Uitspraak
18.443 PW
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 9 januari 2018, 17/5171 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Tilburg (college)
Datum uitspraak: 10 december 2019
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. J.L.A.M. van Os, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 september 2019. Appellante is, hoewel daartoe in persoon opgeroepen, niet verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door J.C.M. Smulders.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante ontvangt sinds 25 augustus 2015 bijstand op grond van de Participatiewet (PW), naar de norm voor een alleenstaande ouder. Appellante heeft twee minderjarige kinderen die zijn geboren in 2009 en 2013. Ten tijde hier van belang had appellante voor het oudste kind naschoolse opvang op maandag en woensdag en voor het jongste kind op donderdag bij Kinderopvang [naam kinderopvang] (kinderopvang).
1.2.1.
Tijdens een gesprek op 26 januari 2017 tussen appellante, haar contactpersoon van de gemeente Tilburg en een medewerker van re-integratiebedrijf [bedrijf 1] ( [bedrijf 1] ) is afgesproken dat appellante gedurende drie dagen, acht uur per dag, een stage zou gaan lopen. Op woensdag 15 februari 2017 heeft een medewerker van [bedrijf 1] appellante bericht dat zij na de krokusvakantie dient te starten met een stage bij [bedrijf 2] Werkervaringsprojecten ( [bedrijf 2] ) in de uitstroomrichting productie. Verder heeft de medewerker van [bedrijf 1] appellante uitgenodigd voor een kennismakingsgesprek bij [bedrijf 2] op vrijdag 17 februari 2017. Tijdens dit kennismakingsgesprek heeft een van de werkleiders van [bedrijf 2] aan appellante medegedeeld dat zij niet na de krokusvakantie, maar op dinsdag 21 februari 2017 diende te starten met de stage, deze stage drie maanden zou duren en dat haar werkdagen en
-tijden dinsdag, woensdag en vrijdag van 08:00 uur tot 17:00 uur zijn. Daarop heeft appellante te kennen gegeven dat haar dat niet lukt, omdat zij geen opvang voor haar kinderen heeft en zij pas na de krokusvakantie kan starten. Bij e-mail van vrijdag 17 februari 2017 heeft de werkleider van [bedrijf 2] appellante bericht dat hij over de situatie van appellante heeft overlegd met een medewerker van [bedrijf 1] , waaruit is gebleken dat appellante kinderopvang heeft die ook open is tijdens de vakanties en appellante daarnaast de mogelijkheid heeft dat haar ouders bijspringen in de opvang van haar kinderen. Om die reden begint de stage van appellante op dinsdag 21 februari 2017 en dient zij vanaf die datum elke dinsdag, woensdag en vrijdag van 08:00 tot 17:00 uur aanwezig te zijn bij [bedrijf 2] . In reactie daarop heeft appellante per e-mail op maandag 20 februari 2017 aan de werkleider van [bedrijf 2] en aan een medewerker van [bedrijf 1] te kennen gegeven dat zij die dag telefonisch contact heeft gehad met [bedrijf 1] , zij haar situatie heeft uitgelegd, zij de volgende dag niet kan komen, maar wel op de dagen zoals afgesproken.
1.2.2.
Op dinsdag 21 februari 2017 is appellante niet bij [bedrijf 2] verschenen. Diezelfde dag heeft een medewerker van [bedrijf 1] appellante per e-mail bericht dat appellante tijdens een eerdere periode van detentie heeft laten zien dat er voldoende mogelijkheden zijn voor de opvang van haar kinderen, dat appellante een waarschuwing krijgt omdat zij die dag niet op de stage is verschenen en zij de volgende dag om 08:00 uur bij [bedrijf 2] wordt verwacht. Op woensdag 22 februari 2017 is appellante ’s ochtends ook niet verschenen bij [bedrijf 2] . In een e‑mailbericht van 22 februari 2017 van een medewerker van [bedrijf 1] aan appellante is opgenomen dat met appellante die dag telefonisch is afgesproken dat zij direct naar [bedrijf 2] gaat, zij daar donderdag 23 februari 2017 en vrijdag 24 februari 2017 om 9:00 uur aanwezig zal zijn en zij geen toestemming krijgt om tijdens de krokusvakantie afwezig te zijn. In reactie daarop heeft appellante bij e-mailbericht van 22 februari 2017 te kennen gegeven dat zij graag in gesprek wil over de situatie. Een medewerker van [bedrijf 1] heeft daarop bij e-mail van 22 februari 2017 gereageerd met het bericht dat appellante eerder een mail heeft ontvangen met de afspraken die zijn gemaakt en een gesprek daarom niet nodig is.
