Uitspraak
16.4587 WWAJ-T
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Tussenuitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van
10 juni 2016, 15/6437 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
Datum uitspraak: 24 januari 2019
PROCESVERLOOP
Het Uwv heeft hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene heeft mr. A. Schreurs, advocaat, een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 juli 2018. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R.E.P.J.M. Rutten. Namens betrokkene is mr. Schreurs verschenen.
OVERWEGINGEN
1.1.
Betrokkene, geboren [in] 1997, heeft met een door het Uwv op 20 augustus 2014 ontvangen formulier een aanvraag ingediend om ondersteuning op grond van de
Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten (Wajong 2010). Daarbij is melding gemaakt van een verstandelijke beperking met bijkomende sociaal-emotionele en persoonlijkheidsproblematiek. Bij de aanvraag is een rapport bijgevoegd van een psychologisch onderzoek van betrokkene door IDRIS van 26 en 27 maart 2014. Naar aanleiding van deze aanvraag hebben een verzekeringsarts en een arbeidsdeskundige van het Uwv onderzoek verricht, met de conclusie dat betrokkene participatiemogelijkheden heeft. Bij besluit van 16 december 2014 heeft het Uwv de aanvraag afgewezen omdat betrokkene niet aan de voorwaarden voldoet.
1.2.
Betrokkene heeft tegen het besluit van 16 december 2014 bezwaar gemaakt. Bij het bezwaarschrift is als bijlage gevoegd onder meer een hulpverleningsplan van IDRIS van
13 november 2014. Naar aanleiding van het bezwaar heeft een verzekeringsarts bezwaar en beroep onderzoek verricht. Hij heeft geconcludeerd dat betrokkene meer beperkt is dan door de verzekeringsarts werd vastgesteld, omdat de belastbaarheid gedurende het achttiende levensjaar zeer gering was. Over de prognose van de belastbaarheid heeft de verzekeringsarts bezwaar en beroep overwogen dat op termijn een toename van de functionele mogelijkheden te verwachten valt. Vervolgens heeft een arbeidsdeskundige bezwaar en beroep na zijn onderzoek vastgesteld dat betrokkene volledig arbeidsongeschikt is, maar dat niet is uitgesloten dat er bijvoorbeeld een doorgroei ontstaat naar arbeid in het kader van de
Wet sociale werkvoorziening (Wsw) of een daarmee gelijk te stellen beschermde arbeidssituatie. Dit betekent dat er op termijn participatiemogelijkheden zijn, zodat de volledige arbeidsongeschiktheid niet duurzaam is.
1.3.
Bij besluit van 14 oktober 2015 (bestreden besluit) heeft het Uwv het bezwaar van betrokkene ongegrond verklaard. Het Uwv heeft daarbij overwogen dat, alhoewel de aanvraag op 20 augustus 2014 is ontvangen, betrokkene geen recht heeft op ondersteuning op grond van de Wajong 2010 omdat hij pas op 21 februari 2015 de achttienjarige leeftijd bereikt. Het Uwv heeft overgangsbeleid vastgesteld, op grond waarvan volgens de beoordelingswijze van de Wajong 2010 beoordeeld wordt of sprake is van volledige en duurzame arbeidsongeschiktheid als bedoeld in artikel 2:4 van Pro de Wajong, zoals dat artikel luidde tot
1 januari 2015. Gelet op de rapporten van de verzekeringsarts bezwaar en beroep en de arbeidsdeskundige bezwaar en beroep van respectievelijk 25 september 2015 en 13 oktober 2015 is er geen sprake van volledige en duurzame arbeidsongeschiktheid. Betrokkene komt daarom met ingang van 21 februari 2015 niet in aanmerking voor een arbeidsongeschiktheidsuitkering op grond van hoofdstuk 1A van de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten (Wajong 2015).
1.4.
Betrokkene heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Hij heeft aangevoerd dat hij volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is in de zin van artikel 2:4 van Pro de Wajong 2010. Ten onrechte is geen op de persoon toegespitste prognose over de verbetering van de belastbaarheid gegeven. Ter ondersteuning van zijn standpunt heeft hij een verklaring van de behandelend sociaal-psychiatrisch verpleegkundige van IDRIS van 27 november 2015 overgelegd.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van betrokkene tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en het Uwv opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van haar uitspraak. Tevens heeft de rechtbank beslissingen gegeven over het vergoeden van griffierecht en een veroordeling in de proceskosten. De rechtbank heeft daartoe het volgende overwogen.
