Uitspraak
17.3689 PW
Datum uitspraak: 21 mei 2019
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Nederland van 30 maart 2017, 17/727 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Ameland (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. E.A. van Wieren, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Raad heeft [X] (X), echtgenoot van appellante, en het college van burgemeester en wethouders van Opsterland (college van Opsterland) voorlopig aangemerkt als derden-belanghebbenden en opgeroepen ter zitting voor het geven van inlichtingen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 maart 2019. X is, mede namens appellante, verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. P de Jong. Het college van Opsterland heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M. van Duin.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante is gehuwd met X. Appellante woonde ten tijde hier van belang in een woning te [woonplaats] in de gemeente [gemeente 1] . X woonde in een woning te [plaats] in de gemeente [gemeente 2] . Appellante en X waren samen eigenaar van de woning in [woonplaats] en appellante was de enige eigenaar van de woning in [plaats] . Op deze woningen zijn hypotheken gevestigd voor schulden op beider naam.
1.2.
Op 12 juli 2016 heeft appellante bij het college een aanvraag ingediend om bijstand ingevolge de Participatiewet (PW) met als ingangsdatum 1 maart 2016. Daarbij heeft appellante meegedeeld dat zij gehuwd is, maar niet samenwoont met haar echtgenoot en dat hij zelfstandig bijstand ontvangt van het college van Opsterland.
1.3.
Ter beoordeling van de aanvraag van 12 juli 2016 heeft het college stukken opgevraagd bij het college van Opsterland met betrekking tot de toekenning van bijstand aan X. Hieruit bleek dat X zich op 4 mei 2016 had gemeld bij het college van Opsterland voor het aanvragen van bijstand en daar bijstand heeft aangevraagd naar de norm voor gehuwden. Het aanvraagformulier was mede door appellante ingevuld en ondertekend. Het college van Opsterland heeft de gevraagde bijstand aan X met ingang van 1 maart 2016 toegekend in de vorm van een geldlening tot een bedrag van € 44.600,55 naar de norm voor gehuwden en met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW die norm verlaagd tot 50%. Aan dit laatste heeft het college van Opsterland ten grondslag gelegd dat appellante een aanvraag om bijstand kan en moet indienen bij het college van Ameland.
1.4.
Bij besluit van 24 augustus 2016, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van
10 februari 2017 (bestreden besluit), heeft het college geweigerd appellante bijstand naar de norm voor een alleenstaande dan wel naar de norm voor gehuwden toe te kennen. Aan de besluitvorming heeft het college - voor zover hier van belang - ten grondslag gelegd dat appellante niet in aanmerking komt voor bijstand naar de norm voor gehuwden. De PW voorziet niet in een leefwijze als die van appellante en X en biedt daardoor geen grondslag voor verlening van bijstand aan appellante. Appellante en X leven niet duurzaam gescheiden, doch kiezen er zelf voor niet op één adres hun hoofdverblijf te hebben en op deze manier te wonen en te leven. Het ligt op hun weg om de situatie in overeenstemming te brengen met de PW. Daarnaast ligt aan de besluitvorming ten grondslag dat appellante geen recht heeft op bijstand, omdat zij beschikt of redelijkerwijs kan beschikken over vermogen. Zij is (mede-)eigenaar van één of twee woningen en/of een stuk grond.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. Appellante heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Zij heeft aangevoerd dat aan haar bijstand naar de norm voor gehuwden toekwam en dat haar vermogenssituatie niet aan bijstandverlening in de weg stond.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Procesbelang
4.1.
Ter zitting is namens appellante verklaard dat zij, gelet op gewijzigde omstandigheden, met het hoger beroep niet langer wenst te bereiken dat haar alsnog bijstand wordt verleend. Zij stelt dat zij belang heeft bij beoordeling van het bestreden besluit omdat zij wenst dat het college wordt veroordeeld tot vergoeding van de gemaakte (proces)kosten.
4.2.
Volgens vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 15 december 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BK6670) blijft een betrokkene procesbelang houden bij een inhoudelijke beoordeling van zijn (hoger) beroep, indien hij in zijn bezwaarschrift heeft verzocht om vergoeding van de kosten van rechtsbijstand. Appellante heeft een dergelijk verzoek gedaan en heeft gelet hierop procesbelang behouden bij de beoordeling van de rechtmatigheid van het bestreden besluit.
Leefvorm
4.3.
