Uitspraak
17.1832 PW
Datum uitspraak: 29 april 2019
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van
25 januari 2017, 16/1612 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (college)
[Betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
PROCESVERLOOP
Het college heeft hoger beroep ingesteld. Namens het college heeft mr. J.P. Heinrich, advocaat, de gronden en nadere stukken ingediend
Namens betrokkene heeft mr. P.M. Iwema, advocaat, zich als gemachtigde gesteld en heeft mr. R.S. Wijling, advocaat en medegemachtigde, een verweerschrift en nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 november 2018. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E.E. Schaake en mr. E.A.J. Bruinsma. Namens betrokkene zijn mr. Iwema en mr. Wijling verschenen.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Betrokkene ontvangt sinds 15 juli 1996 bijstand, laatstelijk ingevolge de Participatiewet (PW).
1.2.
Bij besluit van 26 maart 2004 heeft het college de bijstand van betrokkene over de periode van 24 mei 2000 tot en met 30 november 2003 herzien en de over die periode te veel gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 38.553,35 van betrokkene teruggevorderd (terugvorderingsbesluit). Aan dit besluit ligt ten grondslag dat betrokkene de inlichtingenverplichting heeft geschonden door bij het college geen melding te maken van de door hem ontvangen inkomsten uit arbeid. In het besluit is vermeld: “Wij zullen de schuld verrekenen met uw uitkering zodra u de overige schulden bij ons hebt afgelost.”
1.3.
Het college had al voor het terugvorderingsbesluit vorderingen op betrokkene en het heeft nadien nog andere vorderingen op betrokkene verkregen. Het college heeft bedragen ingehouden op de aan betrokkene betaalde bijstand ter voldoening van zijn vorderingen op betrokkene. Op de uitkeringsspecificaties van betrokkene heeft het college nooit vermeld in verband met welke schuld de inhouding heeft plaatsgevonden.
1.4.
Op 7 augustus 2015 heeft betrokkene een verzoek tot kwijtschelding van de bij het college openstaande vorderingen ingediend.
1.5.
Bij besluit van 25 september 2015, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 1 maart 2016 (bestreden besluit), heeft het college het verzoek om kwijtschelding afgewezen. Het college heeft, voor zover hier van belang, aan de besluitvorming ten grondslag gelegd dat kwijtschelding niet mogelijk is omdat betrokkene niet gedurende tien jaar onafgebroken heeft afgelost op de fraudevordering met saldo van € 35.543,76 (vordering in geding).
1.6.
Betrokkene heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit en in beroep gesteld dat de vordering in geding verjaard is.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dit besluit vernietigd, het bezwaar tegen het besluit van 25 september 2015 alsnog niet-ontvankelijk verklaard en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat de vordering in geding verjaard is. Betrokkene had daarom geen belang meer bij kwijtschelding, zodat het college het verzoek om kwijtschelding terecht, zij het op onjuiste gronden, heeft afgewezen. Het bezwaar had niet-ontvankelijk verklaard moeten worden.
3. In hoger beroep heeft het college zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Samengevat betoogt het college dat de vordering in geding niet is verjaard, omdat de opeisbaarheid nooit is aangevangen, verder omdat de verjaringstermijn twintig jaar in plaats van vijf jaar is en ten slotte omdat de verjaring gestuit is.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
De vordering in geding betreft een betalingsverplichting die vastgesteld is bij het terugvorderingsbesluit. Deze vordering betreft dus een bestuurlijke geldschuld die is ontstaan voorafgaand aan de inwerkingtreding per 1 juli 2009 van de Vierde tranche Algemene wet bestuursrecht, Stb. 2009, 264 (Vierde tranche Awb), waarbij de artikelen 4:104 en volgende van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zijn ingevoerd. Ingevolge artikel III, eerste lid, van de Vierde tranche Awb blijft op een verplichting tot betaling van een geldsom aan of door een bestuursorgaan die is vastgesteld of ontstaan voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, het recht zoals dat gold voor dat tijdstip van toepassing. Volgens vaste rechtspraak moet bij de beoordeling van een beroep op verjaring van dergelijke, voor invoering van de Vierde tranche Awb ontstane, vorderingen aansluiting worden gezocht bij het civiele recht. Zie onder meer de uitspraak van 8 februari 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BL3384. Het terugvorderingsbesluit berust op de grondslag dat ten gevolge van schending van de inlichtingenverplichting ten onrechte of tot een te hoog bedrag bijstand is verleend in de periode voorafgaand aan het terugvorderingsbesluit. Volgens eveneens vaste rechtspraak moeten vorderingen zoals de vordering in geding bij genoemde beoordeling beschouwd worden als vorderingen uit onverschuldigde betaling. Zie de uitspraak van 1 september 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BJ6776 en de in 4.9 nog te noemen uitspraken.
