Uitspraak
16/6514 AW, 16/6519 AW, 16/6520 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van
9 september 2016, 15/3225, 15/3768, 15/5902 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden (college)
Datum uitspraak: 16 november 2017
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft R.L.E.H. Debije hoger beroep ingesteld.
Namens het college heeft mr. P.J. Schaap, advocaat, een verweerschrift ingediend. Appellante heeft een reactie gegeven.
Partijen hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 juni 2017. Appellante is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. Schaap, J. Goedhart en mr. C.J. Vos.
Het onderzoek is heropend na zitting. De Raad heeft het college verzocht enkele vragen te beantwoorden. Appellante heeft vervolgens bij brief van 27 juni 2017 een zienswijze gegeven en nadere stukken ingezonden. Het college heeft bij brief van 13 juli 2017 met bijlagen een antwoord gegeven op de vragen van de Raad. Appellante heeft bij brief van 17 juli 2017 gereageerd.
Partijen hebben toestemming gegeven een nader onderzoek ter zitting achterwege te laten, waarna het onderzoek is gesloten.
OVERWEGINGEN
1.1.
Met ingang van 1 april 2010 is appellante door het college in vaste dienst aangesteld in de functie van [functie A] binnen de afdeling [afdeling X] van het Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden (HDSR). In verband met de invoering van het functiewaarderingssysteem FuWater is de functie van Afdelingshoofd B op haar van toepassing verklaard. De functiebeschrijving Afdelingshoofd B vermeldt dat integraal management tot de werkzaamheden van de betreffende functionaris behoort en dat de functionaris onder meer over het integraal managen van de afdeling verantwoording aflegt aan de direct leidinggevende. Ten tijde hier van belang was R, directeur van het HDSR, de direct leidinggevende van appellante.
1.2.
Met ingang van 1 juli 2012 zijn zes waterschappen, waaronder het HDSR, een samenwerkingsverband aangegaan met het oog op hun taak schade aan waterstaatswerken veroorzaakt door [dieren] te voorkomen: het samenwerkingsverband [naam samenwerkingsverband] ( samenwerkingsverband [naam samenwerkingsverband] ). Zij hebben daartoe een Overeenkomst van kosten voor gemene rekening ter voorkoming van schade aan waterstaatswerken door [dieren] (overeenkomst) gesloten. In artikel 4 van de overeenkomst is bepaald dat de werkzaamheden ten behoeve van de overeenkomst worden verricht door het HDSR. In artikel 5 van de overeenkomst is bepaald dat er een bestuurlijk overleg is waarin van elk waterschap een dagelijks bestuurder plaatsneemt en een stuurgroep waarin van elk waterschap een directeur plaatsneemt. Op grond van artikel 7 van de overeenkomst is de ambtenaar in dienst van het HDSR die is belast met de dagelijkse leiding over de werkzaamheden ter behartiging van het belang van het voorkomen van schade aan waterstaatswerken door [dieren] , tevens belast met de uitvoering van de werkzaamheden genoemd in de overeenkomst. Als uitvloeisel van de overeenkomst is de afdeling [afdeling X] van het HDSR omgevormd tot de afdeling [afdeling Y] (afdeling [afdeling Y] ). Ten tijde hier van belang was appellante hoofd van die afdeling.
1.3.
In 2014 heeft R met appellante gesprekken gevoerd om te komen tot een eindoordeel over het presteren van appellante. In een gesprek van 18 maart 2014 is de planning aan de orde gekomen waarbij afspraken over de te bereiken resultaten zijn gemaakt en competenties zijn benoemd die voor appellante in haar functie met name van belang zijn. Op 10 oktober 2014 heeft R op het formulier ‘HDSR Planning gegevens’ daar enkele verbeterpunten aan toegevoegd. Op 15 oktober 2014 heeft een voortgangsgesprek plaatsgevonden. Appellante heeft dat gesprek voortijdig verlaten. Bij brief van 16 oktober 2014 heeft G,
secretaris-directeur van het HDSR, appellante te kennen gegeven het ten zeerste te betreuren dat het niet mogelijk is gebleken met appellante in gesprek te gaan over haar functioneren en het verbeteren daarvan en dat zij wordt uitgenodigd voor een vervolg van het voortgangsgesprek. Bij e-mailbericht van 17 oktober 2014 heeft appellante G te kennen gegeven dat zij het gesprek op 15 oktober 2014 heeft verlaten omdat zij zich niet aan de indruk kon onttrekken dat R wenste aan te sturen op verstoring van de verhoudingen en het gesprek daarvoor wenste te gebruiken. Het vervolg op het afgebroken voortgangsgesprek heeft plaatsgevonden op 6 november 2014. Tijdens dat gesprek heeft R appellante meegedeeld dat zij als leidinggevende van medewerkers van de afdeling [afdeling Y] op tal van punten tekortschiet in haar functioneren en haar verzocht een verbeterplan op te stellen. Blijkens het formulier ‘HDSR Voortgang gegevens’ heeft R de voortgang van appellante op tal van punten als onvoldoende aangemerkt. Appellante heeft vervolgens op het formulier als geschilpunt toegevoegd dat zij zich niet herkent in de kritiek die de leidinggevende op haar functioneren heeft geuit en dat die kritiek ook niet wordt gedragen door de objectieve feiten. Zij wijst er verder op dat het bestuurlijk overleg en de stuurgroep van het samenwerkingsverband [naam samenwerkingsverband] haar functioneren als hoofd van de afdeling
[afdeling Y] positief dan wel meer dan voldoende beoordelen. Volgens appellante is de leidinggevende zich niet bewust van de opdrachtgever-opdrachtnemer relatie tussen het HDSR en het samenwerkingsverband [naam samenwerkingsverband] .
