Uitspraak
16/2142 WW-T
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Tussenuitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van
9 maart 2016, 15/8740 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
Datum uitspraak: 31 januari 2018
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. J.M. Breevoort hoger beroep ingesteld.
Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend en enkele vragen van de Raad beantwoord.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 april 2017. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. M. Smit, kantoorgenoot van mr. Breevoort. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.J.F. Bär.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellante is met ingang van 1 november 2011 in aanmerking gebracht voor een uitkering op grond van de Werkloosheidswet (WW). Op 21 februari 2013 heeft appellante het Uwv ervan op de hoogte gesteld dat zij vanaf 1 januari 2012 een uitkering uit hoofde van een vroegpensioen ontving van € 1.600,98 per maand. Naar aanleiding van deze melding heeft het Uwv bij besluit van 15 mei 2013 de WW-uitkering van appellante herzien met ingang van
2 januari 2012 en van haar een bedrag van € 25.951,24 teruggevorderd aan onverschuldigd betaalde uitkering over de periode van 2 januari 2012 tot en met 17 februari 2013. Bij een tweede besluit van 15 mei 2013 heeft het Uwv appellante wegens het overtreden van haar inlichtingenverplichting een boete opgelegd van € 19.470,-, wat 75% van het benadelingsbedrag is. Appellante heeft bezwaar gemaakt tegen de besluiten van 15 mei 2013. Het Uwv heeft deze bezwaren bij beslissing op bezwaar van 14 augustus 2013 ongegrond verklaard. Tegen deze beslissing op bezwaar heeft appellante geen beroep ingesteld.
1.2.
Naar aanleiding van de uitspraak van de Raad van 24 november 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:3754) heeft appellante het Uwv op 17 juni 2015 verzocht om terug te komen van zijn beslissing op bezwaar van 14 augustus 2013 voor zover dat betrekking heeft op het gehandhaafde boetebesluit. Het Uwv heeft dit verzoek bij besluit van 18 september 2015 afgewezen. Bij beslissing op bezwaar van 12 november 2015 (bestreden besluit) heeft het Uwv appellantes bezwaar tegen het besluit van 18 september 2015 ongegrond verklaard. Het Uwv heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat de boete niet kan worden herzien omdat de uitspraak van de Raad van 24 november 2014 niet kan worden gezien als een nieuw feit of een nieuwe omstandigheid.
2. De rechtbank heeft het beroep van appellante tegen het bestreden besluit bij de aangevallen uitspraak ongegrond verklaard. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak overwogen dat de in 1.2 genoemde uitspraak van de Raad weliswaar een belangrijke wijziging heeft betekend voor de beoordeling van boetezaken in het domein van de sociale zekerheid, maar geen nieuw feit vormt dat herziening van de onherroepelijk aan appellante opgelegde boete rechtvaardigt. Gewezen is op vaste rechtspraak, dat de inhoud van inmiddels tot stand gekomen jurisprudentie op zichzelf geen grond vormt voor het doorbreken van het rechtens onaantastbaar zijn van besluiten waartegen geen beroep bij de rechter is ingesteld, of die gezien het resultaat van een wel bij de rechter gevolgde rechtsgang in rechte onaantastbaar zijn geworden. De rechtbank heeft hieraan toegevoegd dat het vorenstaande niet wegneemt dat een bestuursorgaan bevoegd is om ambtshalve of op aanvraag van een belanghebbende terug te komen van een eerder in rechte onaantastbaar geworden besluit, indien daardoor geen rechten van derden worden geschonden, en een dergelijk terugkomen niet expliciet is verboden. Een bestuursorgaan kan dit echter ook weigeren en een dergelijke weigering behoort volgens de rechtbank te worden geëerbiedigd, tenzij aan het eerdere besluit dusdanige gebreken kleven, dan wel zich dusdanige omstandigheden hebben voorgedaan, dat het bestuursorgaan in redelijkheid niet had mogen weigeren dat eerdere besluit ongedaan te maken. De bewijslast hiervoor rust op appellante en die heeft daar naar het oordeel van de rechtbank niet aan voldaan. De rechtbank heeft in haar oordeel tevens betrokken dat het Uwv blijkens het bestreden besluit besloten heeft gevolg te geven aan het verzoek van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in diens brief van 30 april 2015 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal (2014-0000185932, lees: 2015-0000078610) om niet terug te komen van onherroepelijke boetebesluiten die mogelijk niet in lijn zijn met de uitspraak van de Raad van 24 november 2014. De rechtbank achtte deze gedragslijn niet in strijd met enig rechtsbeginsel.
