Uitspraak
16/863 AW
Datum uitspraak: 16 november 2017
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 23 december 2015, 14/1407 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
de korpschef van politie (korpschef)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft S.A.J.T. Hoogendoorn hoger beroep ingesteld.
De korpschef heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met de zaak 16/864 AW, plaatsgevonden op
5 oktober 2017. Namens appellant is Hoogendoorn verschenen. De korpschef heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E. Wolthuis. In de gevoegde zaak wordt heden afzonderlijk uitspraak gedaan.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellant was werkzaam bij de voormalige politieregio [regio] , laatstelijk in de functie van [functie B] .
1.2.
Als uitwerking van het Akkoord Arbeidsvoorwaarden sector politie 2005-2007 hebben de Minister van Veiligheid en Justitie (minister) en de politievakorganisaties op 9 september 2010 overeenstemming bereikt over de tweede tranche van de landelijk te harmoniseren arbeidsvoorwaarden politie (HAP II). Deze afspraken zijn vastgelegd in de op 1 november 2010 in werking getreden circulaire Harmonisatie arbeidsvoorwaarden politie tweede tranche (Stcrt. 2010, 19782, circulaire).
1.3.
Een onderdeel van de harmonisatieafspraken is het in bijlage 6 van de circulaire opgenomen ‘Loopbaanbeleid van assistent A tot en met senior in de GGP’ (loopbaanbeleid). In het loopbaanbeleid zijn de afspraken vastgelegd over de mogelijkheden tot doorstroming van ambtenaren binnen de GGP naar een volgend niveau of volgende functie. Voor de doorstroming (bevordering) van [functie A] naar [functie B] is onder meer als vereiste gesteld dat sprake is van ‘vakmanschap blijkend uit een recente beoordeling boven de norm met daarin opgenomen verwachte geschiktheid voor [functie B] ’. Vermeld is dat het loopbaanbeleid vanaf 1 november 2010 geldt voor alle medewerkers bij de Nederlandse Politie, dat de Raad van korpschefs i.o. zich aan de circulaire heeft geconformeerd en dat het bevoegd gezag deze circulaire dient te volgen, tenzij een zwaarwegend dienstbelang zich daartegen verzet.
1.4.
Het loopbaanbeleid is door de drie korpschefs van de voormalige politieregio’s van Noord-Nederland, te weten Groningen, Drenthe en Fryslân, nader uitgewerkt in het voorgenomen besluit ‘Voorstel Implementatie Loopbaanbeleid GGP (HAP tweede tranche)’ van 11 september 2012 (VB). In het VB is vastgelegd dat de drie korpsen binnen
Noord-Nederland verschillende beoordelingssystemen hanteren en op welke wijze elk korps invulling geeft aan de eis van ‘vakmanschap blijkend uit een recente beoordeling boven de norm met daarin opgenomen verwachte geschiktheid voor [functie B] ’. De Politiechef Noord-Nederland heeft het VB definitief vastgesteld op 23 mei 2013.
1.5.
In het Friese beoordelingssysteem worden alle competenties en te behalen resultaten betrokken voor het bepalen van ‘vakmanschap boven de norm’. Voor de competenties wordt een vijfpuntschaal gehanteerd en voor de resultaten een driepuntschaal. Het eindoordeel gebaseerd op de gemiddelde score van de competenties moet zijn ‘overtroffen’ (gedrag boven niveau behorend bij functie) en voor de resultaten moet dat zijn ‘norm is ruim gehaald’.
1.6.
Appellant heeft verzocht om bevordering naar de functie van [functie B] . Naar aanleiding van dit verzoek is op 16 mei 2013 over de periode van 1 januari 2011 tot
1 november 2012 een beoordeling vastgesteld waarbij voor drie competenties de norm is gehaald, voor drie competenties de norm is overtroffen en er geen beoordeling op resultaatsniveau heeft plaatsgevonden. De beoordeling heeft het eindresultaat: ‘voldoende’.