De hier te beoordelen periode loopt van 1 maart 2016 tot en met 24 augustus 2016. Niet meer in geschil is dat appellante in deze periode geen recht had op bijstand naar de norm voor een alleenstaande, aangezien zij gehuwd was met X. Ter beoordeling ligt voor of de afwijzing van de aanvraag om bijstand naar de norm voor gehuwden over de te beoordelen periode rechtmatig is.
4.4.
Vaststaat dat appellante in de te beoordelen periode woonplaats had in de gemeente Ameland en X in de gemeente Opsterland en dat zij gehuwd waren. Ter beoordeling staat in de eerste plaats of het college terecht de aanvraag om bijstand van appellante heeft afgewezen op de grond dat de PW niet voorziet in de leefvorm van appellante.
4.5.
Op grond van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder b, van de PW wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen de gehuwde die duurzaam gescheiden leeft van de persoon met wie hij gehuwd is voor de PW aangemerkt als ongehuwd.
4.6.
Uit artikel 3, tweede lid, van de PW volgt dat gehuwden, anders dan ongehuwden die een gezamenlijke huishouding voeren, ook voor de toepassing van de PW als gehuwden worden aangemerkt als zij niet een gezamenlijk hoofdverblijf hebben. Slechts indien de gehuwden duurzaam gescheiden van elkaar leven worden zij als ongehuwd aangemerkt. Voor duurzaam gescheiden leven is bepalend of de echtelijke samenleving is verbroken. Die echtelijke samenleving kan bestaan zonder dat van samenwonen sprake is. Dat was ook al het geval voordat de wetgever bij wet van 31 mei 2001, Stb. 275, besloot tot schrapping van artikel 1:83 van Pro het Burgerlijk Wetboek (BW), welk artikel echtgenoten jegens elkaar in beginsel tot samenwonen verplichtte. Het verschil tussen gehuwden en ongehuwden houdt verband met het feit dat gehuwden op grond van het BW een afdwingbare onderhoudsverplichting jegens elkaar hebben.
4.7.
Vaststaat dat appellante en X in de te beoordelen periode gehuwd waren en geen gezamenlijk hoofdverblijf hadden. Niet is in geschil dat zij niet duurzaam gescheiden leefden als bedoeld in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder b, van de PW. Hieruit volgt, gelet op 4.6, dat appellante voor de PW als gehuwde moest worden aangemerkt. In die zin voorziet de PW in de te beoordelen periode, anders dan het college betoogt, wel in de leefvorm van appellante. Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder c, ten eerste, van de PW worden gehuwden aangemerkt als gezin.
4.8.
Artikel 11, eerste lid, van de PW bepaalt dat iedere in Nederland woonachtige Nederlander die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van bestaan te voorzien, recht heeft op bijstand van overheidswege. Op grond van het vierde lid komt het recht op bijstand gehuwden gezamenlijk toe, tenzij een van de echtgenoten geen recht op bijstand heeft.
4.9.
Vaststaat dat van X niet gezegd kan worden dat hij geen recht op bijstand had, nu op hem geen uitsluitingsgrond van toepassing was. Dit betekent dat aan appellante en X als gehuwden gezamenlijk recht op bijstand van overheidswege toekwam.
4.10.
Op grond van artikel 40, eerste lid, van de PW bestaat recht op bijstand jegens het college van de gemeente waar de belanghebbende woonplaats heeft als bedoeld in de artikelen 10, eerste lid, en 11 van Boek 1 van het BW. Op grond van artikel 43, tweede lid, van de PW moet de bijstand door de echtgenoten gezamenlijk worden aangevraagd, dan wel door een van hen met schriftelijke toestemming van de ander.
4.11.
Uit de artikelen 40, eerste lid, en 43, tweede lid, van de PW volgt dat gehuwden gezamenlijk bijstand (gezinsbijstand) moeten aanvragen bij het college van de gemeente waar zij hun woonplaats hebben en jegens dat college recht op bijstand hebben. In de PW, en voordien in de Wet werk en bijstand, is hierbij geen rekening gehouden met de mogelijkheid dat gehuwden niet-duurzaam gescheiden van elkaar in verschillende woonplaatsen leven en dus verschillende woonplaatsen hebben. Zo is niet bepaald bij welk(e) college(s) de gezamenlijke aanvraag moet worden ingediend als de belanghebbenden verschillende woonplaatsen hebben en welk college bevoegd is om beslissingen te nemen over het recht op de gezinsbijstand of dat zij daartoe allebei of alleen samen bevoegd zijn.
4.12.
