Uitspraak
17/1485 PW
Datum uitspraak: 30 juli 2019
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 21 december 2016, 16/3702 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Almere (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. J.B.M. Swart, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift en nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 juni 2019. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Swart. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door W.M. Oegema.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante ontving sinds 7 augustus 2015 (aanvullende) bijstand op grond van de Participatiewet (PW) naar de kostendelersnorm. Zij verrichtte gedurende ongeveer tweeënhalf uur per week werkzaamheden als schoonmaakster. Appellante heeft twee bij haar inwonende kinderen. Haar meerderjarig kind ontvangt ook bijstand. Op appellante rustten de arbeidsverplichtingen.
1.2.
Appellante heeft van 5 oktober 2015 tot en met 5 januari 2016 het traject Intensieve Werk Begeleiding (IWB-traject) gevolgd. Hierbij werd appellante intensief begeleid bij het zoeken naar een betaalde baan. Omdat het appellante niet was gelukt om een dergelijke baan te verkrijgen, ondanks dat zij gemotiveerd was en ook voldoende had gesolliciteerd, heeft een klantmanager van de gemeente Almere (klantmanager) appellante uitgenodigd voor een gesprek op 20 januari 2016. Tijdens dit gesprek is met appellante afgesproken dat zij wordt aangemeld voor het traject @Work.
1.3.
Op 8 februari 2016 heeft een intakegesprek plaatsgevonden tussen een klantmanager en appellante. Hierbij is met appellante afgesproken dat zij van 10 februari 2016 tot en met 10 augustus 2016 het traject @Work bij het project “Centrum Schoon” (traject) gaat volgen. De met appellante over dit traject gemaakte afspraken zijn nader geconcretiseerd in een door appellante ondertekende Werkervaringsplaats overeenkomst Centrum Schoon en een bijbehorend Werkreglement. Hieruit blijkt dat appellante met behoud van uitkering gaat werken bij het gemeentelijk dienstonderdeel stadsreiniging, bij het project Centrum Schoon en dat de werkzaamheden onder meer bestaan uit het onder begeleiding van een senior medewerker legen van prullenbakken, vegen en prikken (verwijderen van vuil met een knijper). Voorts blijkt hieruit dat de werkzaamheden moeten worden verricht tussen 7.30 uur en 16.00 uur gedurende vier dagen in de week, en donderdag vanaf 13.00 uur. Bij besluit van 8 februari 2016 heeft het college de gemaakte afspraken aan appellante bevestigd.
1.4.
Op 11 februari 2016 heeft appellante zich ziekgemeld. Hierbij heeft zij aan een klantmanager te kennen gegeven dat zij het werk bij het traject niet gaat doen, omdat er medische en andere belemmeringen zijn om het traject te volgen. Op dezelfde datum heeft een klantmanager appellante aangemeld voor een medisch en arbeidsdeskundig onderzoek naar haar belastbaarheid bij A-REA. Op 25 februari 2016 en 1 maart 2016 hebben een arts en een arbeidsdeskundige appellante onderzocht. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 1 maart 2016 (rapport).
1.5.
Bij besluit van 17 maart 2016, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 22 juni 2016, heeft het college appellante met ingang van 1 maart 2016, met inachtneming van de voor haar vastgestelde beperkingen, volledig arbeidsgeschikt geacht. Hierbij is vermeld dat appellante in staat wordt geacht om deel te nemen aan het traject en dat het in het kader van dit traject te verrichten licht prikwerk passend is bij de beperkingen van appellante.
1.6.
Bij brief van 17 maart 2016 heeft het college appellante uitgenodigd voor een gesprek met een klantmanager op 24 maart 2016 over de voortgang van het traject. Appellante is op dit gesprek verschenen. Tijdens dit gesprek heeft appellante te kennen gegeven dat zij het aanbod om deel te nemen aan het traject weigert, omdat “zij niet op straat wil prikken, dat zij begrijpt dat dit soort werk gedaan wordt, maar dat het niets voor haar is”.
1.7.
