Uitspraak
17.7155 PW
Datum uitspraak: 9 april 2019
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 20 september 2017, 17/1814 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. W.H. van Zundert, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 januari 2019. Namens appellante is verschenen mr. Van Zundert. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. L. van den Buijs.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante ontving tot 1 januari 2015 bijstand ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm van een alleenstaande ouder. Deze norm bedroeg 90% van de bijstandsnorm voor gehuwden, inclusief vakantiegeld (gehuwdennorm). Appellante deelde ten tijde hier van belang de woning met haar twee minderjarige kinderen. Zij leeft duurzaam gescheiden van haar echtgenoot (echtgenoot), die haar in 2010 heeft verlaten en naar het buitenland is vertrokken. Het huwelijk is niet ontbonden.
1.2.
Met ingang van 1 januari 2015 is de gemeentelijke toeslag voor alleenstaande ouders afgeschaft en de norm voor alleenstaande ouders gelijkgesteld aan die van alleenstaanden. Appellante kwam vanaf 1 januari 2015 niet in aanmerking voor de door de Belastingdienst uit te betalen verhoging van het kindgebonden budget in de vorm van een alleenstaande ouderkop (ALO-kop), omdat zij gehuwd is en de echtgenoot wordt beschouwd als haar partner in de zin van artikel 3 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir). Zij ontving op grond van overgangsrecht niettemin ook van 1 januari 2015 tot en met 31 december 2015 bijstand op grond van de voor haar vóór 1 januari 2015 geldende norm, zijnde € 1.237,67 per maand.
1.3.
Uit een uitkeringsspecificatie van 21 januari 2016 blijkt dat het college de bijstand van appellante in de maand januari 2016 heeft verlaagd naar een bedrag van € 972,70. Appellante heeft hiertegen bezwaar gemaakt, omdat zij vanaf 1 januari 2016 niet gecompenseerd wordt voor het missen van de ALO-kop.
1.4.
Uit een uitkeringsspecificatie van 26 januari 2017 blijkt dat appellante over de maanden januari 2016 tot en met juni 2016 € 255,50 per maand aan bijzondere bijstand heeft ontvangen ter compensatie van het gemis van de ALO-kop.
1.5.
Bij brief van 27 januari 2017 heeft appellante het college meegedeeld dat met de compensatie over slechts de eerste helft van 2016 niet volledig aan haar in 1.3 vermelde bezwaar is tegemoetgekomen. Om die reden handhaaft appellante het bezwaar.
1.6.
Bij besluit van 3 februari 2017 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard. Het college heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat appellante over de maand januari 2016 terecht algemene bijstand heeft ontvangen ter hoogte van € 972,70 en dat het college haar over de periode van 1 januari 2016 tot en met
30 juni 2016 in de vorm van bijzondere bijstand alsnog compensatie heeft verleend voor het gemis van de ALO-kop. Voorts heeft het college meegedeeld dat het recht op compensatie voor het gemis van de ALO-kop over de periode van 1 juli 2016 tot en met 31 december 2016 nog nader beoordeeld moet worden. Deze periode valt daarom buiten de omvang van de bezwaarprocedure.
1.7.
Bij besluit van 15 maart 2017 heeft het college appellante over de periode van 1 juli 2016 tot en met 31 maart 2017 bijzondere bijstand verleend ter compensatie voor het niet ontvangen van de ALO-kop. Appellante heeft tegen dit besluit geen bezwaar gemaakt.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd, het besluit van 26 januari 2017 herroepen en bepaald dat appellante over geheel 2016 recht heeft op bijzondere bijstand voor het gemis van de ALO-kop en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Daartoe heeft de rechtbank, samengevat, overwogen dat het college het bezwaar van appellante van rechtswege (mede) gericht had moeten achten tegen de specificatie van 26 januari 2017. De rechtbank heeft voorts overwogen dat, gelet de Beleidsregels bijzondere bijstand Rotterdam 2016, appellante ten tijde van het nemen van het bestreden besluit over geheel 2016 recht had op vermeerdering van haar bijstandsuitkering met de compensatie voor het gemis van de ALO-kop. Het college had bij het bestreden besluit de bijzondere bijstand daarom voor geheel 2016 moeten toekennen. Ten slotte heeft de rechtbank overwogen dat het beroep van appellante niet van rechtswege is gericht tegen het besluit van 15 maart 2017 voor zover daarbij de bijzondere bijstand ter compensatie voor het gemis van de ALO-kop is beëindigd per 1 april 2017. Die beëindiging van de bijzondere bijstand kan niet worden gezien als een wijziging of vervanging van het bestreden besluit, nu het besluit van 15 maart 2017 betrekking heeft op een ander tijdvak. Dat besluit kan daarom in deze procedure niet worden beoordeeld.