1.7.
Bij besluit van 22 mei 2013 heeft de korpschef het verzoek om bevordering afgewezen op de grond dat de beoordeling van appellant niet boven de norm is. Hiertegen alsmede tegen de vastgestelde beoordeling heeft appellant bezwaar gemaakt. De bezwarenadviescommissie Noord-Nederland (BAC) heeft de korpschef geadviseerd het bezwaar tegen de beoordeling gegrond te verklaren, omdat de door de korpschef gehanteerde normering geldt voor de behaalde resultaten en deze niet van toepassing zijn voor appellant. De BAC heeft geadviseerd het bezwaar tegen de afwijzing van het verzoek om bevordering eveneens gegrond te verklaren, omdat er gelet op de verschillen tussen de drie voormalige korpsen in de normering van het functioneren boven de norm ongewenste scheefgroei is ontstaan. De BAC heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat zij zich kan vinden in de door de korpsen Drenthe en Groningen gehanteerde waardering bij het vaststellen van de normering ‘boven de norm’ en dat het korps Fryslân uit de pas loopt en dus aansluiting zou moeten zoeken bij de methoden van de twee andere korpsen. Voorts merkt de BAC, onder verwijzing naar de uitvoeringsafspraken, op dat de verwachte geschiktheid voor [functie B] in de beoordeling dient te worden opgenomen, ook in het geval dat appellant niet boven de norm functioneert.
1.8.
Bij besluit van 17 februari 2014 (bestreden besluit) heeft de korpschef de bezwaren tegen de vaststelling van de beoordeling en de afwijzing, in afwijking van het advies van de BAC, ongegrond verklaard. Aan het bestreden besluit ligt, samengevat, het volgende ten grondslag. De nadere invulling van het loopbaanbeleid heeft plaatsgevonden vóór de inwerkingtreding van de Politiewet per 1 januari 2013. Op dat moment had elk korps afzonderlijk rechtspersoonlijkheid. Net als alle andere 25 korpsen heeft het korps Fryslân nadere invulling gegeven aan het loopbaanbeleid vanuit zijn eigen verantwoordelijkheid, bevoegdheid en rechtspositie. Daarbij was het korps niet gebonden aan de wijze waarop andere korpsen dit hebben gedaan. De minister en de vakbonden hebben ook expliciet aangegeven dat het niet aan het Centraal Georganiseerd Overleg Politie is om het begrip ‘beoordeling boven de norm’ in te vullen, maar dat dit dient plaats te vinden per korps met instemming van de ondernemingsraad. Daarom wordt vastgehouden aan de invulling die het korps Fryslân aan het begrip ‘beoordeling boven de norm’ heeft gegeven. Verder heeft de korpschef het advies van de BAC om alsnog een beoordeling over de verwachte geschiktheid voor de functie van [functie B] op te maken, niet overgenomen, omdat dit niet van invloed zal zijn op zijn besluit om het verzoek om bevordering af te wijzen. Tot slot heeft de korpschef de inhoud van de beoordeling overeenkomstig het advies van de BAC gehandhaafd.
2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en de rechtsgevolgen daarvan in stand gelaten. Voor zover thans van belang heeft de rechtbank overwogen dat de ondernemingsraad van het voormalige korps Fryslân ([OR]) met het beoordelingsbeleid heeft ingestemd, de beoordeling niet berust op een onrechtmatig beoordelingsbeleid en appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat de beoordeling onhoudbaar moet worden geacht. Daarnaast heeft de rechtbank geoordeeld dat de uitleg van de korpschef van het begrip boven de norm binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling is gebleven. Met verwijzing naar de uitspraak van de Raad van 19 november 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:4117) kan een oordeel over de verwachte geschiktheid achterwege blijven in het geval geen beoordeling boven de norm voorligt. Verder heeft de rechtbank de Staat der Nederlanden veroordeeld tot betaling aan appellant van een schadevergoeding van € 500,- wegens schending van de redelijke termijn in de rechterlijke fase. De overschrijding in de bezwaarfase is door de rechtbank gerechtvaardigd geacht.