2.1.
Het door het Uwv gehanteerde overgangsbeleid moet worden aangemerkt als buitenwettelijk begunstigend beleid. Naar vaste rechtspraak van de Raad (zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Raad van 7 juli 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BJ1918 en van 21 januari 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:100) moet de aanwezigheid en de toepassing van buitenwettelijk begunstigend beleid door de bestuursrechter als een gegeven worden aanvaard en moet hij zich beperken tot de toets of dit beleid op consistente wijze is toegepast. Gelet hierop heeft de rechtbank beoordeeld of betrokkene terecht niet als volledig en duurzaam arbeidsongeschikt in de zin van artikel 2:4 van Pro de Wajong 2015 is aangemerkt.
2.2.
Niet in geschil is dat voor betrokkene geen geschikte functies te duiden zijn, zodat hij moet worden aangemerkt als volledig arbeidsongeschikt. Met betrekking tot de vraag of de arbeidsongeschiktheid ook als duurzaam moet worden aangemerkt heeft de verzekeringsarts bezwaar en beroep gewezen op de mogelijke (medicamenteuze) behandeling van de schizofrenie. De arbeidsdeskundige bezwaar en beroep heeft hierop toegelicht dat hij het, gelet op deze verbetering van arbeidsvermogen, niet uitgesloten acht dat er bijvoorbeeld een doorgroei ontstaat naar Wsw-arbeid of een daarmee gelijk te stellen beschermende arbeidsrelatie, zodat er op termijn participatiemogelijkheden zijn. Naar het oordeel van de rechtbank is het Uwv ten onrechte toegekomen aan een inschatting van de mogelijkheden van betrokkene tot het werken onder beschutte omstandigheden. Op grond van artikel 2:5, vierde lid, van de Wajong 2015 moet in het kader van de vaststelling of een jonggehandicapte volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is immers buiten beschouwing blijven hetgeen wordt of kan worden ontvangen voor arbeid verricht bij wijze van sociale werkvoorziening als bedoeld in hoofdstuk 2 of 3 van de Wsw. Omdat artikel 2:5 van Pro de Wajong 2015 een nadere invulling behelst van artikel 2:4 van Pro de Wajong 2015 is de rechtbank van oordeel dat onder ‘mogelijkheden tot arbeidsparticipatie’ in artikel 2:4, eerste lid, van de Wajong 2015 niet kan worden begrepen het verrichten van arbeid onder beschutte (niet-reguliere) omstandigheden.
2.3.
Gelet op het voorgaande voldoet betrokkene aan het arbeidsongeschiktheidscriterium van hoofdstuk 2 van de Wajong 2015. Op grond van het door het Uwv gevoerde buitenwettelijk beleid komt betrokkene daarom in beginsel vanaf de dag waarop hij achttien jaar wordt een uitkering op grond van hoofdstuk 1A van de Wajong 2015 toe, voor zover geen andere bepaling in dat hoofdstuk zich daartegen verzet. Het Uwv zal nader moeten beslissen over de aanspraken van betrokkene op een uitkering op grond van hoofdstuk 1A van de Wajong 2015.
3.1.
Het Uwv heeft in hoger beroep vooropgesteld dat aan de orde is de tekst van artikel 2:4 van Pro de Wajong 2010 en níet die van de Wajong 2015, zoals de rechtbank ten onrechte heeft overwogen. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak een onjuiste interpretatie gegeven van het begrip “volledige en duurzame arbeidsongeschiktheid” als bedoeld in artikel 2:4 van Pro de Wajong 2010. Met de nota van wijziging uit 2009 (Kamerstukken 11, 2008/09, 31 780,
nr. 8) is onder meer artikel 2:4, tweede lid, aangevuld met de passage “en het blijvend ontbreken van mogelijkheden tot arbeidsparticipatie”. Voor de vaststelling van het “blijvend ontbreken van mogelijkheden tot arbeidsparticipatie” wordt volgens de toelichting op deze aanvulling gekeken naar de mogelijkheden om enige betaalde arbeid te verrichten, waaronder ook Wsw-arbeid wordt begrepen. Het Uwv heeft ten slotte zijn standpunt gehandhaafd dat betrokkene niet kan worden aangemerkt als een volledig en duurzaam arbeidsongeschikte jonggehandicapte.
