr. M.F. Vermaat, advocaat, een verweerschrift en stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 maart 2020. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Tophoff en drs. J.M. Bruijn, gedragsdeskundige. Betrokkenen hebben zich laten vertegenwoordigen door mr. R. Imkamp, kantoorgenoot van mr. Vermaat.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
[naam 1] ( [naam 1] ), geboren [in] 1999, is bekend met PDD-NOS. [naam 2] ( [naam 2] ), geboren [in] 2002, is bekend met ADHD, ODD en diabetes type 1.
1.2.
Namens betrokkenen heeft [naam moeder] (moeder) zich op 2 maart 2015 tot de gemeente gewend met een verzoek om jeugdhulp op grond van de Jeugdwet (Jw). Betrokkenen hebben verzocht om een persoonsgebonden budget (pgb) zodat hun stiefvader begeleiding kan geven. Naar aanleiding hiervan heeft er een onderzoek plaatsgevonden.
1.3.
Bij afzonderlijke besluiten van 7 oktober 2015, in stand gelaten bij besluit van 17 maart 2016 (bestreden besluit), heeft het college de aanvraag van betrokkenen om jeugdhulp op grond van de Jw in de vorm van een pgb afgewezen. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de familie erbij gebaat is als de ouders gesteund worden in de zorg voor de kinderen en als gezamenlijk gewerkt wordt aan het vergroten van de zelfstandigheid en zelfredzaamheid van [naam 1] en [naam 2] . De aanvraag om een pgb voor de stiefvader is afgewezen. De ouders kunnen professionele en adequate begeleiding krijgen door middel van een individuele voorziening.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. De rechtbank heeft zelf in de zaak voorzien door de besluiten van 7 oktober 2015 te herroepen en het volgende te bepalen. [naam 2] komt met ingang van 2 maart 2015 in aanmerking voor een pgb voor begeleiding individueel voor zeven uur per week totdat het college op basis van een nieuw deugdelijk onderzoek in een nieuw besluit de behoefte aan begeleiding individueel van [naam 2] heeft vastgesteld. [naam 1] komt over de periode van 2 maart 2015 tot 26 september 2017 in aanmerking voor een pgb voor begeleiding individueel voor zeven uur per week. De rechtbank heeft overwogen dat het onderzoek niet voldoet aan de daaraan op grond van de Jw te stellen eisen. Het college heeft onvoldoende in kaart gebracht wat de objectieve behoeftes van [naam 2] en [naam 1] zijn aan individuele begeleiding/persoonlijke verzorging. Het college is niet concreet nagegaan wat de ondersteuning dagelijks omvat (de aard, frequentie en intensiteit van handelingen, alsmede de tijd die daarmee gemoeid is). Evenmin is getoetst of de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van de ouder(s) en van het sociale netwerk toereikend zijn. Het bestreden besluit berust niet op deugdelijk onderzoek en ontbeert daarmee ook een deugdelijke motivering. De rechtbank heeft aanleiding gezien om zelf in de zaak te voorzien, omdat tussen het moment van de uitspraak en de periode waarop het geschil betrekking heeft, een tijdsverloop van meer dan vier jaren is gelegen. Tijdsverloop als gevolg van een onvoldoende onderzoek in eerste instantie waardoor een goed onderzoek niet meer mogelijk is, dient niet ten nadele van betrokkenen te strekken. Gelet hierop moet dan ook worden aangesloten bij de hulp die door betrokkenen als nodig is onderbouwd ten tijde in geding. Verder is niet gebleken dat er beletselen bestaan voor het verstrekken van de voorziening in de vorm van een pgb.
3. Het college heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Het college heeft hiertoe het volgende aangevoerd. Het bezwaar van [naam 2] had niet-ontvankelijk verklaard moeten worden, omdat het te laat is ingediend. De rechtbank had dit ambtshalve moeten toetsen. Het college neemt verder het standpunt in dat het onderzoek zorgvuldig is gedaan. Het college heeft voldoende kennis vergaard over de voor het nemen van een besluit over jeugdhulp van belang zijnde feiten en af te wegen belangen. Verder is het onbegrijpelijk dat de rechtbank bij het zelf voorzien heeft aangesloten bij de door de moeder gevraagde uren.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Het college neemt het standpunt in dat [naam 2] te laat bezwaar heeft gemaakt. Het pro forma bezwaarschrift van 12 november 2015 richt zich namelijk alleen tegen het besluit van [naam 1] en niet tegen het besluit van [naam 2] . Met de gronden van het bezwaar van 22 december 2015 is te laat bezwaar gemaakt tegen het besluit van [naam 2] . Het bezwaar van [naam 2] had dan ook niet-ontvankelijk verklaard moeten worden. De rechtbank had dit ambtshalve moeten onderzoeken.
4.2.