3. Appellant heeft de aangevallen uitspraak in hoger beroep op hierna te bespreken gronden bestreden.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
De beoordeling
4.1.
Appellant heeft betoogd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de beoordeling op voldoende gronden berust, omdat bij het vaststellen van de beoordeling de termijnen uit artikel 14, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling beoordelingen (Uitvoeringsregeling) niet in acht zijn genomen. Dit betoog slaagt niet.
4.1.1.
Artikel 13, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling bepaalt dat de ambtenaar zowel tijdens het beoordelingsgesprek als binnen veertien dagen na afloop van het beoordelingsgesprek zijn bezwaren tegen de beoordeling kenbaar kan maken. Ingevolge artikel 14, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling worden de bezwaren van de ambtenaar tegen de beoordeling binnen twee weken na het verstrijken van de in artikel 13, eerste lid, genoemde termijn door de beoordelaar(s) met de ambtenaar besproken, wordt een afschrift van de samenvatting van het gesprek aan de ambtenaar ter hand gesteld en tekent de ambtenaar deze samenvatting voor gezien. Artikel 14, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling bepaalt vervolgens dat, indien de ambtenaar zijn bezwaren handhaaft, hij binnen dertig dagen in de gelegenheid wordt gesteld zijn bezwaren tegen de beoordeling mondeling bij de beoordelingsautoriteit toe te lichten. Indien de mondelinge toelichting niet binnen de genoemde termijn kan plaatsvinden, deelt de beoordelingsautoriteit dit schriftelijk en met redenen omkleed aan de ambtenaar mee. Ook volgt uit dat tweede lid dat, indien de beoordelingsautoriteit de ambtenaar niet in de gelegenheid heeft gesteld zijn bezwaren tegen de beoordeling binnen de genoemde termijn toe te lichten en de beoordelingsautoriteit de ambtenaar hierover niet schriftelijk en met redenen omkleed heeft geïnformeerd, wordt aangenomen dat het bezwaar van de ambtenaar kennelijk niet wordt tegengesproken en juist is en wordt het bezwaar geacht op die punten één geheel te vormen met de beoordelingslijst.
4.1.2.
De Raad stelt op grond van de gedingstukken vast dat appellant op 7 februari 2013 zijn bezwaren tegen de beoordeling kenbaar heeft gemaakt door middel van een bezwaarschrift. Op 3 april 2013 heeft het gesprek bedoeld in artikel 14, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling plaatsgevonden, waarvan een samenvatting is opgemaakt die door appellant op 12 april 2013 voor gezien is getekend. Omdat appellant zijn bezwaren vervolgens heeft gehandhaafd, is hij in de gelegenheid gesteld deze bij de beoordelingsautoriteit mondeling toe te lichten. Dat gesprek heeft op 8 mei 2013 plaatsgevonden. Uit de laatste zin van artikel 14, eerste lid, in verbinding met de eerste zin van het tweede artikellid volgt niet zonder meer, zoals appellant betoogt, dat er niet meer dan 30 dagen mogen zitten tussen het gesprek van 3 april 2013 en het gesprek met de beoordelingsautoriteit. Bovendien blijkt uit het verslag van het gesprek met de beoordelingsautoriteit van 8 mei 2013 dat het agendatechnisch niet lukte de hoorzitting eerder te plannen en dat dit in de uitnodigingsmail voor de hoorzitting is aangegeven. Als er al van uit zou moeten worden gegaan dat appellant niet binnen de termijn van 30 dagen in de gelegenheid is gesteld zijn bezwaren toe te lichten, dan is appellant hierover in ieder geval schriftelijk geïnformeerd. Anders dan appellant lijkt te betogen kan naar het oordeel van de Raad niet worden aangenomen dat het bezwaar van appellant kennelijk niet wordt tegengesproken en juist is en geacht wordt op die punten één geheel te vormen met de beoordelingslijst.