3. In hoger beroep heeft appellante zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
In de eerste plaats ligt ter beoordeling voor de vraag of de rechtbank het besluit van 15 maart 2017 bij de besluitvorming had moeten betrekken. Deze vraag wordt bevestigend beantwoord. Daartoe wordt als volgt overwogen.
4.2.
Appellante heeft bezwaar gemaakt tegen de uitkeringsspecificatie van 21 januari 2016 waaruit blijkt dat de aan haar verleende algemene bijstand is verlaagd en waarin haar vanaf 1 januari 2016 geen compensatie wordt geboden voor het gemis van de ALO-kop. Uit de uitkeringsspecificatie van 26 januari 2017 blijkt dat het college alsnog over de periode van 1 januari 2016 tot en met 30 juni 2016 bijzondere bijstand heeft verleend ter compensatie van het gemis van de ALO-kop. Dit besluit is daarmee in feite in de plaats getreden van het besluit van 21 januari 2016. Bij het bestreden besluit heeft het college de periode waarover aan appellante compensatie is geboden gehandhaafd. Het door het college op 15 maart 2017 genomen besluit inhoudende dat aan appellante ook over de periode van 1 juli 2016 tot en met 31 maart 2017 compensatie in de vorm van bijzondere bijstand wordt verleend, strekt in wezen tot wijziging van de periode waarover bijzondere bijstand ter compensatie van het gemis van de ALO-kop wordt verleend en daarmee ook tot wijziging van de datum van beëindiging van die compensatie. Het besluit van 15 maart 2017 had om die reden als een nader besluit moeten worden betrokken bij de beoordeling van het beroep. Dit heeft de rechtbank niet onderkend.
4.3.
Uit 4.2 volgt dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Uit het oogpunt van finale geschilbeslechting zal de Raad, doende wat de rechtbank zou behoren te doen, het beroep tegen het bestreden besluit, zoals gewijzigd bij het besluit van 15 maart 2017, inhoudelijk beoordelen en dus het besluit van 15 maart 2017 alsnog in de beoordeling betrekken.
4.4.
Gelet op 4.3 en gelet op wat ter zitting is besproken, zijn partijen alleen nog verdeeld over het antwoord op de vraag of het college de bijzondere bijstand ter compensatie van het gemis van de ALO-kop met ingang van 1 april 2017 terecht heeft beëindigd. Appellante heeft aangevoerd dat het op de weg van het college ligt haar ook na 31 maart 2017 te compenseren voor het gemis van de ALO-kop. Appellante leeft met haar kinderen onder het bestaansminimum en is genoodzaakt om maandelijks een bedrag van € 500,- te lenen om in de kosten van verzorging en opvoeding van de kinderen te kunnen voorzien.
4.5.
Voor een weergave van de toepasselijke wettelijke bepalingen en van de relevante delen uit de wetsgeschiedenis verwijst de Raad naar zijn uitspraak van 6 juni 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1600, onder 4.6.1 tot en met 4.6.5.4. Hij volstaat hier met het volgende.
4.6.
Vanaf 1 januari 2015 is de bijstandsnorm voor een alleenstaande ouder gewijzigd van 90% van de gehuwdennorm naar 70% van de gehuwdennorm. Daarmee is de alleenstaande oudertoeslag van 20% van de gehuwdennorm komen te vervallen en is de bijstandsnorm voor een alleenstaande ouder gelijkgesteld aan de norm voor een alleenstaande. Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak 11 juli 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2496), zijn in de norm voor een alleenstaande de kosten van levensonderhoud van de in het gezin aanwezige kinderen begrepen. De alleenstaande oudertoeslag strekte ertoe het bestaansminimum van alleenstaande ouders en hun in de bijstand begrepen minderjarige kinderen te waarborgen.
De wijziging hield verband met de invoering van de Wet hervorming kindregelingen (Whk) (Wet van 25 juni 2014, Stb. 2014, 227), die op 1 januari 2015 in werking is getreden. Met de Whk is met ingang van diezelfde datum in een aanvullende inkomensondersteuning voor alleenstaande ouders voorzien op een voor alle alleenstaande ouders gelijke wijze, namelijk door invoering van de ALO-kop boven op het kindgebonden budget. Deze is geregeld in artikel 2, zesde lid, van de Wet op het kindgebonden budget als verhoging van het kindgebonden budget. De toeslag wordt uitbetaald door de Belastingdienst. De Memorie van Toelichting op laatstgenoemde bepaling luidt als volgt (Kamerstukken II 2012/13, 33 716,
nr. 3, blz. 33):
“De alleenstaande-ouderkop binnen het kindgebonden budget komt in de plaats van de aanvulling in de minimumregelingen voor alleenstaande ouders en de (aanvullende) alleenstaande-ouderkorting in de inkomstenbelasting. De alleenstaande-ouderkop is vormgegeven als een verhoging van het kindgebonden budget, zoals die ook geldt voor kinderen die de leeftijd van 12 jaar hebben bereikt (vergelijk artikel 2, derde, vierde en vijfde lid WKB). De WKB valt onder de reikwijdte van de Awir. Dit betekent dat het begrippenkader van de Awir, zoals het partnerbegrip dat is opgenomen in artikel 3 van de Awir, van toepassing is. Aanspraak op de alleenstaande-ouderkop in het kindgebonden budget heeft derhalve een alleenstaande ouder, die geen partner in de zin van de Awir heeft.”