4.2.1.
Artikel 3:309 van het Burgerlijk Wetboek (BW) bepaalt dat een rechtsvordering uit onverschuldigde betaling verjaart door verloop van vijf jaren na de aanvang van de dag, volgende op die waarop de schuldeiser zowel met het bestaan van zijn vordering als met de persoon van de ontvanger is bekend geworden en in ieder geval twintig jaren nadat de vordering is ontstaan. Artikel 3:306 van het BW bepaalt dat, indien de wet niet anders bepaalt, een rechtsvordering verjaart door verloop van twintig jaren.
4.2.2.
Artikel 3:316 van het BW bepaalt, voor zover hier van belang, dat de verjaring van een rechtsvordering wordt gestuit door het instellen van een eis, alsmede door iedere andere daad van rechtsvervolging van de zijde van de gerechtigde, die in de vereiste vorm geschiedt.
Artikel 3:318 van het BW bepaalt dat erkenning van het recht tot welks bescherming een rechtsvordering dient, de verjaring van de rechtsvordering stuit tegen hem die het recht erkent.
Aanvang verjaringstermijn
4.3.
Het college heeft in hoger beroep aangevoerd dat de verjaringstermijn niet met het terugvorderingsbesluit is aangevangen, maar pas op het moment dat de oudere schulden van betrokkene waren afgelost, omdat de vordering toen pas opeisbaar is geworden. In het terugvorderingsbesluit is immers vermeld dat het college de schuld van betrokkene met zijn uitkering zou gaan verrekenen zodra de overige schulden die betrokkene aan de gemeente had, zouden zijn afgelost. In verband daarmee wordt het volgende overwogen.
4.4.
Artikel 60, eerste lid van de Wet werk en bijstand (WWB) bepaalde ten tijde van het terugvorderingsbesluit dat een besluit tot terugvordering van kosten van bijstand vermeldt wat teruggevorderd wordt, de termijn of termijnen waarbinnen moet worden betaald, alsmede de wijze waarop het besluit, bij gebreke van tijdige betaling, ten uitvoer wordt gelegd. Artikel 60, derde lid, van de WWB bepaalde dat een besluit tot terugvordering van kosten van bijstand als bedoeld in de artikelen 58 en 59 een executoriale titel oplevert in de zin van het Tweede Boek van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering.
4.5.
In dit geval heeft het college niet een volledig terugvorderingsbesluit genomen, te weten een besluit waarin niet alleen is beslist over de (omvang van de) terugvordering maar ook over de invordering door middel van het vaststellen van een termijn of termijnen waarbinnen de ten onrechte gemaakte kosten van bijstand moeten worden terugbetaald, als bedoeld in artikel 60, eerste lid, van de WWB zoals dat artikel luidde ten tijde van belang. De vermelding in het terugvorderingsbesluit dat het college de schuld zou verrekenen met de uitkering van betrokkene “zodra u de overige schulden bij ons hebt afgelost” kan niet als zodanig worden aangemerkt.
4.6.
De Raad heeft over artikel 86, eerste lid, van de Algemene bijstandswet (Abw), en artikel 87, eerste lid, van de Abw, welke bepalingen een met artikel 60 van de WWB, zoals dat ten tijde van belang luidde, vergelijkbare regeling ten aanzien van terugvorderingsbesluiten bevatten, uitgemaakt dat de omstandigheid dat in een besluit tot terugvordering niet is beslist over de termijn of termijnen waarbinnen moet worden betaald, niet kan betekenen dat daaromtrent geen rechtsgeldige besluitvorming meer kan plaatsvinden. Daarbij is overwogen dat de artikelen 86 en volgende van de Abw geen verplichting inhouden tot onmiddellijke invordering van het teruggevorderde bedrag. Zie de uitspraak van
28 maart 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:BA2491. Geen grond bestaat om daarover anders te oordelen bij toepassing van artikel 60 van de WWB, zoals dat ten tijde van belang luidde.
4.7.
Uit 4.4 tot en met 4.6 volgt enerzijds dat het college met juistheid tot uitgangspunt heeft genomen dat de vordering in geding nog niet invorderbaar was, in de woorden van het college “niet opeisbaar” was, maar niet doordat het college dat bepaald had bij het terugvorderingsbesluit, maar doordat het college had nagelaten bij dat besluit ook bepalingen op te nemen over de invordering. Anderzijds volgt daaruit dat hier in geding is de vraag of het college door verjaring niet langer een invorderingsrecht heeft ten aanzien van de vordering in geding, wat zich vertaalt in de vraag of het college nog het recht heeft om ten aanzien van de vordering in geding een invorderingsbesluit te nemen.