4.2.
Appellant heeft daarnaast aangevoerd dat de [OR] niet met de invulling van het begrip boven de norm heeft ingestemd, althans dat dit onduidelijk is gebleven. Uit het verslag van de overlegvergadering van de [OR] van 18 september 2012 blijkt namelijk dat is ingestemd met een stuk van 12 september 2012, dat door de korpschef ten onrechte niet voorafgaand aan de hoorzitting noch daarna is overgelegd. De rechtbank had het bestreden besluit dan ook wegens strijd met artikel 7:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moeten vernietigen. Daarnaast heeft appellant gesteld dat, nu de rechtbank een te laat door de korpschef ingediend stuk ten onrechte in de beoordeling heeft betrokken, hij geen mogelijkheid meer had om de voorzitter van de [OR], [naam] , ter zake als getuige op te roepen. Er is daarom volgens appellant ook geen sprake geweest van een eerlijk proces als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Hierin wordt appellant niet gevolgd.
4.2.1.
Met verwijzing naar de uitspraak van 29 juni 2017 (ECLI:NL:CRVB:2017:2266) kan de Raad geen andere conclusie trekken dan dat de [OR] met het VB, inclusief de beoordelingswijzen in de drie korpsen, heeft ingestemd. De brief van de voorzitter van de
[OR] van 7 september 2015 werpt daar geen ander licht op. Er was dan ook geen aanleiding voor de rechtbank om het bestreden besluit te vernietigen vanwege het ontbreken en niet overleggen van het stuk met als datum 12 september 2012.
4.2.2.
In het aanvullend verweerschrift van 21 september 2015 heeft de korpschef gereageerd op het in de brief van appellant van 10 september 2015 verwoorde standpunt dat de
[OR] niet heeft ingestemd met de invulling van het begrip boven de norm, waarbij de verklaring van de voorzitter van de [OR] van 7 september 2015 is gevoegd. De Raad vermag niet in te zien dat het feit dat dit stuk binnen de in artikel 8:58 van de Awb genoemde termijn van tien dagen is ingediend en de rechtbank dit stuk bij de beoordeling heeft betrokken, eraan in de weg heeft gestaan om desgewenst de voorzitter van de [OR] als getuige te horen. Appellant had ter zake zijn wens aan de rechtbank kenbaar kunnen maken, maar heeft dit niet gedaan. Van strijd met het vereiste van een eerlijk proces als bedoeld in artikel 6 van het EVRM is geen sprake.
4.3.
Appellant stelt zich verder op het standpunt dat de rechtbank ten onrechte met verwijzing naar de uitspraak van de Raad van 19 november 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:4117) heeft geoordeeld dat het advies over de verwachte geschiktheid achterwege kan blijven indien er geen sprake is van een beoordeling boven de norm. Dit standpunt treft geen doel.
4.3.1.
De Raad is met de rechtbank van oordeel dat, nu de beoordeling niet boven de norm is, daarin geen toekomstverwachting had hoeven te worden opgenomen dan wel achteraf alsnog een advies over de verwachte geschiktheid moest worden opgemaakt. Daarbij acht de Raad van belang dat de beoordeling is opgemaakt in het kader van het verzoek om bevordering naar de functie van [functie B] en het niet voldoen aan het vereiste van een beoordeling boven de norm al tot afwijzing van het verzoek om bevordering leidt. Het enkele feit dat de uitspraak van de Raad van 19 november 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:4117) is gedaan nadat het onderzoek ter zitting bij de rechtbank was gesloten, betekent, anders dan appellant betoogt, niet dat de rechtbank voor haar oordeel niet naar die uitspraak heeft mogen verwijzen.
4.4.