4.7.
De regering heeft in de Memorie van Antwoord gereageerd op commentaren van de Landelijke Cliëntenraad, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en op vragen van het CDA (Kamerstukken I 2013/14, 33 716, nr. D, blz. 23/24). Deze commentaren en vragen hadden betrekking op het van de Awir afwijkende partnerbegrip in de WWB en de gevolgen daarvan voor alleenstaande ouders. De regering heeft daarbij onderkend dat een groep van een paar duizend ouders die in de WWB als alleenstaande ouder werden gezien, vanwege het partnerbegrip dat geldt voor de toeslagen niet in aanmerking zouden komen voor de
ALO-kop. Dat was geen reden om iets te wijzigen in het partnerbegrip.
“Het massale en grotendeels geautomatiseerde proces van Belastingdienst/toeslagen vereist dat gewerkt wordt met definities die geautomatiseerde toetsing van de criteria voor partnerschap mogelijk maken. De Belastingdienst/toeslagen kan niet het soort materiële toetsingen uitvoeren zoals de gemeenten dat voor de bijstand wel kunnen doen. Daarom gelden voor de alleenstaande-ouderkop de bestaande criteria van de Awir, die nu ook al bepalen of bij de draagkrachtbepaling in het kindgebonden budget rekening wordt gehouden met één of met twee inkomens.”
4.8.
Aan het eind van de parlementaire behandeling van het Wetsvoorstel Whk heeft de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (minister) een brief van 16 juni 2014 aan de Voorzitter van de Eerste Kamer gestuurd over de omvang en de aard van de groep die per 1 januari 2015 niet in aanmerking komt voor de ALO-kop (Kamerstukken I 2013/14, 33 716, nr. H, blz. 1-2). In die brief onderkent de minister dat er een groep van een paar duizend ouders is die in het kader van de bijstand worden aangemerkt als alleenstaande ouder, maar die per 1 januari 2015 niet in aanmerking komt voor de ALO-kop. De minister schrijft in dit verband het volgende.
“De (…) helft van de groep betreft ouders die formeel gehuwd zijn, maar om diverse redenen duurzaam gescheiden leven van hun echtgenoot en bij de bijstandsverlening worden aangemerkt als alleenstaande ouder. Deze groep krijgt geen recht op de
ALO-kop. Hierbij kan de duur van afwezigheid van de partner sterk verschillen. De logica om hen wel of niet als alleenstaande te zien, is van geval tot geval anders. Ook de financiële situatie van deze gezinnen kan divers zijn. Omdat het om een relatief kleine en pluriforme groep gaat zijn dit bij uitstek situaties die vragen om een beoordeling op basis van lokaal maatwerk. In voorkomende individuele gevallen kunnen de gemeenten aanvullende inkomensondersteuning bieden via de bijzondere bijstand.”
4.9.
Uit de onder 4.7 en 4.8 weergegeven delen van de wetsgeschiedenis blijkt dat de wetgever zich bewust was van het feit dat er alleenstaande ouders zijn die in het kader van de bijstand worden aangemerkt als alleenstaande ouder, maar per 1 januari 2015 niet in aanmerking komen voor de ALO-kop. De reden om die groep niet alsnog onder de werkingssfeer van de Whk te brengen is niet zozeer gelegen in het feit dat de wetgever meende dat deze groep niet in aanmerking zou moeten komen voor een toeslag, maar in meer praktische overwegingen. De Belastingdienst is niet in staat de in dat geval benodigde individuele beoordeling te verrichten. Ook voor deze groep personen kan een aanvullende inkomensondersteuning blijkens de wetsgeschiedenis aangewezen kan zijn. Die beoordeling moet blijkens de wetsgeschiedenis plaatsvinden binnen het kader van de bijstandswetgeving, nu de Participatiewet (PW). Gelet hierop kan voor deze groep personen de ALO-kop geen passende en toereikende voorliggende voorziening worden geacht die aan bijstandverlening in de weg staat.
4.10.