1.4.
Bij e-mailbericht van 12 november 2014 heeft appellante R meegedeeld dat zij met het oog op de consolidatie van de resultaten van de afdeling [afdeling Y] met name als verbeterpunt ziet dat het hoofd van die afdeling volledige zeggenschap heeft over de besteding van het budget van de afdeling, de besteding van het budget overhead zoals uitbesteed aan het HDSR, over de aanbestedingen van het HDSR ten behoeve van de afdeling, het inkoop(proces) ten bate van de afdeling en over het HRM-beleid van de afdeling. R heeft bij e-mailbericht van 13 november 2014 geantwoord dat hij constateert dat appellante de tijdens het voortgangsgesprek van 6 november 2014 door hem gegeven feedback op haar functioneren niet ontvangt. Hij herinnert appellante aan de afspraak om uiterlijk 18 november 2014 12.00 uur te komen met een verbeterplan dat betrekking heeft op haar functioneren.
1.5.
Bij e-mailbericht van 13 november 2014 heeft appellante aan R bericht dat zijn directe bemoeienis met de aansturing en bedrijfsvoering van de afdeling [afdeling Y] verstorend werkt. Volgens appellante kunnen en mogen in hun werkoverleggen slechts de wijze waarop de afdeling [afdeling Y] opdrachten aan het HDSR verstrekt en de wijze waarop het HDSR deze opdracht heeft uitgevoerd of gaat uitvoeren onderwerp van gesprek zijn. R kan andere onderwerpen via de stuurgroep van het samenwerkingsverband inbrengen.
1.6.
Bij besluit van 20 november 2014 (primair besluit 1) heeft G appellante de disciplinaire maatregel van een schriftelijke berisping opgelegd. Daaraan is ten grondslag gelegd dat appellante niet heeft voldaan aan de tijdens het voortgangsgesprek van 6 november 2014 gemaakte afspraak om uiterlijk 18 november 2014 vóór 12.00 uur een plan ter verbetering van haar persoonlijk functioneren aan R te doen toekomen. Appellante krijgt een laatste gelegenheid om uiterlijk 24 november 2014 om 12.00 uur een verbeterplan in te dienen. Bij
e-mailbericht van 21 november 2014 heeft appellante R een verbeterplan toegezonden en te kennen gegeven dat zij dat doet onder dwang van de bij het besluit van 20 november 2014 gegeven berisping.
1.7.
Bij brief van 23 november 2014 heeft appellante G meegedeeld dat als de uitlatingen van R over haar persoonlijk functioneren als leidinggevende en haar functioneren als hoofd van de afdeling [afdeling Y] juist zouden zijn, zij direct uit haar functie zou moeten worden gezet totdat zij zich de benodigde competenties eigen heeft gemaakt en effectief heeft leren toepassen. Bij het uitblijven van zo’n besluit kan het volgens appellante niet anders zijn dan dat het door R gestelde niet op waarheid berust en dat R dan, gelet op het diffamerende en intimiderende karakter van zijn uitlatingen, aan haar schriftelijk excuses dient aan te bieden.
1.8.
In 2014 heeft een onderzoek plaatsgevonden ter doorlichting van de afdeling
[afdeling Y] (onderzoek Doorlichting). In dat kader heeft de onderzoeker tien personen ondervraagd, onder wie appellante, G, R en enkele medewerkers van de afdeling
[afdeling Y] te weten twee teamleiders (onder wie O), de veldcoördinator (B) en de beleidsmedewerker (P). Op 24 november 2014 heeft R aan appellante de conceptrapportage met de bevindingen van het onderzoek (conceptrapport Doorlichting) toegestuurd met de mededeling dat dit samen met het persoonlijk verbeterplan van appellante aan de orde zal komen tijdens het geplande beoordelingsgesprek op 26 november 2014. Een van de voorlopige conclusies in het conceptrapport Doorlichting is dat het sturend vermogen en het leiderschap van het afdelingshoofd ontoereikend is. Daarbij wordt opgemerkt dat teamleiders te veel ruimte krijgen hun gang te gaan binnen hun vanggebieden, dat er te veel ruimte bestaat om af te wijken van gemaakte afspraken, dat het afdelingshoofd op de inhoud te afhankelijk is van anderen wat het zelfstandig analyseren van situaties en besluiten nemen moeilijk maakt, dat er te laat wordt gereageerd op ontwikkelingen met als gevolg dat de resultaten onder druk komen te staan en dat het afdelingshoofd onvoldoende gezag heeft bij de teamleiders. Een van de voorlopige aanbevelingen in het conceptrapport Doorlichting is dat de afdeling
[afdeling Y] een krachtige sturing en leiding nodig heeft en dat wat betreft de positie van het afdelingshoofd verschillende mogelijkheden bestaan. De eerste mogelijkheid is om te investeren in intensieve begeleiding om te onderzoeken in hoeverre ontwikkeling mogelijk is. De tweede mogelijkheid is om het afdelingshoofd te vervangen. In dat verband wordt opgemerkt dat de eerste optie alleen zinvol is indien daarvoor voldoende draagvlak bestaat. In december 2014 is een definitief rapport opgesteld (rapport Doorlichting). De hiervoor vermelde voorlopige conclusie en voorlopige aanbeveling komen in het definitieve rapport nagenoeg ongewijzigd terug.