Vaste rechtspraak is dat de toetsing van de inhoud van een beoordeling is beperkt tot de vraag of die beoordeling op voldoende gronden berust. Bij negatieve oordelen moet het bestuursorgaan dit met concrete feiten onderbouwen (uitspraak van 13 maart 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:905). Niet doorslaggevend is dan of elk feit juist is vastgesteld of geduid; het gaat erom of het totale beeld van de beoordeling deze toetsing doorstaat. De bewijslast bij betwisting van een positieve beoordeling ligt bij de betrokkene. Dat de beoordeling niet goed genoeg is voor bevordering naar de functie van [functie B] levert geen grond op om de bewijslast bij de korpschef te leggen (uitspraak van 30 juli 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:2547).
4.4.1.
Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat de beoordeling op voldoende gronden berust en de terughoudende toets kan doorstaan. De enkele stelling van appellant dat de rechtbank ten onrechte de bewijslast van de onhoudbaarheid van de toegekende scores bij appellant heeft gelegd en ten onrechte heeft overwogen dat appellant daartoe geen feiten en omstandigheden heeft aangedragen, acht de Raad onvoldoende concreet om aanleiding te geven voor een andersluidend oordeel. De beoordeling houdt dan ook in rechte stand.
Het verzoek om bevordering
4.5.
Nu de beoordeling van appellant volgens de Friese beoordelingssystematiek niet boven de norm is, heeft de korpschef het verzoek om bevordering terecht afgewezen. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen blijven.
De schending van de redelijke termijn
4.6.
Appellant betoogt dat de rechtbank de vergoeding voor de overschrijding van de redelijke termijn ten onrechte op een bedrag van € 500,- heeft vastgesteld. Ten onrechte en in strijd met de rechtspraak van de Raad heeft de rechtbank de periode tussen de beslissing op bezwaar en het instellen van beroep niet meegerekend. Dit betoog slaagt niet.
4.6.1.
Of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, is overschreden moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) volgt dat daarbij van belang zijn de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene (uitspraak van 26 januari 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH1009).
4.6.2.
In zaken zoals deze is de redelijke termijn voor een procedure in twee instanties in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan twee jaar in beslag heeft genomen. Daarbij geldt dat in beginsel het bezwaar binnen een half jaar en het beroep binnen anderhalf jaar zouden moeten worden afgehandeld (uitspraak van 9 april 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BI2179).
4.6.3.w Voor het voorliggende geval betekent dit het volgende. Vanaf de datum van ontvangst van het bezwaarschrift op 1 juli 2013 tot de datum van de aangevallen uitspraak heeft de procedure twee jaar, vijf maanden en tweeëntwintig dagen geduurd. Daarmee is de redelijke termijn met, afgerond naar boven, zes maanden overschreden.
4.6.4.
Uit 4.6.3 volgt dat de overschrijding van de redelijke termijn, ook met inachtneming van de periode tussen de beslissing op bezwaar en het instellen van beroep, leidt tot een schadevergoeding van € 500,-.
4.6.5.
Tot slot volgt de Raad appellant niet in zijn betoog dat het door de Raad en de andere hoogste bestuursrechters toegepaste standaardtarief van € 500,- voor elke zes maanden dat de redelijke termijn is overschreden, met een afronding naar boven, niet in overeenstemming is met de rechtspraak van het EHRM. Er bestaat dan ook geen aanleiding in dit geval van dit standaardtarief af te wijken. Verwezen wordt naar de uitspraak van 6 april 2017 (ECLI:NL:CRVB:2017:1314).
4.7.
Uit 4.1 tot en met 4.6.5 volgt dat het hoger beroep niet slaagt, zodat de aangevallen uitspraak voor bevestiging in aanmerking komt.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door K.J. Kraan, in tegenwoordigheid van L.V. van Donk als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 november 2017.
(getekend) K.J. Kraan
(getekend) L.V. van Donk