1.2.3.
Op donderdag 23 februari 2017 was appellante van 09:00 uur tot 17:00 uur aanwezig bij [bedrijf 2] . Op vrijdag 24 februari 2017 was appellante niet aanwezig. Gedurende de krokusvakantie, van 27 februari 2017 tot en met 13 maart 2017, is appellante ook niet op de stage aanwezig geweest. Een medewerker van de gemeente Tilburg heeft appellante uitgenodigd voor een gesprek op 14 maart 2017. Appellante is op dit gesprek verschenen. Na afloop van het gesprek heeft appellante zich weer bij [bedrijf 2] gemeld. Nadien is appellante op de afgesproken werkdagen aanwezig geweest bij [bedrijf 2] .
1.3.
Bij besluit van 15 maart 2017, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 29 juni 2017 (bestreden besluit), heeft het college de bijstand van appellante bij wijze van maatregel met ingang van 1 april 2017 voor de duur van een maand verlaagd met 100%. Het college heeft aan de besluitvorming ten grondslag gelegd dat appellante niet of in onvoldoende mate heeft meegewerkt aan een onderzoek naar haar mogelijkheden tot arbeidsinschakeling of re‑integratie door op 21, 22 en 24 februari 2017 en tijdens de krokusvakantie (van 27 februari 2017 tot en met 13 maart 2017) niet aanwezig te zijn op de stage bij [bedrijf 2] .
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellante zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.1.
In artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de PW is bepaald, voor zover hier van belang, dat de belanghebbende verplicht is gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening, waaronder begrepen sociale activering, gericht op arbeidsinschakeling, alsmede mee te werken aan een onderzoek naar zijn mogelijkheden tot arbeidsinschakeling.
4.1.2.
Op grond van artikel 18, vierde lid, van de PW verlaagt het college in ieder geval de bijstand overeenkomstig het vijfde, zesde, zevende of achtste lid ter zake van het niet nakomen door de belanghebbende van onder meer de verplichting, inhoudende het gebruik maken van door het college aangeboden voorzieningen, waaronder begrepen sociale activering, gericht op arbeidsinschakeling en mee te werken aan onderzoek naar zijn of haar mogelijkheden tot arbeidsinschakeling.
4.1.3.
Op grond van het vijfde lid van artikel 18 van de PW verlaagt het college, in het geval van het niet nakomen van een verplichting als bedoeld in het vierde lid, de bijstand met 100% voor een bij de verordening als bedoeld in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, van de PW vastgestelde periode van ten minste een maand en ten hoogste drie maanden.
4.1.4.
De verordening als bedoeld in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, van de PW is de Verzamelverordening Participatiewet, IOAW, IOAZ en Bbz 2015 van de gemeente Tilburg (Verordening). Op grond van artikel 31, eerste lid, van de Verordening wordt bij niet nakoming van artikel 18, vierde lid, van de PW een maatregel opgelegd van 100% voor de duur van een maand.
4.1.5.
Op grond van artikel 18, negende lid, van de PW ziet het college af van het opleggen van een maatregel indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.
4.2.
Het college heeft aan de bestreden besluitvorming ten grondslag gelegd dat appellante in onvoldoende mate heeft meegewerkt aan een onderzoek naar haar mogelijkheden tot arbeidsinschakeling of re-integratie, zodat zij zich niet voldoende heeft gehouden aan de in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, laatste zinsdeel, van de PW en artikel 18, vierde lid, onder h, tweede zinsdeel, van de PW opgenomen verplichting. Zoals de gemachtigde van het college ter zitting ook heeft erkend, kan de stage bij [bedrijf 2] niet worden aangemerkt als een dergelijk onderzoek. Deze stage dient te worden aangemerkt als een voorziening gericht op arbeidsinschakeling zoals bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, eerste volzin, van de PW en artikel 18, vierde lid, onder h, eerste zinsdeel, van de PW. Dit behoeft geen verdere bespreking in verband met het volgende.