Appellante behoort tot de in 4.9 bedoelde groep alleenstaande ouders die niet in aanmerking komt voor de ALO-kop. Zij is immers gehuwd, maar leeft duurzaam gescheiden van haar echtgenoot. Gelet hierop dient te worden bezien of appellante ook ná 1 april 2017 in aanmerking komt voor compensatie voor het gemis van de ALO-kop middels aanvullende bijstand. In dit kader is van belang dat haar echtgenoot in 2010 naar het buitenland is vertrokken. Er bestaat geen enkel contact meer tussen appellante en haar kinderen enerzijds en de echtgenoot anderzijds. Appellante kan dan ook geen beroep doen op een partner die kan bijdragen in de kosten en opvoeding van de kinderen.
4.11.
De PW biedt in beginsel twee mogelijkheden om aanvullend bijstand te verlenen voor de periodieke kosten van verzorging en opvoeding van kinderen. Dit kan via de verlening - op aanvraag - van bijzondere bijstand, met toepassing van artikel 35, eerste lid, van de PW, of via afstemming van de bijstand, met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW.
4.12.
Zoals de Raad heeft overwogen in zijn uitspraak van 17 april 2018,
ECLI:NL:CRVB: 2018:1418, wordt in de systematiek van de PW een strikt onderscheid gemaakt tussen algemene bijstand en bijzondere bijstand. Algemene bijstand is bedoeld om te voorzien in de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan. Bijzondere bijstand is bedoeld om te voorzien in andere dan algemene bestaanskosten. De periodieke kosten van verzorging en opvoeding van kinderen zijn in wezen algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan van de tot het gezin van de alleenstaande ouder behorende kinderen. Om die reden is het verlenen van bijzondere bijstand voor deze kosten niet het geëigende instrument om aanvullende inkomensondersteuning te bieden, nog daargelaten of sprake is van uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke bestaanskosten.
4.13.
Het college is op grond van artikel 18, eerste lid, van de PW gehouden de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen af te stemmen op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 28 juli 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:2492) is voor een dergelijke individuele afstemming in de vorm van een verlaging dan wel een verhoging van de bijstand slechts plaats in zeer bijzondere situaties.
4.14.
Tot 1 april 2017 heeft het college door middel van het verlenen van bijzondere bijstand compensatie geboden voor het gemis van de ALO-kop. Met ingang van 1 april 2017 is appellante echter geconfronteerd met een inkomensterugval van 20% van haar bijstandsinkomen, zonder dat zij de mogelijkheid heeft haar inkomen aan te vullen om te kunnen voorzien in de kosten van verzorging en opvoeding van haar minderjarige kinderen. Aldus moet het ervoor worden gehouden dat het bestaansminimum van appellante vanaf 1 april 2017 niet langer gewaarborgd is. Gelet hierop moet appellante per die datum worden geacht te verkeren in een zeer bijzondere situatie in de onder 4.13 bedoelde zin. Het college was daarom in beginsel vanaf 1 april 2017 gehouden om met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW de bijstand van appellante af te stemmen op het gemis van de ALO-kop.
4.15.
Uit 4.14 volgt dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 18, eerste lid, van de PW, aangezien het college daarbij enige afstemming achterwege heeft gelaten. Gelet hierop zal de Raad, doende wat de rechtbank zou behoren te doen, het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met de wet.
4.16.
Vervolgens moet worden bezien welk vervolg hieraan moet worden gegeven. In dit geval kunnen de rechtsgevolgen van het bestreden besluit niet in stand worden gelaten en kan de Raad evenmin zelf in de zaak voorzien. Aangezien het college in het kader van de afstemming nader onderzoek naar alle relevante omstandigheden, mogelijkheden en middelen van appellante zal moeten doen, is toepassing van de zogeheten bestuurlijke lus hier evenmin aangewezen. De Raad zal het college daarom opdracht geven om een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen met inachtneming van wat is overwogen in deze uitspraak.
4.17.
Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen de door het college te nemen nieuwe beslissing op bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld
5. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de kosten van appellante. Deze worden begroot op € 1.024,- in beroep en € 1.024,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal een bedrag van € 2.048,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 3 februari 2017, zoals gewijzigd
bij besluit van 15 maart 2017;
- draagt het college op opnieuw te beslissen op het bezwaar met inachtneming van wat in deze
uitspraak is overwogen;
- bepaalt dat slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld tegen dat nieuw te nemen
besluit;
- veroordeelt het college in de kosten van appellant tot een bedrag van € 2.048,-;
- bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van
in totaal € 170,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door J.L. Boxum als voorzitter en E.C.R. Schut en
P.W. van Straalen als leden, in tegenwoordigheid van F.H.R.M. Robbers als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 9 april 2019.
(getekend) J.L. Boxum
(getekend) F.H.R.M. Robbers
lh