ECLI:NL:CRVB:2017:3193

Uitspraak

15/6519 AW, 16/1162 AW

Datum uitspraak: 14 september 2017

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van
19 augustus 2015, 14/7547 (aangevallen uitspraak)

Partijen:

het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (appellant)

[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)

PROCESVERLOOP

Namens appellant heeft mr. J.Th.M. van Doesum, advocaat, hoger beroep ingesteld.

Namens betrokkene heeft mr. J. Jaab, advocaat, een verweerschrift ingediend.

Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft appellant op 20 november 2015een nieuwe beslissing op bezwaar genomen.

Namens betrokkene heeft mr. Jaab gronden aangevoerd tegen het besluit van
20 november 2015.

Appellant heeft op verzoek van de Raad nadere stukken ingezonden.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 juli 2017. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Van Doesum en drs. M. Bloemen. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. Jaab.

OVERWEGINGEN

1.1.

Betrokkene is sinds 1 april 1993 in dienst bij de gemeente Amsterdam. Bij besluit van
16 januari 2009 is betrokkene geplaatst op de functie [functie 1] bij [dienst] . Het functioneren van betrokkene in de periode van januari tot en met december 2009 is als onvoldoende beoordeeld. In de op 26 januari 2010 vastgestelde beoordeling zijn als ontwikkelafspraken opgenomen dat betrokkene in het komende jaar door haar Senior en haar Teamleider intensief zal worden begeleid en dat gedurende het jaar twee extra beoordelingsmomenten ingelast worden, om de gemaakte afspraken en leerdoelen te toetsen. Vervolgens hebben gedurende dat jaar meerdere begeleidingsgesprekken van betrokkene met haar leidinggevende plaatsgevonden. Over het jaar 2010 zijn geen beoordelingen vastgesteld.

1.2.

Nadat betrokkene had aangegeven dat zij in een andere functie binnen de [dienst] aan de slag wilde en in juni 2010 een assessment had plaatsgevonden, is een coachingstraject gestart en zijn nadere afspraken met betrokkene gemaakt. Bij brief aan betrokkene van
4 november 2010 zijn onder meer de volgende afspraken bevestigd:

“- met ingang van 8 november 2010 word je gedetacheerd naar de afdeling [afdeling 2] , onderdeel van de afdeling [afdeling 1] in de functie van [functie 2] ;

- per 1 januari a.s. zal de detachering worden omgezet in een proefplaatsing op de afdeling [afdeling 2] met de intentie tot definitieve plaatsing in de functie van [functie 2] ;
(…)

- tot het einde van de proefplaatsing zul je maximaal zeven keer met je coach werken aan de verbeterpunten uit het lopende functioneringstraject.”

Voorts is in deze brief de volgende mededeling opgenomen: “Voor de volledigheid wijs ik je er op dat, als de proefplaatsing niet omgezet kan worden in een definitieve plaatsing doordat onvoldoende verbeteringen zichtbaar zijn, we nadere afspraken gaan maken over een outplacement traject.”

1.3.

Bij besluit van 26 januari 2011 is aan betrokkene meegedeeld dat zij per 1 januari 2011 is gestart in de functie van [functie 2] bij [afdeling] op de afdeling [afdeling 2] voor 36 uur per week. Daarbij is vermeld dat dit een proefplaatsing is tot
1 juli 2011 en dat dit besluit is gebaseerd op artikel 2.10 van de Nieuwe Rechtspositieregeling Gemeente Amsterdam (NRGA).

1.4.

In het verslag van een op 3 februari 2011 gehouden voortgangsgesprek met betrokkene is als conclusie van de Teamleider en de Senior [Senior] opgenomen dat betrokkene alleen met zeer intensieve begeleiding op termijn het niveau van [functie 2] zou kunnen bereiken. De voorafgaande drie maanden lieten onvoldoende vooruitgang zien om een verdere tijdsinvestering te rechtvaardigen. Bij brief van 28 februari 2011 is aan betrokkene meegedeeld dat in onvoldoende mate opvolging is gegeven aan de afspraken die zijn gemaakt over haar begeleiding en dat in verband daarmee de proefplaatsing wordt verlengd tot 1 september 2011, zodat zij gedurende een volledige periode van zes maanden intensief wordt begeleid en in de gelegenheid wordt gesteld om zich te ontwikkelen tot het gewenste niveau behorende bij de functie van [functie 2] .

1.5.

