Uitspraak
17.3149 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van
7 maart 2017, 16/5313 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (college)
Datum uitspraak: 5 maart 2019
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. C.F. Wassenaar, advocaat, hoger beroep ingesteld en nadere stukken ingediend.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft vragen van de Raad beantwoord en nadere stukken ingezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 januari 2019. Appellante is, daartoe opgeroepen, verschenen, en bijgestaan door mr. Wassenaar. Het college heeft zich, daartoe eveneens opgeroepen, laten vertegenwoordigen door mr. A. Wintjes.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante, geboren in 1987, ontving sinds 7 december 2012 bijstand, laatstelijk ingevolge de Participatiewet (PW) naar de norm voor een alleenstaande.
1.2.
Appellante heeft de Kaapverdische nationaliteit. Sinds 2008 verblijft zij in Nederland. Appellante heeft een Nederlandse dochter, geboren in 2004 (de dochter), en twee minderjarige zoons (de zoons),.die de kaapverdische nationaliteit hebben. Appellante beschikte met ingang van 1 oktober 2008 voor de duur van vijf jaar over een verblijfsdocument op grond van haar duurzame relatie met haar economisch actieve
Portugese partner [X.] (X), de biologische vader van haar twee zoons. Appellante voerde tot 12 oktober 2012 een gezamenlijke huishouding met X en haar twee zoons. X is in november 2012 teruggekeerd naar Portugal. Sinds 16 juni 2013 verblijft appellante met haar zoons in de vrouwenopvang. De dochter woont bij haar vader.
1.3.
Bij besluit van 24 juli 2014 heeft de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (staatssecretaris) het verblijfsrecht van appellante als gemeenschapsonderdaan beëindigd, het eerder aan haar verstrekte document als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) (document) ingetrokken en de aanvragen van appellante en haar zoons tot afgifte van een document, afgewezen. Het daartegen gerichte bezwaar is bij besluit van 17 februari 2015 ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 22 april 2015, kenmerk AWB 15/4785, heeft de voorzieningenrechter van rechtbank Den Haag, zittingsplaats Rotterdam, het verzoek om een voorlopige voorziening toegewezen en de staatssecretaris opgedragen de uitzetting van appellante achterwege te laten tot en met vier weken nadat op het beroep met kenmerk AWB 15/4784 is beslist. Bij uitspraak van 2 juli 2015, kenmerk AWB 15/4784, heeft rechtbank Den Haag, zittingsplaats Rotterdam, het beroep ongegrond verklaard. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft bij uitspraak van 10 juni 2016 op het hoger beroep van appellante deze uitspraak van de rechtbank bevestigd.
1.4.
Op 15 juli 2015 heeft appellante een verblijfsvergunning aangevraagd. Bij besluit van
16 december 2015 heeft de staatssecretaris aan appellante, in verband met het verblijf als familie- of gezinslid bij haar dochter, met ingang van 10 december 2015 een reguliere verblijfsvergunning verleend voor vijf jaar. Bij beslissing op bezwaar van 23 juni 2016 heeft de staatssecretaris de ingangsdatum daarvan gewijzigd in 15 juli 2015. De rechtbank heeft het daartegen gerichte beroep ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 3 november 2017
(kenmerk 2-1700492/1/V2) heeft de Afdeling die uitspraak bevestigd.
1.5.
In augustus 2015 hebben de zoons als gevolg van de erkenning door de Nederlandse vader van de dochter van appellante de Nederlandse nationaliteit verkregen.
1.6.
Bij besluit van 9 oktober 2015 heeft het college de bijstand opgeschort met ingang van 1 oktober 2015 op de grond dat appellante niet beschikte over een geldige verblijfsvergunning en is zij in de gelegenheid gesteld om bewijsstukken over te leggen waaruit het tegendeel volgt. Bij besluit van 30 december 2015 heeft het college besloten dat de bijstand wordt hervat met ingang van 10 december 2015.
1.7.
Bij besluit van eveneens 30 december 2015 heeft het college de bijstand herzien
(lees: ingetrokken) over de periode van 24 juli 2014 tot en met 30 september 2015 en de gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 14.179,05 van appellante teruggevorderd. Bij besluit van 28 juni 2016 (bestreden besluit) heeft het college het daartegen gerichte bezwaar gegrond verklaard, de periode van intrekking gewijzigd in de periode van
18 februari 2015 tot en met 10 december 2015 en het bedrag van de terugvordering verlaagd tot € 7.108,68. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat het bezwaar tegen het besluit van de staatssecretaris van 24 juli 2014 op 17 februari 2015 ongegrond is verklaard en dat appellante vanaf de dag na bekendmaking van het besluit op bezwaar, dat wil zeggen vanaf 18 februari 2015, geen recht meer had op bijstand, omdat zij vanaf die datum geen rechtmatig verblijf meer had in Nederland en het instellen van beroep de rechtsgevolgen niet opschort. Omdat appellante de wijzingen in haar verblijfsrecht niet (uit eigen beweging) heeft doorgegeven, is sprake van schending van de op haar rustende inlichtingenverplichting.