4.3.
Wat appellante in hoger beroep heeft aangevoerd komt er samengevat op neer dat de stage bij [bedrijf 2] voor haar geen passende voorziening was, omdat zij op een zodanig korte termijn met deze voorziening moest starten dat zij geen opvang meer kon regelen voor haar kinderen. Daardoor kan appellante niet worden verweten dat zij op verschillende dagen voor en tijdens de krokusvakantie niet aanwezig is geweest bij [bedrijf 2] . Ter onderbouwing van haar standpunt heeft appellante verwezen naar een e-mail van de kinderopvang van 10 april 2017, waaruit volgt dat haar kinderen daar tijdens de krokusvakantie niet terecht konden.
4.4.
Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 26 april 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BQ3331) is het niet aan de betrokkene, maar aan de bijstandverlenende instantie om te bepalen welke re-integratievoorziening voor de betrokkene is aangewezen om het uiteindelijk beoogde doel, arbeidsinschakeling, te bereiken. Wel is vereist dat de bijstandverlenende instantie maatwerk levert en de voorziening het resultaat is van een zorgvuldige, op de persoon toegesneden afweging. De bijstandverlenende instantie dient voorts aan de betrokkene kenbaar te maken waaruit de voorziening concreet bestaat, waarom deze voorziening, gelet op de feiten en omstandigheden in het individuele geval, is aangewezen en welk tijdpad wordt gevolgd. Deze rechtspraak heeft zijn gelding behouden onder de werking van de Participatiewet, ook ten aanzien van de geharmoniseerde verplichtingen en uniforme maatregelen als bedoeld in artikel 18, vierde en volgende leden, van de Participatiewet. Zie de uitspraken van 12 september 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:3669 en 30 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2663.
4.5.1.
Zoals appellante terecht heeft aangevoerd, is het college in haar geval tekortgeschoten in het leveren van – kort gezegd – het in 4.4 bedoelde maatwerk. Daarbij zijn de volgende omstandigheden van belang.
4.5.2.
Als algemeen bekend uitgangspunt geldt dat een alleenstaande ouder van jonge kinderen, zoals appellante, gelet op de ouderlijke taken en verantwoordelijkheden, minder (flexibel) kan worden belast met arbeidsverplichtingen dan andere personen. Dit komt tot uitdrukking in hier niet toepasselijke bepalingen ten aanzien van arbeidsverplichtingen voor alleenstaande ouders met jonge kinderen, zoals de artikelen 9, vierde lid, en 9a van de PW.
4.5.3.
Uit de gedingstukken kan niet worden afgeleid dat aan appellante tijdens het gesprek op 26 januari 2017 kenbaar is gemaakt waarom de voorziening in de vorm van een stage bij [bedrijf 2] - gelet op de individuele feiten en omstandigheden van appellante - was aangewezen, welk tijdpad zou worden gevolgd en op welke termijn zij met deze stage zou starten. Het college heeft vervolgens aan appellante ook niet door middel van een besluit of anderszins de verplichting opgelegd om vanaf een bepaalde datum en voor een vooraf vastgestelde duur deel te nemen aan deze voorziening. Uit de gedingstukken blijkt verder dat een medewerker van [bedrijf 1] op 15 februari 2017 aan appellante heeft medegedeeld dat zij na de krokusvakantie met de stage bij [bedrijf 2] diende te starten. In afwijking hiervan heeft een werkleider van [bedrijf 2] tijdens het kennismakingsgesprek op 17 februari 2017 medegedeeld dat appellante vier dagen later, op dinsdag 21 februari 2017, moest starten met de stage bij [bedrijf 2] en zij daar elke dinsdag, woensdag en vrijdag van 08:00 tot 17:00 uur aanwezig diende te zijn. Hieruit volgt dat appellante op zeer korte termijn geconfronteerd werd met de verplichting volle dagen bij [bedrijf 2] aanwezig te zijn en zij feitelijk één werkdag de tijd had om verdere opvang voor haar kinderen te regelen.
4.5.4.