1.9.
Op 26 november 2014 heeft het beoordelingsgesprek plaatsgevonden. Appellante heeft tijdens het beoordelingsgesprek aan R te kennen gegeven dat zij de met de het conceptrapport Doorlichting onderbouwde kritiek op haar functioneren verre van zich werpt. Wel heeft zij erkend dat zij zich buiten de organisatie plaatst en nimmer naar zichzelf kijkt in de interactie met een groep en dat enige begeleiding in de verdere ontwikkeling van haar leiderschapskwaliteiten nodig is. Blijkens het formulier ‘HDSR Beoordeling gegevens’ heeft R het functioneren van appellante als onvoldoende beoordeeld.
1.10.
Bij brief van 2 december 2014 heeft G aan appellante te kennen gegeven dat haar functioneren op zeer korte termijn verbetering behoeft en dat dit te meer klemt omdat het vertrouwen binnen haar afdeling afneemt, wat wordt gestaafd met de in het conceptrapport Doorlichting vermelde uitkomsten van het onderzoek over de afdeling [afdeling Y] . Verder wordt meegedeeld dat appellante zich kan wenden tot een externe coach en dat van haar wordt verwacht dat zij voor 10 december 2014 met een adequaat verbeterplan komt waaruit voldoende concreet blijkt dat zij bereid is om te werken aan de ontwikkeling van de competenties die nodig zijn voor het uitoefenen van haar functie als afdelingshoofd, zelfreflectie toont en laat zien dat zij bereid is te werken aan haar persoonlijk functioneren. Daarbij is te kennen gegeven dat het college voornemens is haar te schorsen als zij hier niet aan voldoet.
1.11.
Vervolgens heeft appellante bij e-mailbericht van 3 december 2014 aan R gevraagd om een heldere formulering van zijn grieven over haar functioneren en de door hem gewenste gedragsverandering en dat zij niet begrijpt waarop de kritiek op haar functioneren is gestoeld en waar die vandaan komt. Verder geeft zij aan dat zij onderzoek heeft gedaan naar de bronnen van de geuite kritiek, maar dat alle medewerkers die zij heeft gesproken ontkennen dat zij dergelijke algemene kritiek op haar functioneren hebben geuit, dat zij wel knelpunten zagen in de wijze waarop het HDSR aan de afdeling ondersteuning levert, maar dat R daar geen oren naar had en slechts geïnteresseerd was in negatieve feedback op appellante. Bij
e-mailbericht van 3 december 2014 heeft R gereageerd en zijn kritiek op het functioneren van appellante nog eens op een rijtje gezet. Hij acht het niet nodig dat appellante voor het opstellen van een verbeterplan gesprekken met haar medewerkers aangaat. Appellante heeft bij e-mailbericht van 4 december 2014 aan R geschreven dat het niet zo moeilijk is om met modder te gooien door middel van algemene negatieve opmerkingen over iemands functioneren, maar dat het nog steeds ontbreekt aan concrete bewijzen voor de door hem geuite kritiek op haar functioneren. Verder geeft appellante te kennen het onaanvaardbaar en laakbaar te vinden dat R van haar onder sterke dwang een verbeterplan verlangt, terwijl hij de mogelijkheid blokkeert dat zij inzicht krijgt in wat de daadwerkelijke klachten zijn van degenen die hem informatie hebben gegeven over haar functioneren. Bij e-mailbericht van eveneens 4 december 2014 heeft R gereageerd en appellante te kennen gegeven dat zijn standpunt onveranderd blijft en dat hij het verbeterplan op 10 december 2014 wenst te ontvangen. Op 9 december 2014 heeft appellante een verbeterplan aan R doen toekomen. Vervolgens heeft R appellante laten weten het verbeterplan op 17 december 2014 met appellante en haar coach te willen bespreken en heeft G appellante meegedeeld dat de grond om haar te schorsen is komen te vervallen.
1.12.
Nadat B, O en P bekend geworden waren met de inhoud van het conceptrapport Doorlichting hebben zij op 15 december 2014 R te kennen gegeven dat hun vertrouwen in appellante onherstelbaar is beschadigd en dat er geen draagvlak bestaat voor verdere samenwerking. Op 17 december 2014 hebben B, O en P dit, in het bijzijn van R, aan appellante zelf kenbaar gemaakt en daaraan toegevoegd dat de meerderheid van de teamleiders van de afdeling [afdeling Y] het vertrouwen in appellante als hun leidinggevende heeft verloren. Aansluitend heeft R met appellante gesproken. Tijdens dat gesprek is appellante de mogelijkheid geboden om bijzonder verlof met behoud van bezoldiging op te nemen. Nadat appellante in de gelegenheid is gesteld om hierover telefonisch juridisch advies in te winnen heeft zij, zonder nader bericht, het pand verlaten. In een e-mailbericht van dezelfde datum heeft appellante aan G laten weten dat haar de keuze is voorgelegd om bijzonder verlof op te nemen omdat zij anders wordt geschorst en dat zij op dit moment geen goede afweging kan maken.