1.8.
Bij besluit van 28 juli 2016 heeft het college het nadere standpunt ingenomen dat aan appellante met ingang van 15 juli 2015 weer bijstand toekomt. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat de staatssecretaris bij besluit van 23 juni 2016 de ingangsdatum van de verblijfsvergunning heeft gewijzigd in 15 juli 2015.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd voor zover het ziet op de periode van de intrekking en de hoogte van de terugvordering, de periode van intrekking vastgesteld op 18 februari 2015 tot 15 juli 2015 en het bedrag van de terugvordering bepaald op € 4.807,99.
3.1.
In hoger beroep heeft appellante zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
3.2.
Bij besluit van 18 juli 2017 heeft de staatssecretaris aan appellante naar aanleiding van het arrest van de Hof van Justitie van de Europese Unie van 10 mei 2017, C-133/15, ECLI:EU:C:2017:534 (Chavez-Vilchez), een verblijfsdocument EU/EER met de aantekening ‘Resident card for a family member of an EU citizen’ (verblijfsdocument EU/EER) verleend.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
De te beoordelen periode loopt van 18 februari 2015 tot en met 14 juli 2015.
4.2.
Ingevolge artikel 17, eerste lid, van de Wet werk en bijstand (WWB), thans artikel 17 van de PW, voor zover van belang, doet de belanghebbende aan het college onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem of haar redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op her recht op bijstand. Deze verplichting geldt niet indien die feiten en omstandigheden door het college kunnen worden vastgesteld op grond van bij ministeriële regeling aan te wijzen administraties. Bij ministeriële regeling wordt bepaald voor welke gegevens de tweede zin van toepassing is.
4.3.
Appellante bestrijdt dat zij de inlichtingenverplichting heeft geschonden. Appellante heeft daartoe aangevoerd dat het college zelf over de gevraagde gegevens beschikte of kon beschikken door uitvraging van de basisregistratie persoonsgegevens (BRP). Ondanks het feit dat de in de tweede volzin van artikel 17, eerste lid, van de WWB/PW bedoelde ministeriële regeling in de te beoordelen periode ontbrak, pleegt het college die uitvraging wel te doen. Het college is zijn onderzoeksplicht onvoldoende nagekomen en heeft aldus in strijd gehandeld met onder meer artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
4.4.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Vaststaat dat appellante geen melding heeft gemaakt van de beëindiging van haar verblijfsstatus per 24 juli 2014, noch van de afwijzing van haar bezwaar daartegen op 17 februari 2015, waardoor haar aan dat bezwaar verbonden rechtmatig verblijf eindigde. Anders dan appellante betoogt, is een wijziging in de verblijfstatus onmiskenbaar van belang voor het recht op bijstand. Uit artikel 11 van de PW volgt immers dat rechtmatig verblijf in Nederland een voorwaarde is voor recht op bijstand (vergelijk de uitspraak van 22 december 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:4831). Dat had appellante ook redelijkerwijs duidelijk moeten zijn. Dit betekent dat zij bij het college melding had moeten maken van de beëindiging van haar verblijfstatus per 24 juli 2014 en van de ongegrondverklaring van haar bezwaar daartegen. Door dat niet te doen, heeft zij de op haar rustende inlichtingenplicht geschonden. Daaraan doet niet af dat het college door de (BRP) te raadplegen de verblijfstatus van appellante had kunnen achterhalen. Dat onthief appellante niet van de op haar rustende inlichtingenverplichting. De BRP was in 2014 en 2015 nog niet een bij ministeriële regeling aangewezen administratie als bedoeld in artikel 17, eerste lid, tweede volzin van de WWB/PW.
4.5.