Bij besluit van 24 maart 2016, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 23 juni 2016 (bestreden besluit), heeft het college de bijstand met ingang van 1 april 2016 verlaagd met 100% van de bijstandsnorm voor de duur van één maand. Hierbij heeft het college het bedrag van de verlaging verrekend over drie maanden met een bedrag van € 231,60 per maand. Aan de besluitvorming ligt ten grondslag dat appellante, doordat zij op 24 maart 2016 heeft geweigerd om deel te nemen aan het traject, de verplichting om gebruik te maken van een aangeboden voorziening, gericht op arbeidsinschakeling als bedoeld in artikel 18, vierde lid, aanhef en onder h, van de PW niet is nagekomen.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellante zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Op grond van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de PW is de belanghebbende verplicht gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening, waaronder begrepen sociale activering, gericht op arbeidsinschakeling, alsmede mee te werken aan een onderzoek naar zijn mogelijkheden tot arbeidsinschakeling.
4.2.1.
Op grond van artikel 18, tweede lid, van de PW verlaagt het college de bijstand overeenkomstig de verordening, bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel a, ter zake van het niet nakomen door de belanghebbende van de verplichtingen voortvloeiende uit deze wet, met uitzondering van artikel 17, eerste lid, dan wel indien de belanghebbende naar het oordeel van het college tekortschietend besef van verantwoordelijkheid betoont voor de voorziening in het bestaan.
4.2.2.
Op grond van het vierde lid, aanhef en onder h, verlaagt het college in ieder geval de bijstand overeenkomstig het vijfde, zesde, zevende of achtste lid ter zake van het niet nakomen door de belanghebbende van de volgende verplichting: het gebruik maken van door het college aangeboden voorzieningen, waaronder begrepen sociale activering, gericht op arbeidsinschakeling en mee te werken aan onderzoek naar zijn of haar mogelijkheden tot arbeidsinschakeling.
4.2.3.
Op grond van het vijfde lid verlaagt het college, in het geval van het niet nakomen van een verplichting bedoeld in het vierde lid, de bijstand met 100% voor een bij de verordening als bedoeld in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, vastgestelde periode van ten minste een maand en ten hoogste drie maanden. De verordening, bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel a, kan tevens bepalen dat het bedrag van de verlaging wordt verrekend over de maand van oplegging van de maatregel en ten hoogste de twee volgende maanden, waarbij over de eerste maand ten minste 1/3 van het bedrag van de verlaging wordt verrekend.
4.2.4.
Op grond van het negende lid ziet het college af van het opleggen van een maatregel, indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.
4.2.5.
Op grond van het tiende lid stemt het college een op te leggen maatregel of een opgelegde maatregel af op de omstandigheden van de belanghebbende en diens mogelijkheden om middelen te verwerven, indien naar zijn oordeel, gelet op bijzondere omstandigheden, dringende redenen daartoe noodzaken.
4.3.1.
Aan artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, van de PW is toepassing gegeven bij de Maatregelen- en handhavingsverordening Gemeente Almere 2015, die op 1 januari 2015 in werking is getreden (Maatregelenverordening).
4.3.2.
Op grond van artikel 8, vierde lid, aanhef en onder b, van de Maatregelenverordening, betreft het niet of onvoldoende meewerken aan activiteiten of werkzaamheden, gericht op arbeidsinschakeling, een maatregel van de derde categorie, als een belanghebbende een niet geüniformeerde verplichting niet of onvoldoende nakomt.
4.3.3.
Op grond van artikel 8, zevende lid, van de Maatregelenverordening is de hoogte van een maatregel bij de derde categorie 50% van de bijstandsnorm.
4.3.4.
Op grond van artikel 8, achtste lid, van de Maatregelenverordening is de duur van een maatregel ongeacht het percentage één maand.
4.3.5.
Op grond van artikel 9 van Pro de Maatregelenverordening bedraagt de verlaging 100% voor de duur van één maand, als een belanghebbende een verplichting als bedoeld in
artikel 18, vierde lid, van de PW niet of onvoldoende nakomt.
4.4.
Appellante heeft aangevoerd dat het traject geen voorziening gericht op arbeidsinschakeling is. Zij heeft gesteld dat het traject niet is gericht op sociale activering en dat dit niet leidt tot een verkleining van de kloof tot de arbeidsmarkt. Volgens appellante biedt het traject geen enkel concreet zicht op een baan, maar is slechts sprake van werkverschaffing. Om die reden kan ook geen sprake zijn van een onnodig beroep op bijstand. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.4.1.