1.13.
Bij besluit van 17 december 2014 (primair besluit 2) heeft G namens het college met toepassing van artikel 7.1.5 van de Sectorale Arbeidsvoorwaardenregeling Waterschapspersoneel (SAW) appellante de toegang tot de netwerken, de kantoren, werkplaatsen en andere arbeidsterreinen dan wel het verblijf aldaar ontzegd. Daaraan is ten grondslag gelegd dat het in het belang van het adequaat functioneren van de dienst is dat de aansturing van de afdeling [afdeling Y] voorlopig niet door appellante plaatsvindt en appellante geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid bijzonder verlof op te nemen. Daarnaast is het voornemen geuit appellante bij wijze van ordemaatregel te schorsen met toepassing van artikel 7.2.1, eerste lid, aanhef en onder d, van de SAW.
1.14.
R heeft nog diezelfde dag het Management Team van de afdeling [afdeling Y] (MT) op de hoogte gesteld van de inhoud van primair besluit 2. In het verslag van die bijeenkomst is vermeld dat er zeker draagvlak is voor het besluit en dat men in mediation geen oplossing ziet.
1.15.
Op 3 januari 2015 heeft appellante per e-mail de teamleiders van de afdeling [afdeling Y] benaderd met de vraag of zij behoren tot degenen die het vertrouwen in haar hebben opgezegd.
1.16.
Op 5 januari 2015 is appellante op het werk verschenen, waarna zij naar huis is gestuurd.
1.17.
Bij besluit van 7 januari 2015 (primair besluit 3) heeft G namens het college appellante met onmiddellijke ingang geschorst in het belang van de dienst met behoud van bezoldiging vooralsnog voor de duur van vier weken. Daaraan is ten grondslag gelegd dat het in het belang is van het adequaat functioneren van de dienst dat de aansturing van de afdeling
[afdeling Y] voorlopig niet door appellante plaatsvindt en appellante nog steeds geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid bijzonder verlof op te nemen.
1.18.
Op 8 januari 2015 heeft R tijdens een MT-overleg de situatie rondom appellante besproken. Blijkens het verslag van dat overleg wordt mediation met als doel het herstel van het vertrouwen in het functioneren van appellante als afdelingshoofd van [afdeling Y] nog steeds niet als oplossing gezien waarbij een van de teamleiders opmerkt dat hij tijdens het MT-overleg van 17 december 2014 heeft gezegd dat hij mediation niet kansloos, maar ook niet kansrijk acht. Verder zijn door de teamleiders voorbeelden genoemd waarin het optreden van appellante als afdelingshoofd tekortschoot. Benadrukt wordt dat er waardering is voor appellante als mens, maar dat het vertrouwen ontbreekt in haar functioneren als afdelingshoofd.
1.19.
Bij brief van 21 januari 2015 heeft G namens het college het voornemen geuit appellante eervol te ontslaan wegens een onherstelbaar gebrek aan vertrouwen.
1.20.
Bij brief van 26 januari 2015 heeft appellante P, dijkgraaf van het HDSR, geïnformeerd over de achtergronden van de beoordeling, de schorsing en het ontslagvoornemen. Zij schrijft dat R leugens heeft verkondigd om zijn wens om tot haar ontslag te kunnen komen, kracht bij te zetten en dat het meer dan waarschijnlijk is dat R de uitkomst van het onderzoek Doorlichting heeft gemanipuleerd en daarin zijn positie heeft misbruikt om zijn zeer slechte beoordeling van haar functioneren kracht bij te zetten.
1.21.
Nadat appellante haar zienswijze op het ontslagvoornemen had gegeven, heeft G namens het college bij besluit van 2 april 2015 (primair besluit 4) appellante met toepassing van artikel 8.1.8 van de SAW ontslag verleend met ingang van 1 mei 2015. Daaraan is ten grondslag gelegd dat sprake is van een gebrek aan vertrouwen tussen appellante enerzijds en haar leidinggevende en het overgrote merendeel van de stafmedewerkers en teamleiders van de afdeling [afdeling Y] anderzijds dat een verdere vruchtbare samenwerking in de toekomst onmogelijk maakt. Doordat betrokken personen deze breuk onherstelbaar achten en geen mogelijkheden zien dit vertrouwen door middel van mediation te herstellen is tevens een impasse in de arbeidsverhouding ontstaan.
1.22.
Bij besluit van 13 mei 2015 (bestreden besluit 1) is het bezwaar tegen primair besluit 1 ongegrond verklaard. Bij besluit van 11 juni 2015 (bestreden besluit 2) heeft G namens het college de bezwaren van appellante tegen de primaire besluiten 2 en 3 ongegrond verklaard. Bij besluit van 21 oktober 2015 (bestreden besluit 3) heeft G namens het college het bezwaar tegen het primaire besluit 4 ongegrond verklaard. Daarbij is opgemerkt dat het ontslag is verleend onder toekenning van de voor appellante geldende reguliere uitkering op grond van de Werkloosheidswet vermeerderd met een aanvullende en een aansluitende uitkering als bedoeld in artikel 8.3.1 en volgende en artikel 8.3.14 en volgende van de SAW.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 1 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het primaire besluit 1 herroepen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit. De beroepen tegen de bestreden besluiten 2 en 3 heeft de rechtbank ongegrond verklaard.