Uit de stukken blijkt dat de moeder van betrokkenen contact heeft gehad met de gemeente waarbij zij heeft aangegeven dat zij geen afschrift van het besluit van 7 oktober 2015 van [naam 2] heeft ontvangen, wel van haar zoon [naam 1] . Op 4 december 2015 is het besluit van [naam 2] vervolgens gemaild. Ter zitting heeft het college erkend dat dit besluit niet aangetekend is verzonden. Gelet op vaste rechtspraak over verzending van niet aangetekende besluiten betekent dit dat het college aan de hand van een deugdelijke verzendadministratie aannemelijk dient te maken dat het besluit is verzonden. Ter zitting heeft het college laten weten dat, in ieder geval ten tijde van de besluiten van 7 oktober 2015, geen sluitende verzendadministratie aanwezig was. Omdat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat het besluit van [naam 2] op 7 oktober 2015 aan hem is verzonden, is de bezwaartermijn niet aangevangen op 8 oktober 2015, maar op 4 december 2015, de datum waarop [naam 2] het besluit via de mail heeft ontvangen. Op 22 december 2015 zijn namens [naam 2] gronden van het bezwaar ingediend. Met deze brief is dus tijdig bezwaar gemaakt, zodat het bezwaar ontvankelijk was. De hoger beroepsgrond slaagt niet.
4.3.
Tussen partijen is verder in geschil of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het onderzoek niet voldoet aan de daaraan op grond van de Jw te stellen eisen.
4.4.
Zoals de Raad heeft overwogen in zijn uitspraak van 1 mei 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1477, volgt uit artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in samenhang met artikel 2.3 van de Jw dat het bestuursorgaan voldoende kennis dient te vergaren over de voor het nemen van een besluit over jeugdhulp van belang zijnde feiten en af te wegen belangen. Dit brengt mee dat wanneer een jeugdige of een ouder zich meldt met een vraag om jeugdhulp het college allereerst moet vaststellen wat de hulpvraag van de jeugdige of zijn ouder is. Vervolgens zal het college moeten vaststellen of sprake is van opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen en zo ja, welke problemen en stoornissen dat zijn. Eerst wanneer de problemen en stoornissen zijn vastgesteld, kan worden bepaald welke hulp naar aard en omvang nodig is voor de jeugdige om, rekening houdend met zijn leeftijd en ontwikkelingsniveau, gezond en veilig op te groeien, te groeien naar zelfstandigheid en voldoende zelfredzaam te zijn en maatschappelijk te participeren. Nadat de noodzakelijke hulp in kaart is gebracht, moet worden onderzocht of en in hoeverre de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van de ouder(s) en van het sociale netwerk toereikend zijn om zelf de nodige hulp en ondersteuning te kunnen bieden. Slechts voor zover die mogelijkheden ontoereikend zijn dient het college een voorziening van jeugdhulp te verlenen.
4.5.
De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat het onderzoek van het college niet voldoet aan de daaraan uit een oogpunt van zorgvuldigheid en motivering te stellen eisen. Niet in geschil is dat het college de hulpvraag van betrokkenen en hun ouders, de opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen van betrokkenen voldoende in kaart heeft gebracht. Uit het onderzoek is echter niet concreet inzichtelijk geworden welke hulp noodzakelijk is naar aard en omvang voor betrokkenen om, rekening houdend met hun leeftijd en ontwikkelingsniveau, gezond en veilig op te groeien, te groeien naar zelfstandigheid en voldoende zelfredzaam te zijn en maatschappelijk te participeren. Ook is niet inzichtelijk gemaakt in hoeverre de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van het gezin toereikend zijn om in de hulpbehoefte van betrokkenen te voorzien. In het bestreden besluit heeft het college zich namelijk enkel op het standpunt gesteld dat de familie erbij gebaat is als de ouders gesteund worden in de zorg voor de kinderen en als er gezamenlijk gewerkt wordt aan het vergroten van de zelfstandigheid en zelfredzaamheid van [naam 1] en [naam 2] . Hiermee is echter niet duidelijk welke hulp in aard en omvang nodig is. De rechtbank heeft dan ook terecht het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb.
4.6.
De rechtbank heeft vervolgens zelf in de zaak voorzien door de besluiten van 7 oktober 2015 te herroepen en aan [naam 2] en [naam 1] een pgb toe te kennen, zoals is vermeld onder 2. Het college heeft in hoger beroep aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte zelf in de zaak heeft voorzien. De rechtbank had het college in de gelegenheid dienen te stellen om nader onderzoek te doen teneinde het gebrek te herstellen.
4.7.