Over het functioneren van betrokkene in de periode van 1 maart 2011 tot en met
30 juni 2011 is een beoordeling opgemaakt met het eindoordeel onvoldoende. Het beoordelingsformulier is - na een gesprek met betrokkene op 5 juli 2011 - op 8 juli 2011 ondertekend door leidinggevende L en door de naasthogere leidinggevende H. Bij brief van 12 juli 2011, ondertekend op 19 juli 2011, heeft betrokkene haar reactie gegeven en daarin te kennen gegeven dat zij zich niet kan verenigen met de beoordeling. In een e-mail aan betrokkene van 18 juli 2011 heeft A, Juridisch HR specialist, bericht dat de inhoud van de schriftelijke reactie geen aanleiding is om de beoordeling te herzien. Betrokkene is verzocht de beoordeling voor gezien te ondertekenen. Indien betrokkene wenst dat de beoordeling wordt herzien, dan kan zij een bezwaarschrift indienen tegen de beoordeling. Op 25 juli 2011 heeft betrokkene de beoordeling getekend en daarbij de optie “gelezen (niet akkoord)” aangekruist. Op 2 september 2011 heeft betrokkene een bezwaarschrift ingediend tegen de beoordeling.

1.6.

Bij brief van 6 september 2011 is aan betrokkene meegedeeld dat haar proefplaatsing bij de afdeling [afdeling 2] per 1 september 2011 niet is omgezet in een definitieve plaatsing. Betrokkene heeft hiertegen bezwaar gemaakt.

1.7.

Nadat op 7 september 2011 het voornemen daartoe kenbaar was gemaakt en betrokkene daarop haar zienswijze had gegeven, heeft appellant bij besluit van 29 september 2011 aan betrokkene per 1 oktober 2012 ontslag verleend met toepassing van artikel 12.12, onder a, van de NRGA wegens ongeschiktheid of onbekwaamheid voor de verdere vervulling van de functie, anders dan door ziekte of gebreken. Betrokkene heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit.

1.8.

Bij besluit van 11 januari 2012 (bestreden besluit) heeft appellant de bezwaren tegen de beoordeling over de periode 1 maart 2011 tot en met 30 juni 2011 en de brief van 6 september 2011 niet-ontvankelijk verklaard en het bezwaar tegen het ontslagbesluit van 29 september 2011 ongegrond verklaard.

1.9.

Bij mondelinge uitspraak van 1 oktober 2013, 12/898, heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk verklaard.

1.10.

Bij uitspraak van 13 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3722, heeft de Raad de uitspraak van 1 oktober 2013 vernietigd en de zaak terugverwezen naar de rechtbank.

2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en appellant opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de beoordeling over de periode van 1 maart 2011 tot en met 30 juni 2011 op 25 juli 2011 definitief is geworden, het door betrokkene op 2 september 2011 gemaakte bezwaar tijdig is ingesteld en het bezwaarschrift derhalve ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat de brief van 6 september 2011 een op rechtsgevolg gericht besluit is waartegen bezwaar openstond, zodat appellant het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Met betrekking tot het ontslagbesluit heeft de rechtbank overwogen dat appellant geen daadwerkelijke pogingen heeft ondernomen om tot outplacement te komen, terwijl daaromtrent bij betrokkene wel verwachtingen zijn gewekt. De rechtbank acht het ontslagbesluit daarom onzorgvuldig tot stand gekomen.

3. Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft appellant op 20 november 2015 een nieuwe beslissing op bezwaar genomen. Het bezwaar van betrokkene tegen het beoordelingsbesluit is ongegrond verklaard. Het bezwaar van betrokkene tegen de als besluit aangemerkte brief van 6 september 2011 is gegrond verklaard en dat besluit is herroepen. Het bezwaar van betrokkene tegen het ontslagbesluit is ongegrond verklaard, met de bepaling dat in het ontslagbesluit wordt opgenomen dat in samenspraak met betrokkene tot een mobiliteitstraject moet worden gekomen dat nog wordt uitgevoerd. Er is geen kostenvergoeding in verband met de behandeling van de bezwaren toegekend. Tegen dit besluit zijn namens betrokkene gronden aangevoerd. De Raad zal dit besluit met toepassing van de artikelen 6:19 en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede in de beoordeling betrekken.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling. Eerst wordt het hoger beroep van appellant tegen de aangevallen uitspraak beoordeeld.

Beoordeling

4.1.