3.2.
In verweer heeft betrokkene verzocht de aangevallen uitspraak te bevestigen. Voorts heeft hij herhaald dat de inschatting van het Uwv dat op (langere) termijn het arbeidsvermogen zal toenemen onvoldoende is toegespitst op zijn individuele situatie.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Het betoog dat de rechtbank ten onrechte heeft getoetst aan de tekst van artikel 2:4 van Pro de Wajong 2015 en een onjuiste uitleg heeft gegeven aan het begrip “volledige en duurzame arbeidsongeschiktheid” als bedoeld in artikel 2:4 van Pro de Wajong 2010 slaagt, gelet op het volgende.
4.2.1.
Op grond van artikel 2:4, eerste lid, van de Wajong 2010 is volledig en duurzaam arbeidsongeschikt degene die als rechtstreeks en objectief medisch vast te stellen gevolg van ziekte, gebrek, zwangerschap of bevalling duurzaam slechts in staat is om met arbeid niet meer te verdienen dan 20% van het maatmaninkomen. Op grond van het tweede lid wordt onder duurzaam verstaan een medisch stabiele of verslechterende situatie en het blijvend ontbreken van mogelijkheden tot arbeidsparticipatie. Op grond van het derde lid wordt onder medisch stabiele of verslechterende situatie mede verstaan een medische situatie waarbij op lange termijn een geringe kans op herstel bestaat.
4.2.2.
Op grond van artikel 2:5, tweede lid, van de Wajong 2010 wordt bij het vaststellen van wat betrokkene met arbeid kan verdienen, zo mogelijk rekening gehouden met verkregen nieuwe bekwaamheden, maar wordt buiten beschouwing gelaten of betrokkene de arbeid feitelijk kan verkrijgen. Op grond van het derde lid wordt onder arbeid, als bedoeld in het tweede lid, verstaan alle algemeen geaccepteerde arbeid waartoe betrokkene met zijn krachten en bekwaamheden in staat is. Op grond van het vierde lid wordt bij de toepassing van dit artikel buiten beschouwing gelaten, hetgeen wordt of kan worden ontvangen voor arbeid verricht bij wijze van sociale werkvoorziening als bedoeld in hoofdstuk 2 of 3 van de Wsw.
4.3.1.
Omdat betrokkene na 1 januari 2015 achttien jaar is geworden, moeten zijn
Wajong-aanspraken, gelet op artikel 2:15, tweede en vierde lid, van de Wajong 2015, worden beoordeeld aan de hand van de bepalingen van hoofdstuk 1A van de Wajong 2015. Met een Uitvoeringsbericht SMZ van 9 januari 2015 (berichtnummer UBSMZ 1501-001) heeft het Uwv besloten om aanvragen, zoals die van betrokkene, die vóór 1 januari 2015 zijn binnengekomen en betrekking hebben op een persoon die op of na die datum achttien jaar wordt, te beoordelen aan de hand van de criteria van de Wajong 2010 als de medische en arbeidskundige beoordeling is aangevangen vóór 1 januari 2015. Als de uitkomst van de beoordeling is dat de verzekerde volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is in de zin van artikel 2:4 van Pro de Wajong 2010, wordt een uitkering op grond van de Wajong 2015 toegekend.
4.3.2.
Het in 4.3.1 omschreven overgangsbeleid is door de rechtbank terecht gekwalificeerd als buitenwettelijk begunstigend beleid voor zover op grond daarvan uitkering op grond van de Wajong 2015 wordt toegekend in het geval de betrokkene aangemerkt wordt als volledig en duurzaam arbeidsongeschikt in de zin van artikel 2:4 van Pro de Wajong 2010. Een ingezetene zal eerder als jonggehandicapte in de zin van hoofdstuk 2 van de Wajong 2010 worden aangemerkt dan als jonggehandicapte in de zin van hoofdstuk 1A van de Wajong 2015. Volgens vaste rechtspraak (zie onder meer de uitspraak van de Raad van 8 december 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:4233) moet een dergelijk beleid door de bestuursrechter terughoudend worden getoetst. Dit houdt in dat de aanwezigheid en de toepassing van dat beleid als een gegeven wordt beschouwd, met dien verstande dat wordt getoetst of een zodanig beleid op consistente wijze is toegepast. Beoordeeld moet daarom worden of het Uwv in het geval van betrokkene zijn beleid op consistente wijze heeft toegepast.