3.1.
Appellante heeft in hoger beroep haar standpunt herhaald dat de uitspraak van
24 november 2014 en de brief van minister Asscher van 30 april 2015 beide gezien moeten worden als een nieuw feit of een nieuwe omstandigheid die aanleiding hadden moeten geven tot een herziening van het boetebesluit. Appellante heeft daarnaast betoogd dat in de brief van de minister van 30 april 2015 wat betreft het herzien van boetes die vóór 24 november 2014 waren opgelegd, ten onrechte onderscheid wordt gemaakt tussen boetes die wel of niet onherroepelijk waren op 13 oktober 2014. In hoger beroep is daaraan toegevoegd dat de minister met zijn brief van 30 april 2015 de beleidsvrijheid van het Uwv om boetebesluiten te herzien ten onrechte heeft ingeperkt.
3.2.
Het Uwv heeft bevestiging van de aangevallen uitspraak bepleit. Het Uwv heeft erop gewezen dat het boetebesluit een vaststaand besluit is, geen duuraanspraak betreft, is genomen in overeenstemming met de toen geldende regelgeving en dat er geen zogenoemde nova zijn aangevoerd. Ondanks het feit dat het boeteregime van voor 1 januari 2013 volgens een berekening van het Uwv zou hebben geleid tot een boete van € 2.269,- en het huidige boeteregime tot een boete van € 3.014,79, is er volgens het Uwv geen grond om de aan appellante opgelegde boete te herzien en acht het Uwv de afwijzing op grond van artikel 4:6, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) juist, mede omdat de wetgever te kennen heeft gegeven een besluit als hier aan de orde niet te willen corrigeren. Naar de mening van het Uwv kan de afwijzing niet worden gezien als evident onredelijk. Verder heeft het Uwv betoogd dat een aanpassing van het boetebesluit een grote breuk zou betekenen met de rechtspraak tot nu toe, omdat een bestuursorgaan zich dan niet meer kan beroepen op zijn rechtszekerheid en omdat de vaste bezwaar- en beroepstermijnen in dat geval een dode letter zouden worden. Het zou ook betekenen dat de rechter de opvatting van de wetgever, zoals neergelegd in artikel 4:6, tweede lid, van de Awb, terzijde zou schuiven.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
In artikel 4:6, eerste lid, van de Awb is bepaald dat, indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, de aanvrager gehouden is nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden. Op grond van het tweede lid van dit artikel kan, wanneer geen nieuwe gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden vermeld, het bestuursorgaan zonder toepassing te geven aan artikel 4:5 van de Awb de aanvraag afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking.
4.2.1.
In zijn uitspraak van 20 december 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:4872) heeft de Raad in navolging van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 23 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3131) zijn rechtspraak over de toetsing door de bestuursrechter van besluiten over een herhaalde aanvraag of een verzoek om terug te komen van een besluit gewijzigd. In een geval als hier aan de orde, waar is verzocht om terug te komen van een besluit, leidt dat tot het volgende.
4.2.2.