De stelling van appellant dat het bezwaar tegen de vastgestelde beoordeling terecht
niet-ontvankelijk is verklaard wegens termijnoverschrijding, treft geen doel. Ingevolge

artikel 11.7, vijfde lid, van de NRGA wordt het beoordelingsformulier ondertekend door de ambtenaar en zijn leidinggevende en vastgesteld door de daartoe bevoegde functionaris. Niet in geschil is dat H de tot vaststelling van de beoordeling bevoegde functionaris was. Anders dan de rechtbank, is de Raad van oordeel dat de beoordeling geacht moet worden te zijn vastgesteld met de ondertekening van het beoordelingsformulier door H op 8 juli 2011. Het enkele feit dat betrokkene het beoordelingsformulier op 25 juli 2011 heeft ondertekend, betekent niet dat de beoordeling geacht moet worden pas op 25 juli 2011 te zijn vastgesteld. Die uitleg van artikel 11.7, vijfde lid, van de NRGA zou immers tot de onaanvaardbare situatie kunnen leiden dat een beoordeelde de vaststelling van de beoordeling zou kunnen verhinderen door deze niet te ondertekenen. Nu de beoordeling op 8 juli 2011 is vastgesteld en de schriftelijke reactie van betrokkene van 12 juli 2011, gelet op de inhoud en strekking daarvan, moet worden aangemerkt als een bezwaarschrift, heeft betrokkene tegen de vastgestelde beoordeling tijdig bezwaar gemaakt. Appellant heeft het bezwaar dan ook ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.

Beëindiging proefplaatsing, geen definitieve plaatsing als [functie 2]

4.2.

Met de rechtbank, en anders dan appellant, is de Raad van oordeel dat uit de met betrokkene gemaakte afspraken, zoals vastgelegd in de brief van 4 november 2010, volgt dat per 1 januari 2011 (nog) geen sprake was van een definitieve overplaatsing van betrokkene naar de functie van [functie 2] , maar van een proefplaatsing, gedurende welke bezien zou worden of betrokkene voor de functie van [functie 2] geschikt was/kon worden gemaakt, alvorens het besluit te nemen om haar (al dan niet) daadwerkelijk te plaatsen in deze functie. Ook uit het besluit van 26 januari 2011 blijkt dat het om een proefplaatsing ging. Het enkele feit dat dat besluit een verwijzing naar artikel 2.10 van de NRGA bevat - dit artikel ziet op de wijziging van tewerkstelling - maakt dit niet anders.

4.3.

Uit 4.2 volgt dat de mededeling aan betrokkene in de brief van 6 september 2011 “Uw proefplaatsing bij de Afdeling [afdeling 2] is per 1 september jl. niet omgezet in een definitieve plaatsing.” dient te worden aangemerkt als een besluit dat op rechtsgevolg is gericht. Appellant heeft het bezwaar tegen dit besluit dan ook ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.

Ontslag

4.4.

Het hoger beroep ten ontslag is (uitsluitend) gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat het ontslagbesluit onzorgvuldig tot stand is gekomen op de grond dat bij betrokkene verwachtingen zijn gewekt voor een outplacement en die verwachtingen niet zijn gerealiseerd. Appellant heeft aangevoerd dat geen sprake is geweest van een onzorgvuldig genomen ontslagbesluit nu er een re-integratiefase is geweest die heeft gelopen tot de ingangsdatum van het ontslag. In die periode is gewerkt aan herplaatsing. Ter onderbouwing van dit standpunt is een (niet ondertekende en niet volledig ingevulde) trajectovereenkomst, een plan van aanpak en de mailwisseling over een opleiding overgelegd.

4.5.

Naar het oordeel van de Raad heeft appellant niet aannemelijk gemaakt dat sprake is geweest van een outplacementtraject, zoals is vermeld in de brieven van 4 november 2010 en van 28 februari 2011. In deze laatste brief is expliciet vermeld: “Indien onverhoopt blijkt dat (…) uw functioneren zich onvoldoende ontwikkelt om in aanmerking te komen voor een definitieve plaatsing in de functie van [functie 2] , wordt voor u een outplacementtraject aangevraagd bij [naam bureau] .” Een dergelijke aanvraag is niet gedaan. Weliswaar is in het kader van artikel 30a van de NRGA sprake geweest van een
re-integratiefase, waarin middels Bureau van Werk naar Werk zou zijn gekeken naar klussen/vacatures in en buiten de gemeente Amsterdam en was er de bereidheid kosten voor een opleiding te vergoeden, maar daarmee heeft geen outplacementtraject plaatsgevonden als bedoeld in de brief van 28 februari 2011. Er is dan ook geen grond voor het oordeel dat de rechtbank het bestreden besluit ten aanzien van het ontslagbesluit ten onrechte heeft vernietigd.

4.6.

Uit 4.1 tot en met 4.5 volgt dat het hoger beroep niet slaagt, zodat de aangevallen uitspraak met verbetering van gronden, dient te worden bevestigd.

4.7.