4.4.1.
Over de vraag wat moet worden verstaan onder volledig en duurzaam arbeidsongeschikt in de zin van artikel 2:4, eerste lid, van de Wajong 2010 heeft de Raad in zijn uitspraken van 6 september 2017 (ECLI:NL:CRVB:2017:2994 e.a.) overwogen dat de Wajong 2010 in vergelijking met de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen met het oog op een strikte interpretatie van het begrip duurzaamheid een aanvullende voorwaarde kent. Voor de vraag of de bij de verzekerde vastgestelde volledige arbeidsongeschiktheid duurzaam is, moet op grond van artikel 2:4, tweede lid, van de Wajong 2010 worden voldaan aan de voorwaarde dat sprake is van een situatie van het blijvend ontbreken van mogelijkheden tot arbeidsparticipatie, waaronder moet worden verstaan dat de verzekerde niet tot het verrichten van betaalde arbeid in staat is, nu niet en in de toekomst niet, ook niet na of met behulp van ondersteuning of in de vorm van beschut werk.
4.4.2.
Uit 4.4.1 volgt dat onder ‘mogelijkheden tot arbeidsparticipatie’ in artikel 2:4, eerste lid, van de Wajong 2010 kan worden begrepen het verrichten van arbeid onder beschutte (niet-reguliere) omstandigheden. In het vierde lid (evenals in het derde lid) van artikel 2:5 van Pro de Wajong 2010 wordt nader bepaald wat onder het begrip arbeid als bedoeld in het tweede lid van dat artikel moet worden verstaan. Het hoger beroep van het Uwv slaagt.
4.4.3.
De devolutieve werking van het hoger beroep brengt mee dat wordt toegekomen aan een beoordeling van de onder 1.4 vermelde gronden in het inleidende beroep.
4.4.4.
De verzekeringsarts bezwaar en beroep heeft in zijn rapport van 25 september 2015
uiteengezet dat uit de diverse voorhanden medische en praktijkgegevens een flinke discrepantie blijkt tussen de (neuro)psychologische testresultaten enerzijds en het functioneren van betrokkene thuis en op de dagbesteding anderzijds, in die zin dat vanaf eind 2013 in toenemende mate psychische klachten en forsere gedragsproblemen zijn ontstaan. Bij bestudering van het dossier rees bij hem al het vermoeden van prodromale symptomen bij een schizofrene ontwikkeling. Op de hoorzitting heeft de behandelend sociaal-psychiatrisch verpleegkundige de diagnose schizofrenie bevestigd. De schizofrenie is evident geworden na een psychose in maart 2015. De belastbaarheid van betrokkene was gedurende het achttiende levensjaar dan ook zeer gering. Betreffende de prognose van de belastbaarheid heeft de verzekeringsarts bezwaar en beroep overwogen dat betrokkene op grond van zijn verstandelijke beperking weliswaar altijd zal zijn aangewezen op eenvoudig, stressarm werk, maar dat op termijn wel een toename van de functionele mogelijkheden te verwachten valt. Optimale, langdurige (medicamenteuze) behandeling van de schizofrenie zal de passiviteit, initiatiefarmoede, traagheid en begeleidingsbehoefte doen afnemen en de zelfstandigheid doen toenemen. Volgens het verzekeringsgeneeskundig protocol ‘Schizofrenie en verwante psychosen’ (Protocol) zijn over het algemeen de functionele mogelijkheden in aanvang niet duurzaam, omdat de aard van de aandoening met zich meebrengt dat stabilisatie pas na een jaar of tien verwacht wordt. De verwachting is daarom dat op (langere) termijn het arbeidsvermogen van betrokkene zal toenemen.
4.4.5.