De vraag is aan de orde of het verrichten van werkzaamheden met behoud van bijstand, zoals bij het onderhavig traject het geval is, kan worden aangemerkt als een voorziening gericht op arbeidsinschakeling, als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b,
van de PW. Zoals de Raad heeft overwogen in zijn uitspraak van 13 november 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3829, volgt uit de wetsgeschiedenis dat voor het antwoord op de vraag of een voorziening kan worden aangemerkt als een voorziening gericht op arbeidsinschakeling, als bedoeld artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de PW, afhankelijk is van de concrete omstandigheden van het geval. In het geval van appellante zijn de volgende omstandigheden van belang. Uit de stukken blijkt dat het traject is geïnitieerd om sociale activatie te bewerkstelligen bij klanten die Job-ready zijn (trede 4), maar voor wie het nog niet is gelukt om terug te keren (te participeren) op de arbeidsmarkt. Hierdoor dreigt een te grote afstand tot de arbeidsmarkt te ontstaan. Door een Job-offer traject aan te bieden, wordt deze groep de mogelijkheid gegeven om, met behoud van uitkering, toe te treden tot de arbeidsmarkt en te participeren. Op deze wijze blijven de klanten sociaal actief, doen zij werkervaring op, verbeteren zij zowel hun persoonlijke als sociale vaardigheden (zelfvertrouwen, omgaan met anderen) en doen zij routine op. Voor appellante geldt dat, nu in haar geval het IWB-traject niet tot uitstroom uit de bijstand had geleid, zij juist door deel te nemen aan het onderhavige traject weer in het dagelijks arbeidsritme kon komen en arbeidsvaardigheden kon opdoen, dat zij tijdens dit traject haar motivatie kon laten zien en dat zij, indien zij een goed arbeidsethos zou laten zien, kon worden voorgesteld op vacatures waarmee zij de kansen op uitstroom uit de uitkering naar werk zou vergroten.
4.4.2.
Gelet op de omstandigheden van dit geval, was het traject onmiskenbaar bedoeld om appellante te ondersteunen bij haar arbeidsinschakeling met als doel het verwerven van reguliere arbeid, bij welke arbeid geen gebruik (meer) wordt gemaakt van een voorziening. Het traject was, gelet op die genoemde omstandigheden, ook afgestemd op de individuele situatie van appellante. Om deze redenen kan dit traject worden aangemerkt als een voorziening gericht op arbeidsinschakeling, als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de PW.
4.4.3.
Appellante stelt terecht dat voorkoming van onnodig beroep op bijstand een van de doelstellingen is van sanctionering van niet-nakoming van arbeidsverplichtingen. Dit is, anders dan waarvan appellante lijkt uit te gaan, geen toepassingsvoorwaarde voor sanctionering, in die zin dat alleen een maatregel mag worden opgelegd als vastgesteld kan worden dat nakoming van de betreffende arbeidsverplichting zou hebben geleid tot uitstroom of een verminderd beroep op bijstand. Nu de voorziening is gericht op arbeidsinschakeling en daarmee op het op termijn uitstromen uit de bijstand bestaat overigens wel de mogelijkheid dat door de weigering daarvan gebruik te maken, anders dan appellante betoogt, sprake is (geweest) van een situatie waarin een onnodig beroep op de bijstand is, wordt of zal worden gedaan. Dat het bij de te verrichten werkzaamheden op zichzelf om reguliere arbeid gaat, vormt evenmin aanleiding voor een ander oordeel.
4.5.
Appellante heeft verder aangevoerd dat het traject niet passend voor haar was. Gelet op haar lichamelijke beperkingen kon zij niet in staat worden geacht de werkzaamheden bij het traject te verrichten. Ter zitting heeft appellante gesteld dat het haar van tevoren niet duidelijk was (gemaakt) dat zij in het kader van het traject lichte prikwerkzaamheden moest gaan verrichten. Voorts heeft appellante gesteld dat het traject niet aansloot bij haar persoonlijke wensen. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.5.1.
Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 26 april 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BQ3331) is het niet aan de betrokkene, maar aan de bijstandverlenende instantie om te bepalen welke re-integratievoorziening voor de betrokkene is aangewezen om het uiteindelijk beoogde doel, arbeidsinschakeling, te bereiken. Wel is vereist dat de bijstandverlenende instantie maatwerk levert en dat de voorziening het resultaat is van een zorgvuldige, op de persoon toegesneden afweging. De bijstandverlenende instantie dient voorts aan de betrokkene kenbaar te maken waaruit de voorziening concreet bestaat, waarom deze voorziening, gelet op de feiten en omstandigheden in het individuele geval, is aangewezen en welk tijdpad wordt gevolgd.