3. Appellante heeft zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Ter zitting heeft appellante desgevraagd te kennen gegeven dat het beroep zich uitsluitend keert tegen de aangevallen uitspraak voor zover daarbij de bestreden besluiten 2
en 3 ongegrond zijn verklaard.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.1.
In artikel 7.1.5, eerste volzin, van de SAW is bepaald dat de ambtenaar door of namens het dagelijks bestuur, met een schriftelijk besluit, de toegang tot netwerken, de kantoren, werkplaatsen of andere arbeidsterreinen dan wel het verblijf daar kan worden ontzegd.
4.1.2.
Op grond van artikel 7.2.1, eerste lid, aanhef en onder d, van de SAW kan de ambtenaar door het dagelijks bestuur worden geschorst in andere gevallen waarin schorsing wordt gevorderd door het belang van de dienst.
4.1.3.
Artikel 8.1.8 van de SAW heeft als opschrift ‘onverenigbaarheid van karakters’. In het eerste lid van dat artikel is bepaald dat op voordracht van het dagelijks bestuur het algemeen bestuur kan bepalen dat een ambtenaar die vast is aangesteld eervol kan worden ontslagen op een bij zijn besluit omschreven grond, niet vallende onder de gronden in vorige artikelen van deze paragraaf genoemd.
4.1.4.
Op grond van artikel 3, aanhef en onder 2, van de Delegatieregeling Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden 2014 wordt het verlenen van eervol ontslag aan medewerkers ingevolge artikel 8.1.8 van de SAW gedelegeerd aan het college.
4.2.
De rechtbank heeft overwogen dat de bevoegdheid van het dagelijks bestuur om een ambtenaar de toegang tot de gebouwen en het verblijf aldaar te ontzeggen, hem in het belang van de dienst te schorsen en hem ontslag op andere gronden te verlenen is geregeld in respectievelijk de artikelen 6.2.15, 8.2.1, eerste lid, aanhef en onder d, en artikel 8.1.8, eerste lid, aanhef en onder d, van de SAW. Appellante heeft terecht opgemerkt dat dit onjuist is. Kennelijk heeft de rechtbank niet de SAW geciteerd zoals die luidde ten tijde hier van belang. De Raad verbindt hieraan geen gevolgen. De bepalingen die de rechtbank heeft geciteerd stemmen inhoudelijk overeen met de hiervoor onder 4.1.1 tot en met 4.1.3 weergegeven bepalingen van de SAW zoals die luidde ten tijde hier van belang.
4.3.
De Raad stelt vast dat het college appellante als ambtenaar in vaste dienst bij het HDSR heeft aangesteld. Op grond van de hiervoor onder 4.1.1 tot en met 4.1.4 genoemde bepalingen is het college het bestuursorgaan dat bevoegd is ten aanzien van appellante de in deze bepalingen bedoelde rechtspositionele besluiten te nemen.
4.4.1.
Appellante heeft bestreden dat het college het bestuursorgaan is dat bevoegd is om ten aanzien van appellante de betreffende rechtspositionele besluiten te nemen. Weliswaar is het HDSR de formele werkgever van appellante, maar zij is werkzaam onder het samenwerkingsverband [naam samenwerkingsverband] . Aangezien het hier, gelet op de onder 1.2 genoemde overeenkomst, gaat om een samenwerkingsverband onder kosten voor gemene rekening, moet dit samenwerkingsverband als de materiële werkgever van appellante worden beschouwd. De bevoegdheid om appellante de toegang tot netwerken, kantoren, werkplaatsen of andere arbeidsterreinen te ontzeggen of om haar te schorsen of te ontslaan komt dan ook toe aan de gezamenlijke partners van het samenwerkingsverband. Appellante heeft in dit verband verwezen naar een conclusie van de Procureur-Generaal bij de Hoge Raad van 17 juni 2013, ECLI:NL:PHR:2013:768 en een arrest van de Hoge Raad van 25 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:981.
4.4.2.
Appellante wordt hierin niet gevolgd. De omstandigheid dat zes waterschappen, waaronder het HDSR, het samenwerkingsverband [naam samenwerkingsverband] zijn aangegaan en daartoe de onder 1.2 genoemde overeenkomst hebben gesloten, brengt niet mee dat op grond daarvan de gezamenlijke partners van dat samenwerkingsverband bevoegd zijn ten aanzien van appellante de rechtspositionele besluiten als hier aan de orde te nemen. In dit verband is van betekenis dat in artikel 4 van de overeenkomst is bepaald dat de werkzaamheden ten behoeve van de overeenkomst worden verricht door het HDSR en dat op grond van artikel 7 van de overeenkomst een ambtenaar in dienst van het HDSR is belast met de uitvoering van de werkzaamheden genoemd in de overeenkomst. Tussen partijen is niet in geschil dat appellante de in artikel 7 van de overeenkomst bedoelde ambtenaar in dienst van het HDSR is die is belast met de dagelijkse leiding over werkzaamheden ter behartiging van het belang van het voorkomen van schade aan waterstaatswerken door [dieren] . De conclusie en het arrest die appellante heeft genoemd, leiden niet tot een ander oordeel, reeds omdat zij zien op de toepassing van de Wet op de omzetbelasting 1968 en geen betrekking hebben op de vraag welk bestuursorgaan bevoegd is om een ambtenaar de toegang tot netwerken, kantoren, werkplaatsen of andere arbeidsterreinen te ontzeggen of om hem te schorsen of te ontslaan.