Uit het dossier kan niet worden afgeleid dat het college daarbij een zorgvuldige op de persoon van appellante toegesneden afweging heeft gemaakt en dat de startdatum van de stage op 21 februari 2017, gelet op de feiten en omstandigheden in dit individuele geval, voor appellante aangewezen was. Zo blijkt uit het dossier bijvoorbeeld niet van enige motivering om - in afwijking van wat aan appellante op 15 februari 2017 is medegedeeld - de termijn waarop appellante met de stage diende starten met tweeëneenhalve week te verkorten. Evenmin is gebleken van een dringend re-integratiebelang op grond waarvan onverwijld van appellante verlangd kon worden dat zij al op 21 februari 2017 met de stage zou beginnen. Bovendien blijkt uit het dossier ook niet dat medewerkers van [bedrijf 1] of [bedrijf 2] over de verkorting van deze termijn overleg hebben gepleegd met medewerkers van de gemeente Tilburg, terwijl uitsluitend bij het college de bevoegdheid ligt aan appellante de verplichting op te leggen mee te werken aan een stage, en dus ook de bevoegdheid om appellante te verplichten op korte termijn eerder met die stage te beginnen dan kon worden verwacht. Al helemaal ontbreekt in het dossier enige mededeling aan appellante waarom de stage eerder moest beginnen.
4.5.5.
Uit het dossier blijkt wel dat appellante steeds aan medewerkers van [bedrijf 2] en medewerkers van [bedrijf 1] te kennen heeft gegeven dat zij niet in staat was binnen de gestelde termijn opvang voor haar kinderen te regelen en zij daardoor pas na de krokusvakantie kon starten met de stage. Dat tijdens de krokusvakantie mogelijkheden tot kinderopvang ontbraken blijkt ook uit de door appellante overgelegde e-mail van het kinderdagverblijf. Daarbij geldt dat, anders dan de gemachtigde van het college ter zitting heeft aangevoerd, de ouders van appellante noch op grond van de PW noch anderszins verplicht zijn om in de opvang van hun kleinkinderen te voorzien, opdat hun dochter een re-integratieverplichting kan nakomen.
4.6.
Uit 4.5 volgt dat de opgelegde verplichting om eerder dan verwacht met de stage te beginnen niet voor appellante kenbaar gemotiveerd is met enig re-integratiebelang, dat deze verandering niet kenbaar van het college kwam en niet voorzien was van een kenbare belangenafweging in het licht van haar taken en verantwoordelijkheden van appellante als alleenstaande ouder met jonge kinderen. Onder deze omstandigheden kan niet gesproken worden van – kort gezegd – een maatwerkvoorziening als in 4.4 bedoeld.
4.7.
Volgens vaste rechtspraak kan verwijtbaarheid geheel ontbreken indien een betrokkene een re-integratieverplichting niet nakomt die in strijd met de verplichting het in 4.4 bedoelde maatwerk te leveren is opgelegd. Zie de uitspraken van 27 september 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BT7159 en 11 april 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1368. Geen enkel aanknopingspunt bestaat om daarover onder de werking van de Participatiewet, en in het bijzonder bij de toepassing van de artikel 18, vierde en volgende leden, van PW, anders te oordelen. Gelet op wat in 4.6 is overwogen kan appellante niet worden verweten dat zij op 21, 22 en 24 februari 2017 en tijdens de krokusvakantie niet van de aangeboden voorziening gebruik heeft gemaakt. Dit betekent dat ten aanzien van de verweten gedraging elke vorm van verwijtbaarheid ontbrak, zodat geen grondslag bestond voor het opleggen van een maatregel. De rechtbank heeft dit niet onderkend, zodat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het bestreden besluit vernietigen. Nu aan het besluit van 15 maart 2017 hetzelfde, niet te herstellen, gebrek kleeft, zal de Raad tevens zelf in de zaak voorzien door dit besluit te herroepen.
5. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de kosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 512,- in beroep en € 512,- in hoger beroep, in totaal € 1.024,- voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep:
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 29 juni 2017 gegrond en vernietigt dit besluit;
- herroept het besluit van 15 maart 2017 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 29 juni 2017;
- veroordeelt het college in de kosten van appellante tot een bedrag van € 1.024,-;
- bepaalt dat het college aan appellante het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 172,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte, in tegenwoordigheid van M. Buur als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 10 december 2019.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) M. Buur