Appellante heeft verder aangevoerd dat zij in de te beoordelen periode verblijfsrecht had. Volgens appellante had de staatssecretaris niet eerst vanaf 15 juli 2015, de datum van de aanvraag, maar met verdere terugwerkende kracht aan haar een verblijfsvergunning moeten verlenen, omdat het rechtsoordeel over rechtmatig verblijf een ex lege-oordeel inhoudt over haar aanspraken op grond van artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). De afgifte in 2017 van het verblijfsdocument EU/EER aan appellante en haar kinderen op grond van artikel 8 van het EVRM impliceert volgens appellante dat haar verblijf in de voorafgaande periode rechtmatig was. Ook stelt zij dat de schorsende werking van het besluit niet alleen tijdens de bezwaarfase geldt, maar ook tijdens beroep. Zij wijst er op dat in de te beoordelen periode haar verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening is toegewezen.
4.6.
Voor de beoordeling van deze beroepsgrond zijn de volgende bepalingen van nationaal recht van belang.
4.6.1.
Op grond van artikel 11, derde lid, aanhef en onder b, van de PW wordt voor zover hier van belang, voor de toepassing van de PW met een Nederlander gelijk gesteld de hier te lande woonachtige vreemdeling die, na een rechtmatig verblijf te hebben gehad in de zin van artikel 8, onder a tot en met e en l, van de Vw 2000 (toegelaten was in Nederland), in Nederland rechtmatig verblijf heeft als bedoeld in artikel 8, onder g of h, van de Vw 2000 (procedureel rechtmatig verblijf heeft) en die aan de in het Besluit gelijkstelling vreemdelingen Participatiewet, IOAW en IOAZ (Besluit gelijkstelling) gestelde voorwaarden voldoet.
4.6.2.
Op grond van artikel 8, aanhef en onder h, van de Vw 2000, heeft de vreemdeling in Nederland rechtmatig verblijf in afwachting van de beslissing op een bezwaarschrift of beroepschrift, terwijl bij of krachtens de Vw 2000 of op grond van een rechterlijke beslissing uitzetting van de aanvrager achterwege dient te blijven totdat op het bezwaarschrift of beroepschrift is beslist.
4.6.3.
In artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit gelijkstelling is, voor zover van belang, bepaald dat voor de toepassing van de PW met een Nederlander gelijk wordt gesteld de vreemdeling die, na rechtmatig in Nederland verblijf te hebben gehouden in de zin van artikel 8, onder a tot en met e en l, van de Vw 2000, binnen de termijn van artikel 69, eerste lid, van de Vw 2000 bezwaar heeft gemaakt of beroep heeft ingesteld tegen de intrekking van de toelating. In het tweede lid is, voor zover van belang, bepaald dat deze gelijkstelling eindigt zodra onherroepelijk op het bezwaar of beroep is beslist of de uitzetting van de vreemdeling is gelast, tenzij die uitzetting ingevolge de Vw 2000 of op grond van een rechterlijke beslissing achterwege dient te blijven.
4.6.4.
In artikel 73 van de Vw 2000 is bepaald dat de werking van het besluit tot afwijzing van de aanvraag of de intrekking van de verblijfsvergunning wordt opgeschort totdat de termijn voor het maken van bezwaar of het instellen van administratief beroep is verstreken, of indien bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, totdat op het bezwaar of administratief beroep is beslist.
4.7.
Appellante was tot 24 juli 2014 toegelaten tot Nederland en had in verband met haar bezwaar tegen de beëindiging van die toelating procedureel rechtmatig verblijf. Appellante heeft, zoals het college terecht in de bestreden besluit tot uitgangspunt genomen heeft, op grond van de onder 4.6 genoemde bepalingen recht op bijstand gehad tot en met de datum van de ongegrondverklaring van dat bezwaar op 17 februari 2015 (vreemdelingenrechtelijke beslissing op bezwaar).
4.8.
Appellante betoogt onder meer dat zij in de te beoordelen periode hangende het beroep tegen de vreemdelingenrechtelijke beslissing op bezwaar ook procedureel rechtmatig verblijf had en dat daarom haar recht op bijstand op 17 februari 2015 niet is geëindigd. Het college bestrijdt dit met het betoog dat een schorsing door de voorzieningenrechter hangende beroep geen (procedureel) rechtmatig verblijf oplevert.
4.8.1.