Uit de geschiedenis van totstandkoming van de Algemene Bijstandswet (ABW), waarvoor uiteindelijk de PW in de plaats is gekomen, blijkt dat de wetgever toen wel heeft onderkend dat gehuwden in verschillende gemeenten hun woonplaats kunnen hebben. In de memorie van toelichting (Kamerstukken II, 1961-1962, 6796, nr. 3, p. 24) is onder de artikelsgewijze toelichting bij artikel 14 van Pro de ABW het volgende vermeld: “Op gelijke wijze als in artikel 30 der Pro Armenwet wordt hier bepaald dat de bijstand aan een persoon wordt verleend door burgemeester en wethouders van de gemeente op wier grondgebied hij zich bevindt”. Bij artikel 15 van Pro de ABW is het volgende vermeld: “Indien gezinsbijstand wordt verleend moet het domicilie van bijstand worden bepaald naar de plaats waar de vader (of bij een kinderloos gezin: de man), subsidiair de moeder zich bevindt. De besturen van de gemeenten waar de overige gezinsleden eventueel verblijven zijn dus in de regel niet tot bijstandverlening verplicht.”
4.13.
In het kader van de herinrichting van de ABW heeft de wetgever gestreefd naar het verminderen van het aantal domiciliebepalingen en heeft dit willen bereiken door te verwijzen naar het woonplaatsbegrip als bedoeld in Titel 3 van Boek 1 van het BW (Kamerstukken II, 1991-1992, 22 545, nr. 3, p. 55 en 161). Met de invoering van de nieuwe Algemene bijstandswet (Abw) per 1 januari 1996 zijn de domiciliebepalingen van de ABW vervallen en vervangen door de bepaling zoals die nu ook is neergelegd in artikel 40, eerste lid, van de PW. De wetgever heeft daarbij, door zich te richten op de belanghebbende, kennelijk over het hoofd gezien dat gehuwden beiden belanghebbende zijn, die, zoals hiervoor onder 4.8 en 4.9 is weergegeven, samen één subject van bijstand (het gezin) vormen en waarvan het recht op gezinsbijstand als één geheel moet worden vastgesteld, maar die in verschillende gemeenten hun woonplaats kunnen hebben.
4.14.
Het enkele feit dat de wetgever de hiervoor bedoelde lacune bij de invoering van de Abw heeft laten ontstaan, vormt op zichzelf echter niet een deugdelijke grondslag voor afwijzing van de aanvraag om bijstand van appellante. Zoals onder 4.9 is overwogen, kwam immers in beginsel aan appellante en X als gehuwden gezamenlijk recht op bijstand van overheidswege toe. Het college had zich moeten buigen over de vraag hoe appellante en X hun recht op gezinsbijstand te gelde konden maken. In dit verband wordt het volgende overwogen.
4.15.
Elk van de gehuwden is belanghebbende bij het recht op bijstand en heeft als zodanig op grond van artikel 40, eerste lid, van de PW recht op bijstand naar de norm voor gehuwden jegens het college van de gemeente waar hij zijn woonplaats heeft. Omdat het recht de gehuwden gezamenlijk toekomt, dienen zij overeenkomstig artikel 43 van Pro de PW de bijstand gezamenlijk aan te vragen. Het gevolg hiervan is dat in beginsel ieder van de gehuwden bij het college van de ‘eigen’ gemeente bijstand naar de norm voor gehuwden kan aanvragen, zodat beide colleges moeten beslissen over het recht op gezinsbijstand van ieder van de gehuwden. De omstandigheid dat één van de gehuwden geen woonplaats heeft in de gemeente waar de bijstand wordt aangevraagd doet er immers niet aan af dat de ander dat wel heeft.
4.16.
Het onder 4.15 beschreven gevolg is gelet op de (geschiedenis van de) wetssystematiek en uit een oogpunt van de (praktische) uitvoerbaarheid van de wet - het betreft hier alle mogelijke beslissingen die bij en na de toekenning van het recht op gezinsbijstand ten aanzien daarvan kunnen, en dus ten aanzien van beide gehuwden (meestal) gelijkelijk moeten worden genomen - niet aanvaardbaar. Totdat de wetgever de onder 4.13 bedoelde lacune heeft weggenomen, moet het er dan ook voor worden gehouden dat slechts één van die colleges de beoordeling van het recht op gezinsbijstand en de bijstandverlening aan de gehuwden ter hand dient te nemen, zoals voor het ontstaan van die lacune ook het geval was. De toen gekozen rangorde kan nu echter geen uitgangspunt meer zijn.