4.5.
Appellante heeft terecht aangevoerd dat de secretaris-directeur in strijd met artikel 10:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zowel de primaire besluiten 2 en 3 als bestreden besluit 2 heeft genomen. De Raad volgt niet het standpunt van het college dat van strijd met artikel 10:3, derde lid, van de Awb geen sprake is omdat in het Mandaat- en Volmachtbesluit Hoogheeemraadschap De Stichtse Rijnlanden 2003 het volgende vermeld staat: “indien conform advies van de bezwaarschriftencommissie, in overleg met poho en college informeren, tekeningsbevoegdheid bij SD.” Verder stelt de Raad met appellante vast dat de secretaris-directeur op grond van het Mandaat- en Volmachtbesluit Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden 2003 niet bevoegd was om namens het college appellante met toepassing van artikel 8.1.8 van de SAW te ontslaan. Het college heeft zijn stelling niet aannemelijk gemaakt dat het college zelf reeds op 31 maart 2015 het besluit heeft genomen om appellante te ontslaan. Dit betekent dat ook aan bestreden besluit 3 een bevoegdheidsgebrek kleeft. Het college heeft de Raad bij de brief van 13 juli 2017 bericht de bestreden besluiten 2 en 3 voor zijn rekening te nemen. Gelet daarop kunnen deze bevoegdheidsgebreken met toepassing van artikel 6:22 van de Awb worden gepasseerd aangezien aannemelijk is dat appellante daardoor niet is benadeeld.
4.6.
Het college heeft appellante met toepassing van artikel 7.2.1, eerste lid, van de SAW de toegang tot de netwerken, de kantoren, werkplaatsen en andere arbeidsterreinen dan wel het verblijf aldaar ontzegd vanaf 17 december 2014 en haar met toepassing van artikel 7.2.1, eerste lid, aanhef en onder d, van de SAW in het belang van de dienst met behoud van bezoldiging voor de duur van vier weken geschorst met ingang van 7 januari 2015. Het opleggen van deze ordemaatregelen is in beginsel gerechtvaardigd als de goede voortgang van de werkzaamheden wordt bedreigd en een oplossing van de problemen wordt belemmerd door aanwezigheid van de betrokken ambtenaar. Voorts zijn deze ordemaatregelen in beginsel neutraal en niet diffamerend voor de ambtenaar die deze ordemaatregelen treffen.
4.7.
De aan appellante opgelegde ordemaatregelen berusten beide op de opvatting van het college dat het in het belang van het adequaat functioneren van de dienst is dat de aansturing van de afdeling [afdeling Y] voorlopig niet door appellante plaatsvindt. Vlak voordat aan appellante de eerste ordemaatregel werd opgelegd is het rapport Doorlichting uitgebracht. Een van de daarin vermelde conclusies was dat het sturend vermogen en leiderschap van appellante als hoofd van de afdeling [afdeling Y] ontoereikend was. Verder werd om te komen tot de benodigde krachtige sturing en leiding van de afdeling de aanbeveling gedaan te investeren in intensieve begeleiding van appellante om te onderzoeken in hoeverre ontwikkeling in haar sturend vermogen en leiderschap mogelijk is of om haar als afdelingshoofd te vervangen. Daarbij werd opgemerkt dat de eerste optie alleen zinvol is indien daarvoor voldoende draagvlak bestaat. Nadat zij bekend waren geworden met de inhoud van het conceptrapport Doorlichting, hebben een teamleider, de veldcoördinator en de beleidsmedewerker van de afdeling [afdeling Y] aan de leidinggevende van appellante te kennen gegeven dat hun vertrouwen in appellante onherstelbaar is beschadigd en dat er geen draagvlak bestaat voor verdere samenwerking. Op 17 december 2014 hebben deze medewerkers van de afdeling dit, in het bijzijn van de leidinggevende, aan appellante zelf kenbaar gemaakt en daaraan toegevoegd dat de meerderheid van de teamleiders van de afdeling [afdeling Y] het vertrouwen in appellante als hun leidinggevende heeft verloren. In een daarop aansluitend gesprek heeft de leidinggevende appellante de mogelijkheid geboden om bijzonder verlof met behoud van bezoldiging op te nemen. Nadat appellante in de gelegenheid is gesteld om hierover telefonisch juridisch advies in te winnen, heeft zij vervolgens, zonder nader bericht, het pand verlaten. In een e-mailbericht van dezelfde datum heeft appellante aan de secretaris-directeur van het HDSR laten weten op dit moment geen goede afweging te kunnen maken. Naar het oordeel van de Raad heeft het college onder deze omstandigheden in redelijkheid kunnen besluiten om appellante de toegang tot de netwerken, de kantoren, werkplaatsen en andere arbeidsterreinen dan wel het verblijf aldaar te ontzeggen. Vervolgens heeft appellante de teamleiders van de afdeling [afdeling Y] per e-mail benaderd met de vraag of zij behoren tot degenen die het vertrouwen in haar hebben opgezegd. Vervolgens is zij, nadat zij dat schriftelijk had aangekondigd, op haar werk verschenen en is zij naar huis gestuurd. Gelet hierop en in aanmerking genomen dat appellante nog steeds niet te kennen had gegeven gebruik te willen maken van de mogelijkheid om bijzonder verlof op te nemen, heeft het college ook in redelijkheid appellante met behoud van bezoldiging kunnen schorsen.