4.8.
Blijkens het terugvorderingsbesluit was het college in elk geval op 26 maart 2004 bekend met de onverschuldigde betaling van bijstand en met de persoon van de ontvanger van die betaling. Daarmee is voldaan aan de vereisten genoemd in artikel 3:309 van het BW gestelde vereisten voor aanvang van de verjaringstermijn. Opeisbaarheid van de vordering uit onverschuldigde betaling is volgens deze bepaling geen vereiste voor aanvang van de verjaring. Voor het verlies van het recht tot het nemen van een invorderingsbesluit door verjaring geldt hetzelfde. De omstandigheid dat nog geen volledig terugvorderingsbesluit is genomen, en dat de vordering in geding een executoriale titel mist, betekent niet dat de verjaringstermijn niet is gaan lopen. Uit de in 4.6 genoemde uitspraak en de uitspraak van 28 november 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:BB9059 volgt juist het tegendeel. In die gevallen is geoordeeld, dat verjaring reeds was gaan lopen voorafgaande aan het onvolledige terugvorderingsbesluit en dat van dat onvolledige terugvorderingsbesluit een stuitende werking uitging, waarna de termijn voor verjaring, nu van het recht tot het nemen van invorderingsbesluiten, opnieuw ging lopen. In dit geval is hetzelfde aan de hand. De beroepsgrond dat de verjaringstermijn ten tijde van het terugvorderingsbesluit nog niet was aangevangen, slaagt dus niet.
Lengte verjaringstermijn
4.9.
Het college heeft onder verwijzing naar de Nota naar aanleiding van het verslag
(TK 1994-1995, 23 909, nr.7, p. 22 e.v.) bij de Wet boeten, maatregelen en terug- en invordering sociale zekerheid, Stb. 1996, 248 (Wet boeten), subsidiair aangevoerd dat, als de verjaringstermijn is aangevangen op 26 maart 2004, de vordering dan nu nog niet verjaard is, omdat de verjaringstermijn sinds de invoering van die wet twintig jaren bedraagt. Ook deze beroepsgrond slaagt niet. In de Nota naar aanleiding van het verslag bij de Wet boeten is vermeld dat voor de terug- en invordering geen specifieke wettelijke regeling geldt en dat dus de algemene regeling inzake de terug- en invordering van onverschuldigde betalingen van het BW van toepassing is (artikel 3:309 van het BW). In zijn uitspraken van 28 maart 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:BA2284 en ECLI:NL:CRVB:2007:BA2491 (reeds genoemd in 4.6) heeft de Raad juist op grond van de door het college aangehaalde passage uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet boeten geoordeeld dat vorderingen als hier aan de orde voor verjaring moeten worden aangemerkt als vorderingen uit onverschuldigde betaling en dat de verjaringstermijn dus vijf jaar beslaat. Dat in die Nota ook is vermeld dat voor de invordering van de boete ook geen specifieke regeling in de wet is opgenomen, dat de algemene regeling inzake de verjaring van rechtsvorderingen van het BW van toepassing is (artikel 3:306 van het BW) en dat de vordering na twintig jaar verjaart, maakt het voorgaande niet anders. Voor boeten als hier aan de orde bevat het BW, anders dan voor vorderingen uit onverschuldigde betaling, geen aparte verjaringstermijn. Dat betekent dat het recht van het college om in verband met de vordering in geding nog een invorderingsbesluit te nemen op 27 maart 2009 verjaard was, tenzij moet worden vastgesteld dat de verjaring van het recht om een invorderingsbesluit te nemen voor die datum is gestuit op voet van de artikelen 3:316 van het BW of betrokkene dat recht heeft erkend in de zin van artikel 3:318 van het BW.
Stuiting van de verjaring
4.10.
Meer subsidiair heeft het college aangevoerd dat de verjaring steeds tijdig is gestuit door expliciete erkenning door betrokkene van de openstaande schuld en de getroffen betalingsregeling. Betrokkene heeft de vordering in geding volgens het college op
23 oktober 2008 in een verzoek om een voorlopige voorziening aan de voorzieningenrechter van de rechtbank erkend. In dat verzoek is, voor zover van belang, het volgende vermeld: “Cliënt heeft tot 2004 her en der tijdelijke ongeschoolde baantjes gehad zonder de gemeente hierover te informeren. Daardoor heeft hij een fraudeschuld ter hoogte van ongeveer
€ 45.000,-. Per maand betaalt hij € 40,- af aan de gemeente.” Ook een eerder verzoek om kwijtschelding van 1 december 2011 moet als een erkenning worden aangemerkt.