4.17.
Het is daarom in beginsel aan de gehuwden samen om te bepalen bij welk van de beide tot bijstandverlening bevoegde colleges zij gezamenlijk hun aanvraag om gezinsbijstand indienen. Het college waarbij de bijstand dan is aangevraagd dient vervolgens overleg te plegen met het andere college dat tot de bijstandverlening bevoegd is, en de colleges dienen onderling op grond van alle relevante feiten en omstandigheden en bij afweging van betrokken belangen te bepalen welk van beide colleges het meest aangewezen is om het recht op bijstand te beoordelen. Dit brengt tevens mee dat zij in onderling overleg bepalen welk college dient te worden belast met de bijstandverlening, al dan niet met uitvoeringstechnische en financiële steun van het andere college. Daarbij geldt een doorzendplicht naar het aangewezen college als bedoeld in artikel 2:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Voor zover de colleges onderling geen overeenstemming kunnen bereiken, kan overeenkomstig artikel 42 van Pro de PW een geschil aanhangig worden gemaakt.
4.18.
Gelet op 4.15 tot en met 4.17 had het college appellante erop moeten wijzen dat de aanvraag mede door X moest worden gedaan en had het college in overleg moeten treden met het college van Opsterland. Dat college was immers, evenals het college van Ameland, bevoegd om te beslissen over de gezinsbijstand van X en appellante. Door dit na te laten is het bestreden besluit niet zorgvuldig tot stand gekomen en niet toereikend gemotiveerd.
Vermogenssituatie
4.19.
Het college heeft aan de afwijzing subsidiair ten grondslag gelegd dat appellante beschikte of redelijkerwijs kon beschikken over in aanmerking te nemen vermogen.
4.20.
Uit de gedingstukken blijkt dat het college het vermogen van appellante en X aan de hand van de gegevens van het college van Opsterland met betrekking tot het woningbezit globaal heeft beoordeeld. Niet blijkt dat het college onderzoek heeft gedaan naar de overige bezittingen en schulden van appellante en X. Een vermogensvaststelling heeft niet plaatsgevonden. Evenmin is bezien of in verband met de inkomens- en vermogenssituatie van appellante en X bijstand in de vorm van een geldlening moest worden verleend, zoals het college van Opsterland heeft gedaan. Het bestreden besluit is daardoor ook in zoverre niet zorgvuldig tot stand gekomen en niet deugdelijk gemotiveerd.
Slotsom
4.21.
Uit 4.17 en 4.20 volgt dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven wegens strijd met het bepaalde in de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb en dient te worden vernietigd. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Het hoger beroep slaagt dan ook en de aangevallen uitspraak wordt vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep gegrond verklaren en het betreden besluit vernietigen. Nu aan het besluit van 24 augustus 2016 dezelfde gebreken kleven als aan het bestreden besluit en het in 4.18 genoemde gebrek niet meer kan worden hersteld, zal de Raad, zelf in de zaak voorziend, dat besluit herroepen. Gelet op 4.1 brengt dit echter niet mee dat het college van Ameland of van Opsterland opnieuw op de aanvraag van appellante moet beslissen op de wijze als onder 4.18 bedoeld.
4.22.
Met de herroeping van het besluit van 24 augustus 2016 staat de onrechtmatigheid ervan vast. Appellante heeft dan ook aanspraak op vergoeding van de kosten in bezwaar voor verleende rechtsbijstand. Die kosten worden begroot op € 1.024,-.
5. Tevens bestaat aanleiding het college te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep en hoger beroep. De kosten van rechtsbijstand worden begroot op € 1.024,- in beroep en op € 512,- in hoger beroep, totaal € 1.536,-, voor verleende rechtsbijstand.
6. Gelet op de ter zitting door appellante - als in 4.1 weergegeven - beperkte inzet van dit geding en de uitkomst daarvan kunnen X en het college van Opsterland niet (meer) worden aangemerkt als derden-belanghebbenden bij deze procedure.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 10 februari 2017;
- herroept het besluit van 24 augustus 2016 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 10 februari 2017;
- veroordeelt het college in de kosten van appellante tot een bedrag van in totaal € 2.560,-;
- bepaalt dat het college aan appellante het door haar in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 170,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en F. Hoogendijk en M. Schoneveld als leden, in tegenwoordigheid van S.H.H. Slaats als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 21 mei 2019.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) S.H.H. Slaats
lh