4.8.
Het college heeft appellante met toepassing van artikel 8.1.8 van de SAW ontslag verleend met ingang van 1 mei 2015. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraken van 13 augustus 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:2730 en van 30 oktober 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3523) kan een ontslaggrond als die van 8.1.8 van de SAW worden toegepast als voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet van het bestuursorgaan kan worden verlangd omdat sprake is van een verstoorde arbeidsverhouding en/of een in de loop der tijd ontstane impasse in de weg staat aan vruchtbare verdere samenwerking.
4.9.
Appellante is in de tweede helft van 2014 diverse malen door haar leidinggevende aangesproken op haar functioneren. Appellante herkende zich in het geheel niet in de door haar leidinggevende geuite kritiek. Beide partijen zijn op een niet opbouwende manier met dit gegeven omgegaan. Zo heeft de gemachtigde van het college ter zitting van de Raad erkend dat de leidinggevende zijn kritiek op het functioneren van appellante met wat meer concrete voorbeelden had kunnen en moeten onderbouwen toen appellante daarom vroeg. Verder heeft het college het debat met appellante over een persoonlijk verbeterplan wat heeft geleid tot de bij primair besluit 1 opgelegde schriftelijke berisping teveel tot een machtsstrijd laten ontwikkelen. De Raad verwijst in dit verband naar het door partijen niet bestreden oordeel van de rechtbank over evenredigheid van die disciplinaire maatregel. Ook appellante heeft zich weinig constructief opgesteld. Zo heeft zij nadat zij het voortgangsgesprek van 15 oktober 2014 voortijdig had verlaten aan de secretaris-directeur van het HDSR te kennen gegeven dat zij indruk had dat haar leidinggevende wenste aan te sturen op verstoring van de verhoudingen en daarvoor dat gesprek wenste te gebruiken. In de brief van 23 november 2014 schrijft appellante aan de secretaris-directeur dat de uitlatingen van haar leidinggevende niet op waarheid berusten en een diffamerend en intimiderend karakter hebben en dat zij aanneemt dat dit slechts anders is als zij onmiddellijk uit haar functie wordt gezet. De verhoudingen hebben zich verhard nadat de kritiek op het functioneren van appellante ook tot uitdrukking kwam in het, onder meer op interviews met tien medewerkers van het HDSR gebaseerde, (concept)rapport Doorlichting. Wat appellante betreft komt deze verharding onder meer tot uitdrukking in de toon van haar e-mailberichten aan haar leidinggevende, bijvoorbeeld die
van 3 en 4 december 2014. In dat laatste e-mailbericht verwijt appellante haar leidinggevende met modder te gooien. In het (concept)rapport Doorlichting kwam ook tot uitdrukking dat er wat in de sturing en de leiding van de afdeling [afdeling Y] moest veranderen, waarbij een van de opties was te investeren in intensieve begeleiding van appellante om te onderzoeken in hoeverre ontwikkeling mogelijk is waarbij werd opgemerkt dat die optie alleen zinvol is indien daarvoor voldoende draagvlak bestaat. De wijze waarop appellante invulling gaf aan haar taak als hoofd van de afdeling [afdeling Y] is vervolgens voor de veldcoördinator, de beleidsmedewerker en een teamleider van de afdeling aanleiding geweest om hun vertrouwen in appellante op te zeggen. Uit de gedingstukken, met name uit de verslagen van het MT van 17 december 2014 en 8 januari 2015, blijkt dat in het bijzijn van de leidinggevende van appellante ook de andere teamleiders te kennen hebben gegeven dat zij hun vertrouwen in het functioneren van appellante als afdelingshoofd hebben verloren en dat de overgrote meerderheid van hen geen mogelijkheid ziet het vertrouwen door middel van mediation te herstellen. Appellante heeft op haar beurt te kennen gegeven weinig vertrouwen te hebben in haar leidinggevende. In een brief van 26 januari 2015 aan de Dijkgraaf van het HDSR beticht zij hem van leugens, manipulatie van de uitkomsten van het onderzoek Doorlichting en misbruik van zijn positie. Gelet op het voorgaande heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het voor de samenwerking met appellante noodzakelijke vertrouwen ontbreekt en sprake is van een impasse in de arbeidsverhouding die aan een verdere vruchtbare samenwerking in de weg staat.
4.10.