4.11.
Ook deze beroepsgrond slaagt niet. Nu vaststaat dat het college ten tijde van het betreffende verzoek om een voorlopige voorziening meer vorderingen op betrokkene had, de inhouding van € 40,- per maand op een oudere vordering zag en het college voorts niet aannemelijk heeft gemaakt dat aan betrokkene op dat moment een overzicht van zijn schulden aan de gemeente Rotterdam is verstrekt of getoond, ligt hierin geen erkenning van het saldo van de vordering in geding besloten. Maar ook als er van zou moeten worden uitgegaan dat in de hiervoor geciteerde passage in het verzoek om voorlopige voorziening van betrokkene een erkenning in de zin van artikel 3:318 van het BW ligt besloten, is het recht om een invorderingsbesluit te nemen ten aanzien van de vordering in geding verjaard. In dat geval is immers op 24 oktober 2008 een nieuwe verjaringstermijn gaan lopen. Dat deze verjaringstermijn zou zijn gestuit door het verzoek om kwijtschelding van betrokkene van 1 december 2011, zoals het college heeft aangevoerd, wordt niet gevolgd. In zijn brief van 1 december 2011 vraagt betrokkene om het in behandeling nemen van zijn aanvraag tot kwijtschelding “van het restant schuld dat ik heb bij de Dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid”. Hij vermeldt dus niet om wélke schuld het gaat. Ook de reactie van het college op dit verzoek waarin is vermeld dat geconstateerd is dat het vier schulden betreft, welke alle als fraudeschuld zijn geboekt, kan niet als stuitingshandeling als bedoeld in artikel 3:316 van het BW worden aangemerkt. Daarvoor is deze reactie onvoldoende gespecificeerd, terwijl verder in deze reactie is vermeld: “Voor fraudevorderingen geldt dat er minimaal 10 jaar afgelost moet worden en de oudste vordering dateert uit 2008.” Nu de vordering in geding uit 2004 stamt, kan niet worden aangenomen dat deze reactie die vordering op het oog had. Verdere stuitingshandelingen zijn niet gesteld of gebleken. Dat het college in 2010 en in 2015 voorafgaand aan het kwijtscheldingsverzoek door verrekening een aantal bedragen op de vordering in geding in mindering heeft gebracht, maakt niet dat de verjaring daardoor is gestuit, omdat bij de verrekening op de uitkeringsspecificaties niet is vermeld welke vordering de verrekening betrof. Bovendien werden vorderingen door het college gebruteerd, zodat ervan moet worden uitgegaan dat betrokkene zonder deugdelijke overzichten, waarvan het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat het die aan betrokkene heeft verstrekt, geen inzicht in de omvang van zijn schulden aan de gemeente Rotterdam en de verrekening daarvan had. De conclusie moet zijn dat de verjaring niet is gestuit.
Conclusie en slot
4.12.
Uit 4.8, 4.9 en 4.11 volgt dat het recht van het college om een invorderingsbesluit te nemen ten aanzien van de vordering in geding in elk geval ten tijde van het verzoek om kwijtschelding vermeld in 1.3 en waarop deze procedure betrekking heeft, was verjaard.
4.13.
Ter zitting in hoger beroep heeft het college tot slot een beroep gedaan op het bepaalde in artikel 6:131, eerste lid, van het BW, waarin is vermeld dat de bevoegdheid tot verrekening niet eindigt door verjaring van de rechtsvordering. Deze grond is veel te laat naar voren gebracht. De Raad en betrokkene hebben zich hierop niet kunnen voorbereiden. Daardoor kon deze grond ter zitting niet goed behandeld worden. Daarom zal dit beroep, wegens strijd met een goede procesorde, hier verder onbesproken blijven.
4.14.
Uit 4.12 en 4.13 volgt dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
5. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de proceskosten van betrokkene. Deze kosten worden begroot op € 1.024,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.
6. Van het college wordt op grond van artikel 8:109, tweede lid, van de Awb griffierecht geheven.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- veroordeelt het college in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van € 1.024,-;
- bepaalt dat van het college een griffierecht van € 501,- wordt geheven.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en J.J.A. Kooijman en
M. ter Brugge als leden, in tegenwoordigheid van S. de Graaff als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 29 april 2019.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) S. de Graaff
md