Anders dan het college bepleit, ziet de Raad geen aanleiding voor een beperkte uitleg van artikel 8, aanhef en onder h, van de Vw 2000, in die zin dat voor het woord ‘beroepschrift’ uitsluitend ‘administratief beroepschrift’ moet worden gelezen. Volgens deze beperkte uitleg zou in het geval waarin beroep is ingesteld bij de rechtbank en hangende dat beroep een voorlopige voorziening wordt toegewezen waarbij wordt gelast dat uitzetting achterwege dient te blijven, niettemin geen sprake zijn van een rechtmatig verblijf als bedoeld in artikel 8 van de Vw 2000, en zou dus ook geen recht op bijstand bestaan. Die uitleg strookt niet met de letterlijke tekst van die bepaling. Uit hoofdstuk 6 van de Awb volgt dat de begrippen beroep en beroepschrift kunnen zien op administratief beroep en rechterlijk beroep. Dat artikel 8, aanhef en onder h, van de Vw 2000 in afwijking van de Awb zo moet worden uitgelegd als door het college bepleit, volgt ook niet uit artikel 73 van de Vw 2000. In tegendeel, uit artikel 82 van de Vw 2000 volgt dat ook schorsende werking op grond van de wet kan bestaan in verband met beroep tegen een besluit over - kort gezegd - een verblijfsvergunning asiel. Die uitleg strookt evenmin met het systeem van de Vw 2000 waarin naast de term beroep ook de term administratief beroep (vergelijk artikel 73 van die wet) voorkomt. Ook vindt die uitleg geen steun in de wetsgeschiedenis van genoemde bepalingen. In tegendeel, zo blijkt uit het volgende.
4.8.2.
In de Memorie van Toelichting van de Vw 2000 (Kamerstukken II 1998/99, 26 732, nr. 3, blz. 63), is, in verband met het voorgestelde artikel 60, tegenwoordig artikel 62 van de Vw 2000, dat de vertrektermijn regelt, voor zover van belang, het volgende opgemerkt:
“Het rechtmatig verblijf eindigt eveneens van rechtswege indien de opschortende werking van het bezwaar of (administratief) beroep eindigt. Dat betreft het rechtmatig verblijf op grond van artikel 8, onder h. (…) Ingevolge artikel 8, onder h, heeft de vreemdeling rechtmatig verblijf indien de werking van de beschikking is opgeschort en gaat de vertrektermijn dus niet lopen. (…) In reguliere zaken bestaat op grond van artikel 71 [thans artikel 73] in het algemeen opschortende werking gedurende de termijn voor het maken van bezwaar of administratief beroep, en indien bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, totdat daarop is beslist. In artikel 71, tweede lid, worden hierop enkele uitzonderingen gemaakt. (…) Indien de wet niet zelf opschortende werking aan het maken van bezwaar of het instellen van (administratief) beroep verbindt, kan aan het bezwaar of (administratief) beroep opschortende werking toekomen uit kracht van een rechterlijke beslissing op een verzoek om voorlopige voorziening (ingevolge artikel 8:81 van de Awb). In dat geval heeft de vreemdeling, zolang de opschortende werking duurt (zie daarvoor artikel 8:85 van de Awb), rechtmatig verblijf op grond van artikel 8, onder h, (…).”
4.8.3.
Uit de plaatsing van het woord administratief tussen haakjes in het citaat onder 4.8.2, blijkt dat de wetgever de mogelijkheid heeft onderkend dat niet alleen administratief beroep, maar ook beroep opschortende werking kan hebben. Uit het vervolg blijkt onmiskenbaar dat de wetgever daarbij op artikel 8, aanhef en onder h, van de Vw 2000 doelde. Uitdrukkelijk heeft de wetgever de mogelijkheid onderkend dat, buiten het geval dat de wet opschortende werking aan het instellen van bezwaar of (administratief) beroep verbindt, de opschortende werking voortvloeit uit een door de rechter toegekende voorlopige voorziening, zoals in het geval van appellante. Ook in dat geval is volgens de wetgever sprake van rechtmatig verblijf op grond van artikel 8, aanhef en onder h, van de Vw 2000. Voor deze uitleg wordt steun gevonden in de uitspraak van de Afdeling van 29 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:858,
rechtsoverweging 8, en haar in 4.8.5 nog te noemen uitspraak, waaruit volgt dat artikel 8, onder h, van de Vw 2000 ook ziet op beroep bij de rechtbank.
4.8.4.
Bij uitspraak van 22 april 2015 heeft de voorzieningenrechter van rechtbank Den Haag het verzoek van appellante om een voorlopige voorziening toegewezen en verweerder opgedragen de uitzetting van appellante achterwege te laten tot en met vier weken nadat op het beroep met kenmerk Awb 15/4784 tegen de vreemdelingenrechtelijke beslissing op bezwaar is beslist. Op 2 juli 2015 is op dat beroep beslist. Dat betekent dat appellante in ieder geval vanaf 22 april 2015 tot en met vier weken na die uitspraak, te weten tot en met
30 juli 2015, hier te lande verblijf had op grond van een rechterlijke beslissing. De datum van 30 juli 2015 ligt na afloop van de te beoordelen periode.