4.5.2.
Naar aanleiding van de ziekmelding van appellante op 11 februari 2016 heeft het college appellante alsnog medisch en arbeidsdeskundig laten onderzoeken. Uit het op basis van dit onderzoek opgemaakte, onder 1.4 vermelde rapport blijkt dat appellante in staat wordt geacht om, rekening houdend met haar medische beperkingen, regulier werk te verrichten. Voorts blijkt uit dit rapport dat het in het kader van dit traject te verrichten licht prikwerk passend is bij de beperkingen van appellante. De voorziening was, gelet op wat in 4.4.1 en 4.4.2 is overwogen, ook passend voor appellante om haar te ondersteunen bij arbeidsinschakeling. Gelet op het onder 1.6 vermelde gesprek, tijdens welk gesprek de klantmanager de conclusies van het rapport met haar heeft besproken, was het appellante ook duidelijk dat zij in het kader van het traject lichte prikwerkzaamheden moest gaan verrichten. Dat het college maatwerk behoort te leveren, betekent niet dat daarbij rekening kon en moest worden gehouden met alle wensen en voorkeuren van appellante.
4.5.3.
Uit 4.5.1 en 4.5.2 volgt dat appellante verplicht was om gebruik te maken van het traject.
4.6.
Appellante heeft aangevoerd dat de gedraging had moeten worden gekwalificeerd als het op grond van artikel 18, tweede lid, van de PW in combinatie met artikel 8, vierde lid, aanhef en onder b, van de Maatregelenverordening, niet of onvoldoende meewerken aan activiteiten of werkzaamheden, gericht op arbeidsinschakeling. Dit had geleid tot een maatregel van 50% van de bijstandsnorm gedurende één maand. Nu het college niet deze bepalingen, maar
artikel 18, vierde lid, aanhef en onder h, van PW aan de onderhavige maatregel ten grondslag heeft gelegd, is sprake van misbruik van bevoegdheid. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.6.1.
Gelet op 4.4.2 kan het traject worden aangemerkt als een voorziening gericht op arbeidsinschakeling. Gelet op 4.5.3 was appellante ook verplicht om van deze voorziening gebruik te maken. Nu niet in geschil is dat appellante niet heeft deelgenomen aan het traject, is appellante de verplichting om gebruik te maken van een aangeboden voorziening gericht op arbeidsinschakeling niet nagekomen. Anders dan appellante betoogt, heeft het college deze gedraging terecht gekwalificeerd als het niet nakomen van de verplichting om gebruik te maken van een aangeboden voorziening gericht op arbeidsinschakeling, als bedoeld in
artikel 18, vierde lid, aanhef en onder h, van de PW. Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, volgt uit het samenstel van de onder 4.2.1 en 4.2.2 genoemde bepalingen dat artikel 18, vierde lid, van de PW voorgaat op artikel 18, tweede lid, van de PW. De tekst van de wet is duidelijk en laat, gelet op de in artikel 18, vierde lid, van de PW opgenomen zinsnede “in ieder geval”, geen ruimte voor een andere uitleg. Het college was op grond van artikel 18, vijfde lid, van de PW in combinatie met artikel 9 van Pro de Maatregelenverordening dan ook in beginsel gehouden de bijstand van appellante met 100% van de bijstandsnorm gedurende één maand te verlagen.
4.7.
Appellante heeft aangevoerd dat het bestreden besluit in strijd is met de evenredigheid. In dit verband heeft appellante gewezen op haar sociale en financiële omstandigheden, waaronder de zorg voor een minderjarig kind en haar onvermogen om als alleenstaande ouder middelen te verwerven.
4.7.1.
Voor het antwoord op de vraag of zich dringende redenen, gelet op bijzondere omstandigheden, voordoen om de maatregel nader af te stemmen als bedoeld in artikel 18, tiende lid, van de PW, is het volgende van belang.
4.7.2.