Naar aanleiding van het beroep heeft de verzekeringsarts bezwaar en beroep op
15 januari 2016 te kennen gegeven dat de voorzichtige verbetering op klachtenniveau, die zich in het eerste halfjaar na 21 februari 2015 (datum in geding) heeft ingezet, het feit dat betrokkene onder adequate behandeling is, in samenhang bezien met meer algemene gegevens over de aandoening schizofrenie, namelijk dat de functionele mogelijkheden van een cliënt met schizofrenie in aanvang niet duurzaam zijn, feiten zijn die hem houvast bieden in de conclusie dat het nog te vroeg is om van een infauste prognose met betrekking tot het arbeidsvermogen uit te gaan.
4.4.6.
De verzekeringsarts bezwaar en beroep heeft onvoldoende onderbouwd dat op de datum in geding niet kon worden gesproken van het blijvend ontbreken van mogelijkheden tot arbeidsparticipatie. Bij betrokkene is als diagnose gesteld schizofrenie. Voor de inschatting van de toekomstige participatiemogelijkheden van betrokkene heeft de verzekeringsarts bezwaar en beroep in hoofdzaak gewezen op het Protocol en volstaan met overwegingen die niet zijn toegespitst op de individuele situatie van betrokkene. Veeleer valt uit zijn rapport(en) op te maken dat de vraag of en zo ja, welke participatiemogelijkheden er in de toekomst zullen zijn, door hem niet kan worden beantwoord. Dit klemt te meer, nu bij betrokkene naast de psychische klachten tevens sprake is van (beperkingen ten gevolge van) zwakbegaafdheid en de behandelend sociaal-psychiatrisch verpleegkundige, na overleg met de psychiater van het FACT team van IDRIS, in zijn brief van 27 november 2015 erop heeft gewezen dat bij betrokkene alle in de vakliteratuur beschreven factoren voor een minder gunstig beloop van schizofrenie aanwezig zijn. Zijn stoornis is sluipend begonnen en van uitlokkende factoren is nauwelijks sprake geweest. Het begin ligt op jonge leeftijd. Op basis van zijn verstandelijke beperking is er sprake van slechts premorbide functioneren en zijn er retrospectief prodromen in de pubertijd zichtbaar. Er is sprake van negatieve symptomen en depressieve symptomen zijn afwezig, aldus de behandelaar. Het had op de weg van de verzekeringsarts bezwaar en beroep gelegen om naar aanleiding van deze informatie in overleg te treden met de behandelend sector over het verloop en de herstelkansen van de ingezette behandeling.
4.4.7.
De arbeidsdeskundige bezwaar en beroep heeft geconcludeerd dat het niet mogelijk is voor betrokkene functies te selecteren, omdat hij is aangewezen op intensieve begeleiding, die niet van een werkgever verlangd kan worden. Hij heeft bij de beoordeling van de duurzaamheid volstaan met een verwijzing naar de verwachting van de verzekeringsarts bezwaar en beroep dat de belastbaarheid op termijn zal verbeteren, waardoor ook het arbeidsvermogen zal toenemen. Daarbij acht hij het niet uitgesloten dat er bijvoorbeeld een doorgroei ontstaat naar Wsw of daarmee gelijk te stellen beschermende arbeidssituaties, hetgeen betekent dat er op termijn mogelijk toch participatiemogelijkheden zijn. Hiermee heeft de arbeidsdeskundige bezwaar en beroep een onvolledig onderzoek verricht. De gevolgtrekkingen uit dit onderzoek zijn niet concreet onderbouwd.
4.5.
Uit 4.4.6 en 4.4.7 volgt dat het bestreden besluit in strijd met het bepaalde in de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) onzorgvuldig is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd.
4.6.
Om te kunnen komen tot een definitieve beslechting van het geschil ziet de Raad aanleiding om met toepassing van artikel 8:51d van de Awb het Uwv opdracht te geven om de geconstateerde gebreken in het bestreden besluit te herstellen. In deze zaak acht de Raad het daarbij aangewezen dat het Uwv in overleg treedt met de behandelend sector over het verloop van en de verwachte herstelkansen door de ingezette behandeling.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep draagt het Uwv op om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken in het besluit van 14 oktober 2015 te herstellen met inachtneming van wat de Raad heeft overwogen.
Deze uitspraak is gedaan door E.W. Akkerman als voorzitter en R.E. Bakker en
D. Hardonk-Prins als leden, in tegenwoordigheid van G.D. Alting Siberg als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 24 januari 2019.
(getekend) E.W. Akkerman
(getekend) G.D. Alting Siberg