4.8.5.
Voor de toepassing van artikel 11, derde lid, van de PW moet, ofschoon het uitzettingsverbod krachtens de voorlopige voorziening alleen voor de toekomst kan werken, er verder van worden uitgegaan dat appellante als gevolg van de uitspraak van de voorzieningenrechter terugwerkend ook in de periode van 18 februari 2015 tot 22 april 2015 in Nederland ook procedureel rechtmatig verblijf had. Bij die uitspraak is immers het besluit op bezwaar van de staatssecretaris van 17 februari 2015 geschorst en voorlopig zijn werking ontnomen. Wat voor de toewijzing van de het verzoek om een voorlopige voorziening redengevend is, geldt ook voor de periode voorafgaande aan die uitspraak. De toevallige datum van de uitspraak van de voorzieningenrechter behoort geen verschil te maken voor de inkomensbescherming die de onder 4.6 genoemde bepalingen beogen te geven aan de vreemdeling die na toelating procedeert over voorzetting daarvan, terwijl hij de uitkomst van die procedure in Nederland in gevolge een rechterlijke beslissing mag afwachten. Beoogd is immers in die gevallen de bestaande voorzieningen voor de vreemdeling te handhaven. Zie Kamerstukken II 1996/97, 24 233 (Koppelingswet), nr. 17, blz. 2-3. Vergelijk voorts de in 4.4 genoemde uitspraak, rechtsoverweging 4.7.3. Dit is voorts in overeenstemming met de uitspraak van de Afdeling van 4 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1126, waarin overigens tussen appellante en de Belastingdienst/Toeslagen als partijen en over dezelfde periode als in deze zaak is geoordeeld dat voor toepassing van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen de uitspraak van de voorzieningenrechter terugwerkt tot 18 februari 2015 en dat dus ook over die periode aanspraak op een zorgtoeslag bestaat. Dat betekent dat, gelet op wat in 4.8.4 is overwogen, appellante voor toepassing van de PW geacht moet worden in de hele te beoordelen periode hier te lande procedureel rechtmatig verblijf te hebben gehad.
4.9.
Uit 4.8.1 tot en met 4.8.5 volgt dat appellante in de periode in geding procedureel rechtmatig verblijf had in Nederland op grond van het bepaalde in artikel 8, aanhef en onder h, van de Vw 2000. Vaststaat dat appellante in de daaraan voorafgaande periode toegelaten was tot Nederland. Ook is voldaan aan de in de in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit gelijkstelling gestelde voorwaarde voor gelijkstelling dat tijdig bezwaar of beroep is ingesteld tegen de intrekking van de verblijfsvergunning, terwijl deze gelijkstelling nog niet ingevolge het tweede lid van dat artikel was geëindigd doordat onherroepelijk was beslist op het bezwaar en het beroep. Uit artikel 11, derde lid, van de PW vloeit dan voort dat appellante in de periode in geding gelijk wordt gesteld met de Nederlander, als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de PW. Als gevolg hiervan had appellante ongewijzigd recht op bijstand. De conclusie moet zijn dat de in 4.8 genoemde beroepsgrond slaagt. Wat verder ter onderbouwing van die grond is aangevoerd behoeft geen bespreking meer.
4.10.
Uit 4.8 tot en met 4.9 volgt dat het hoger beroep slaagt. Omwille van de duidelijkheid zal de Raad de aangevallen uitspraak geheel vernietigen, met uitzondering van de bepalingen over de proceskosten en het griffierecht. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep gegrond verklaren het bestreden besluit vernietigen en het besluit van 30 december 2015 herroepen.
5. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de kosten van appellante in hoger beroep. Deze worden begroot op € 1.024,- voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak behoudens de bepalingen over de proceskosten en het
griffierecht;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 28 juni 2016, zoals gewijzigd bij
besluit van 28 juli 2016;
- herroept het besluit van 30 december 2015 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt
van het besluit van 28 juni 2016;
- veroordeelt het college in de proceskosten tot een bedrag van € 1.024,-;
- bepaalt dat het college aan appellante het in hoger beroep betaalde griffierecht wordt
vergoed van € 124,-.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en A.M. Overbeeke en E.C.G. Okhuizen als leden, in tegenwoordigheid van Y. Itkal als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 5 maart 2019.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) Y. Itkal
md