Zoals de Raad heeft overwogen in zijn uitspraak van 12 september 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:3672, volgt uit de wetsgeschiedenis dat de invulling van het begrip dringende redenen gelet op bijzondere omstandigheden in het tiende lid van
artikel 18 van Pro de PW niet beperkt is tot de onaanvaardbaarheid van de gevolgen die een maatregel heeft voor de betrokkene gelet op diens persoonlijke omstandigheden, maar dat deze invulling ruimer is en mede een beoordeling omvat van de omstandigheden, de mogelijkheden en middelen van betrokkene of het gezin. Deze invulling volgt ook uit het door de wetgever uitdrukkelijk voorgestane individualiseringsbeginsel bij een op te leggen maatregel. Dit betekent dat het begrip dringende redenen gelet op bijzondere omstandigheden in overeenstemming met de wetsgeschiedenis van deze bepaling, anders en ruimer moet worden opgevat dan het begrip dringende redenen zoals tot uitdrukking komt in de vaste rechtspraak over toepassing van bijvoorbeeld artikel 18a, zevende lid, en artikel 58, achtste lid, van de PW. Daarbij heeft het college, anders dan bij toepassing van de zojuist genoemde bepalingen, beoordelingsvrijheid ten aanzien van de vraag of van dringende redenen gelet op bijzondere omstandigheden sprake is.
4.7.3.
Het college heeft in het geval van appellante geen dringende redenen aanwezig geacht. In het bestreden besluit is vermeld dat in het geval van appellante niet is gebleken van persoonlijke omstandigheden op grond waarvan moet worden afgezien van het opleggen van een maatregel. Voorts is hierin vermeld dat appellante geen bijzondere omstandigheden heeft aangevoerd die aan zijn te merken als dringend en noodzakelijk op grond waarvan de maatregel afgestemd had moeten worden op de situatie van appellante. Gelet op 4.7.2 heeft het college een te beperkte uitleg gegeven aan het begrip dringende redenen. De rechtbank heeft dit bij de aangevallen uitspraak niet onderkend.
4.7.4.
In hoger beroep heeft het college naar aanleiding van voor de zitting gestelde vragen van de Raad alsnog beoordeeld of zich in het geval van appellante dringende redenen, gelet op bijzondere omstandigheden als onder 4.7.2 bedoeld, voordeden. Het college heeft zich, naar hij ter zitting heeft toegelicht, op het standpunt gesteld dat hiervan geen sprake is omdat appellante ten tijde van de onderhavige maatregel weliswaar de zorg had over een minderjarig kind maar dat zij niet verkeerde in zodanige financiële omstandigheden dat sprake was van dringende redenen, omdat appellante kon beschikken over middelen. Appellante ontving immers naast de bijstand maandelijks een inkomen uit arbeid. Het college heeft verder de maatregel verrekend over drie maanden. Daarnaast is de meerderjarige, bij appellante inwonende zoon een kosten delende medebewoner, die ten tijde hier van belang bijstand ontving en geacht kan worden zijn deel van de kosten, waaronder de vaste lasten, te hebben gedragen. Voorts was ten tijde hier van belang geen sprake een dreigende huisuitzetting of van schulden. De Raad is van oordeel dat deze nadere motivering van het college de grenzen van een redelijke wetsuitleg niet te buiten gaat.
4.7.5.
Gelet op 4.7.3 en 4.7.4 heeft het college pas in hoger beroep het bestreden besluit van een deugdelijke motivering voorzien. Aanleiding bestaat om met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het bestreden besluit in stand te laten. Gelet op 4.7.4 is aannemelijk dat belanghebbenden door het gebrek in de motivering van het bestreden besluit niet zijn benadeeld. Immers, ook als het gebrek zich niet zou hebben voorgedaan, zou een besluit met dezelfde uitkomst zijn genomen.
4.8.
Uit 4.1 tot en met 4.7 volgt dat het hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak niet slaagt, zodat deze, gelet op 4.7.5 met verbetering van de gronden, moet worden bevestigd.
5. In de toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb wordt aanleiding gezien het college te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep en in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 1.024,- in beroep en op € 1.024,- in hoger beroep, in totaal € 2.048,- voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep:
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 2.048,-;
- bepaalt dat het college het door appellante in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht
van in totaal € 170,- vergoedt.
van in totaal € 170,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en M. Schoneveld en G.M.G. Hink als leden, in tegenwoordigheid van J. Tuit als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 30 juli 2019.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
De griffier is verhinderd te ondertekenen