Op grond van artikel 8:41a van de Awb beslecht de bestuursrechter het hem voorgelegde geschil zoveel mogelijk definitief. Artikel 8:72, derde lid, van de Awb geeft de rechtbank de bevoegdheid de rechtsgevolgen van een door haar vernietigd besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. Ingevolge artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de bestuursrechter het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Zoals de Raad eerder heeft geoordeeld (uitspraak van 9 juli 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:951) behoort de bestuursrechter bij een (te verwachten) vernietiging van een besluit op kenbare wijze de mogelijkheden tot definitieve beslechting van het geschil te onderzoeken. Dit houdt in dat de bestuursrechter eerst dient na te gaan of de rechtsgevolgen van een te vernietigen besluit in stand kunnen worden gelaten dan wel of hij zelf in de zaak kan voorzien. Ligt één van deze mogelijkheden niet binnen bereik, dan dient de bestuursrechter na te gaan of een formele dan wel een informele bestuurlijke lus een reële mogelijkheid is.
4.8.
Het voorgaande brengt mee dat de rechtbank zich ervan had moeten vergewissen of het college nog mogelijkheden zag voor nader onderzoek naar de benodigde jeugdhulp in de te beoordelen periode of een nadere motivering van het bestreden besluit. Niet is gebleken dat de rechtbank dit heeft gedaan. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst om het college in de gelegenheid te stellen te bezien in hoeverre het onderzoek in de onderhavige zaak zorgvuldig is geweest op basis van de uitkomsten van een onderzoek naar aanleiding van nieuwe aanvragen van [naam 2] op grond van de Jw en van [naam 1] op grond van de Wmo 2015. Deze onderzoeken zagen echter niet op de periode die hier ter beoordeling ligt. Verder is niet gebleken dat het college door tijdsverloop niet meer kan vaststellen wat de benodigde aard en omvang van de hulp is. Bovendien beschikte de rechtbank over onvoldoende gegevens om op de gekozen wijze zelf in de zaak te voorzien. Op grond van de gedingstukken kon niet worden vastgesteld dat zeven uur per week individuele begeleiding voor betrokkenen nodig was en dat dit in de vorm van een pgb zou moeten worden verstrekt.
4.9.
Uit 4.7 tot en met 4.8 volgt dat de rechtbank ten onrechte zelf in de zaak heeft voorzien door de besluiten van 7 oktober 2015 te herroepen en voorzieningen op het gebied van jeugdhulp toe te kennen. Dit betekent dat de aangevallen uitspraak in zoverre voor vernietiging in aanmerking komt.
4.10.
Ook de Raad heeft onvoldoende gegevens om het geschil definitief te beslechten. De Raad ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:51d van de Awb het college op te dragen de gebreken in het bestreden besluit te herstellen. Ter zitting bij de Raad heeft het college toegelicht wat de aard van de benodigde hulp voor [naam 1] en [naam 2] was in de hier te beoordelen periode. Volgens de gedragsdeskundige was een professional nodig die vanuit de GGZ of combinatie jeugdhulp/GGZ thuis specialistische begeleiding geeft aan de gezinsleden, ouders en beide kinderen, gericht op de opvoeding, communicatie en regie nemen als ouder en het plannen van de dagelijkse zaken voor de kinderen, die beiden een psychiatrische diagnose kennen waarbij juist de manier van aansturing zeer belangrijk is. De begeleiding moest tevens gericht zijn op het creëren van een prikkelarme omgeving in combinatie met het aanbieden van structuur. Geadviseerd werd een specialist in te schakelen die opvoedingsondersteuning en individuele begeleiding geeft aan gezinnen en kinderen, waarbij psychiatrische problematiek gediagnosticeerd is. Verschillende organisaties konden dat aanbieden. Dit kon bijvoorbeeld geboden worden door een programma als intensieve ambulante opvoedondersteuning voor gezinnen en dit zou dan uitkomen voor een periode van ongeveer een jaar met inzet van één tot drie uur per week. De Raad is van oordeel dat het college nader zal moeten bezien of dit de aard is van de noodzakelijke hulp en vervolgens welke omvang deze hulp dient te hebben. Ook moet worden bezien of en in hoeverre de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van de ouder(s) en van het sociale netwerk toereikend zijn om zelf de nodige hulp en ondersteuning te kunnen bieden. Verder zal het college moeten vaststellen of, en zo ja welke, voorziening op het gebied van jeugdhulp voor betrokkenen moet worden getroffen en of deze voorziening in de vorm van een pgb kan worden verstrekt.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep draagt het college op om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek in het besluit van 17 maart 2016 te herstellen met inachtneming van wat in deze tussenuitspraak is overwogen.
Deze uitspraak is gedaan door D.S. de Vries als voorzitter en N.R. Docter en
W.J.A.M. van Brussel als leden, in tegenwoordigheid van F.E.M. Boon als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 27 mei 2020.
(getekend) D.S. de Vries
(getekend) F.E.M. Boon