Vervolgens dient het beroep tegen het besluit van 20 november 2015 te worden beoordeeld.

Beoordeling

4.8.

Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 1 september 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3259) is de toetsing van de inhoud van een beoordeling beperkt tot de vraag of de beoordeling op voldoende gronden berust. Bij negatieve oordelen moet het bestuursorgaan dit met concrete feiten onderbouwen. Niet doorslaggevend is dan of elk feit juist is vastgesteld of geduid, het gaat erom of het totale beeld van de beoordeling deze toetsing doorstaat.

4.9.

Naar het oordeel van de Raad kan de beoordeling van 8 juli 2011 de in 4.8 genoemde toetsing doorstaan. Wat betrokkene in haar beroep daartegen heeft aangevoerd is onvoldoende concreet om aanleiding te geven voor een andersluidend oordeel. Evenmin ziet de Raad aanknopingspunten voor het oordeel dat ten tijde van de beoordeling sprake was van zodanig verstoorde verhoudingen dat daardoor geen objectieve beoordeling kon worden gegeven.

Bezwaarkosten voor herroepen besluit van 6 september 2011

4.10.

Betrokkene heeft gesteld dat, nu het besluit van 6 september 2011 is herroepen, zij aanspraak heeft op vergoeding van kosten in verband met de behandeling van het bezwaar en dat deze vergoeding bij het besluit van 20 november 2015 ten onrechte niet is toegekend. De Raad volgt betrokkene niet in dit standpunt. Uit artikel 8:75, eerste lid, van de Awb, in verbinding met artikel 7:15, derde lid, volgt dat de kosten in verband met de behandeling van het bezwaar uitsluitend worden vergoed indien het verzoek daartoe is gedaan voordat het bestuursorgaan op het bezwaar heeft beslist. Daarvan is in dit geval geen sprake. Uit de gedingstukken blijkt niet dat betrokkene op enig moment vóór het nemen van de nieuwe beslissing op bezwaar van 20 november 2015 heeft verzocht om vergoeding van kosten in verband met de behandeling van het bezwaar tegen het besluit van 6 september 2011.

Ontslag

4.11.

Appellant heeft zich bij het besluit van 20 november 2015 op het standpunt gesteld dat betrokkene bij het besluit van 29 september 2011 is ontslagen wegens ongeschiktheid voor de verdere vervulling van haar functie van [functie 2] , anders dan door ziekte of gebreken en dat deze ongeschiktheid blijkt uit de onvoldoende beoordeling van 8 juli 2011.

4.12.

Dit standpunt gaat uit van de veronderstelling dat als gevolg van het besluit van
26 januari 2011 voor betrokkene met ingang van 1 januari 2011 niet langer de functie van [functie 1] bij [dienst] gold, maar van [functie 2] . In 4.2 is reeds geoordeeld dat de plaatsing van betrokkene per 1 januari 2011 in de functie van [functie 2] geen definitieve plaatsing betrof maar een proefplaatsing. Dit betekent dat betrokkene haar functie van [functie 1] per 1 januari 2011 niet heeft verloren. Met de beëindiging van de proefplaatsing per 1 september 2011 viel betrokkene weer terug op haar functie van [functie 1] . Voor een ontslag uit de functie van [functie 2] was dan ook geen plaats. Dit betekent dat het beroep van betrokkene tegen het besluit van 20 november 2015 slaagt en dit besluit in zoverre moet worden vernietigd. De Raad zal voorts zelf in de zaak voorzien door het besluit van
29 september 2011 te herroepen.

5. Aanleiding bestaat om appellant te veroordelen in de proceskosten van betrokkene. Deze kosten worden begroot op € 990,- met betrekking tot het hoger beroep van appellant en op
€ 495,- met betrekking tot het besluit van 20 november 2015 voor verleende rechtsbijstand.

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep

- bevestigt de aangevallen uitspraak;

- verklaart het beroep tegen het besluit van 20 november 2015 gegrond en vernietigt dat
besluit voor zover het betrekking heeft op het ontslagbesluit van 29 september 2011;

- herroept het besluit van 29 september 2011 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt
van het vernietigde gedeelte van het besluit van 20 november 2015;

- veroordeelt appellant in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van € 1.485,-;

- bepaalt dat van appellant een griffierecht van € 497,- wordt geheven.

Deze uitspraak is gedaan door E.J.M. Heijs als voorzitter en J.J.A. Kooijman en

J.J.T. van den Corput als leden, in tegenwoordigheid van A. Mansourova als griffier. De beslissing is uitgesproken het openbaar op 14 september 2017.

(getekend) E.J.M. Heijs

(getekend) A. Mansourova