Aan het ontstaan van de impasse heeft ook bijgedragen dat partijen wezenlijk verschillende visies hebben over de wijze waarop de afdeling [afdeling Y] moet worden aangestuurd. Appellante staat volgens eigen zeggen een bottom-up benadering voor waarbij gewerkt wordt volgens de principes van integraal management. Het college vergt van appellante gelet op de omstandigheden een andere aanpak. Appellante heeft betoogd dat haar aanpak in overeenstemming is met de wijze waarop volgens het algemeen bestuur van het HDSR de afdelingen moeten worden aangestuurd en dat zij zich daarom met recht heeft verzet tegen opdracht van de ambtelijke top van het HDSR om die benadering los te laten. Volgens appellante mag dat verzet dan ook geen rol spelen bij de beoordeling of met haar vruchtbare verdere samenwerking mogelijk is. Dit betoog slaagt niet. Met haar verzet tegen de opdracht van de ambtelijke top van het HDSR geeft appellante er blijk van onvoldoende zicht te hebben op de bestaande hiërarchische verhoudingen op grond waarvan zij gehouden was gehoor te geven aan opdrachten van haar leidinggevende over de wijze van aansturing van de afdeling [afdeling Y] . Het gebrekkige zicht van appellante blijkt ook uit de e-mailberichten van 12 en 13 november 2014 van appellante aan haar leidinggevende. Voor de inhoud daarvan wordt verwezen naar 1.4 en 1.5.
4.11.1.
Appellante heeft betoogd dat de ordemaatregelen en het ontslag getuigen van vooringenomenheid bij het college en dat de betreffende besluiten in strijd met artikel 2:4 van de Awb zijn genomen. Appellante heeft gesteld dat zij bij haar leidinggevende heeft aangekaart dat het HDSR een deel van de door de partners van het samenwerkingsverband [naam samenwerkingsverband] voor de ondersteuning van de afdeling [afdeling Y] ter beschikking gestelde gelden voor andere doeleinden heeft aangewend en dat dit voor het HDSR en zijn partners binnen het samenwerkingsverband [naam samenwerkingsverband] grote financiële gevolgen kan hebben. De leidinggevende was hier niet van gediend en heeft vervolgens de kritiek op haar functioneren uit zijn duim gezogen en gepoogd haar te bewegen die kritiek als juist te aanvaarden zodat zij wegens ongeschiktheid voor haar functie kon worden ontslagen. Toen dat niet lukte, heeft de leidinggevende vervolgens een aantal medewerkers bereid gevonden het vertrouwen in haar op te zeggen en zo een verstoring van de verhoudingen uitgelokt om daarmee een basis voor de ordemaatregelen en ontslag te creëren. De leidinggevende wilde appellante kwijt om de door appellante bij haar aangekaarte onregelmatigheden onder tafel te kunnen houden. Appellante heeft verder betoogd dat het onderzoek Doorlichting onzorgvuldig is geweest en dat het rapport Doorlichting direct noch indirect aan de ordemaatregelen en ontslag ten grondslag had mogen worden gelegd. Daarnaast wijst appellante erop dat slechts drie medewerkers hun vertrouwen in haar hebben opgezegd en dat in elk geval twee van hen daarbij een persoonlijk belang voor ogen stond. Voorts bestaan volgens haar geen aanknopingspunten voor het standpunt dat het opzeggen van het vertrouwen binnen de afdeling [afdeling Y] breed werd gedragen.
4.11.2.
Het betoog van appellante slaagt niet. Naar het oordeel van de Raad mocht het college ter onderbouwing van de ordemaatregelen en het ontslag betekenis hechten aan wat in het rapport Doorlichting over het functioneren van appellante is vermeld. Dat rapport bevat voldoende concrete aanwijzingen op grond waarvan twijfel over haar sturend vermogen en leiderschap gerechtvaardigd was. Dat appellante zich in het geheel niet herkende in de kritiekpunten op haar functioneren maakt dat niet anders. De stelling van appellante over de leugenachtigheid en het manipulatief gedrag van haar leidinggevende en haar bewering dat hij zijn positie heeft misbruikt heeft appellante niet aannemelijk gemaakt. Datzelfde geldt voor haar stelling dat twee van de medewerkers die expliciet het vertrouwen in haar hebben opgezegd dat deden om daarvan zelf beter te worden. Wat appellante ter zake naar voren heeft gebracht, merkt de Raad aan als vage insinuaties en niet als een concrete onderbouwing. Zoals in 4.9 reeds naar voren kwam bieden de gedingstukken voorts voldoende feitelijke grondslag voor het standpunt van het college dat de overgrote meerderheid van de staf en de teamleiders van de afdeling [afdeling Y] het vertrouwen in appellante als hun leidinggevende had verloren.
4.12.
Uit wat hiervoor onder 4.1.1 tot en met 4.11.2 is overwogen volgt dat het hoger beroep van appellante niet slaagt en dat de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, voor bevestiging in aanmerking komt.
5. De Raad ziet op grond van wat onder 4.5 is overwogen wel aanleiding om te bepalen dat het college aan appellante het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 585,- vergoedt. De Raad is niet gebleken van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten;
- bepaalt dat het college aan appellante het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht
van in totaal € 585,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door K.J. Kraan als voorzitter en J.J.A. Kooijman en H. Lagas als leden, in tegenwoordigheid van L.V. van Donk als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 november 2017.
(getekend) K.J. Kraan
(getekend) L.V. van Donk