Uitgangspunt is dat een bestuursorgaan in het algemeen bevoegd is om naar aanleiding van een verzoek om terug te komen van een besluit het oorspronkelijke besluit in volle omvang te heroverwegen. Het bestuursorgaan kan zo'n verzoek inwilligen of afwijzen, ook als de rechtzoekende aan zijn verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd. Het bestuursorgaan kan er ingevolge artikel 4:6, tweede lid, van de Awb ook nog steeds voor kiezen om, als er volgens hem geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, het verzoek om terug te komen van een besluit af te wijzen onder verwijzing naar dat eerdere besluit. Als het bestuursorgaan aldus – overeenkomstige – toepassing geeft aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb, dan toetst de bestuursrechter aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden en eventueel door het bestuursorgaan gevoerd beleid, of het bestuursorgaan zich terecht, en zorgvuldig voorbereid en deugdelijk gemotiveerd, op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn. Als de bestuursrechter tot het oordeel komt dat het bestuursorgaan zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, dan kan dat de afwijzing van het verzoek om terug te komen van een besluit in beginsel dragen. De bestuursrechter kan aan de hand van wat de rechtzoekende heeft aangevoerd evenwel tot het oordeel komen dat het besluit op het verzoek om terug te komen van een eerder besluit evident onredelijk is. Als het bestuursorgaan beleid voert, toetst de bestuursrechter in de eerste plaats of het bestuursorgaan een juiste toepassing heeft gegeven aan zijn beleid.
4.3.
Onder nieuw gebleken feiten en veranderde omstandigheden als bedoeld in artikel 4:6, eerste lid, van de Awb worden verstaan feiten of omstandigheden die ná het eerdere besluit zijn voorgevallen, dan wel feiten of omstandigheden die weliswaar vóór het eerdere besluit zijn voorgevallen, maar die niet vóór dat besluit konden worden aangevoerd. Nieuw gebleken feiten zijn ook bewijsstukken van al eerder gestelde feiten of omstandigheden, als deze bewijsstukken niet eerder konden worden overgelegd. Rechterlijke uitspraken worden op grond van vaste rechtspraak (onder meer de uitspraak van de Raad van 12 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1984) niet aangemerkt als nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden. Ook de door appellante genoemde brief van de minister van 30 april 2015 is geen nieuw feit of een veranderde omstandigheid als bedoeld in artikel 4:6, eerste lid, van de Awb, omdat die brief geen betrekking heeft op feiten die destijds hadden moeten worden betrokken in de besluitvorming. Gelet hierop is het door de rechtbank onderschreven standpunt van het Uwv dat appellante aan haar verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd, juist en kan dit, gelet op het in 4.2.2 weergegeven toetsingskader, de afwijzing van het verzoek om terug te komen van het boetebesluit in beginsel dragen.
4.4.
Vervolgens moet worden beoordeeld of het bestreden besluit om niet terug te komen van het boetebesluit van 14 augustus 2013, evident onredelijk is. Het in overweging 2 weergegeven beleid van het Uwv met betrekking tot zijn bevoegdheid om terug te komen van rechtens onaantastbaar geworden boetebesluiten die zijn genomen op grond van het per
1 januari 2013 geldende boeteregime, houdt in dat onherroepelijke boetebesluiten die mogelijk niet in lijn zijn met de uitspraak van de Raad van 24 november 2014 niet worden herzien indien niet is gebleken van nieuwe feiten of veranderde omstandigheden. Dit beleid is gebaseerd op de brief van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 30 april 2015 over de gevolgen van bedoelde uitspraak voor reeds genomen boetebesluiten. Door aanwending van zijn bevoegdheid tot herziening van de hier bedoelde besluiten categoraal uit te sluiten wordt geen redelijk gebruik gemaakt van die bevoegdheid. Het beleid van het Uwv is daarom niet aanvaardbaar.
4.5.
Uit 4.4 volgt dat het bestreden besluit ondeugdelijk is gemotiveerd en is genomen in strijd met artikel 7:12 van de Awb.
4.6.
Er is aanleiding om met toepassing van artikel 8:51d van de Awb het Uwv op te dragen het gebrek in het bestreden besluit te herstellen.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep draagt het Uwv op om binnen 3 maanden na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek in het besluit van 12 november 2015 te herstellen overeenkomstig hetgeen de Raad heeft overwogen.
Deze uitspraak is gedaan door H.G. Rottier als voorzitter en B.M. van Dun en F.J.L. Pennings als leden, in tegenwoordigheid van N. Veenstra als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 31 januari 2018.
(getekend) H.G. Rottier
(getekend) N. Veenstra