Uitspraak
14/5012 WW
Datum uitspraak: 30 maart 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 30 juli 2014, 14/3291 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. A.M.C. van Dalen, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met de zaken 14/1566, 14/5356, 14/5953, 14/4120 en 14/3245, plaatsgevonden op 2 december 2015. Voor appellant is mr. Van Dalen verschenen. Voor het Uwv zijn verschenen mr. P.J. van Ogtrop en mr. M.C.F.M. Mollée. Na behandeling ter zitting zijn de zaken gesplitst en wordt in elk van deze zaken afzonderlijk uitspraak gedaan.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellant was sinds 10 oktober 2005 op basis van een arbeidsovereenkomst werkzaam in dienst van [werkgever 1] (werkgever 1). In verband met bedrijfseconomische omstandigheden is die dienstbetrekking beëindigd per 31 december 2013. Op 1 januari 2014 is appellant in dienst getreden van [werkgever 2] (werkgever 2). Op 31 januari 2014 is het dienstverband met werkgever 2 geëindigd. In verband daarmee heeft appellant een aanvraag gedaan om een uitkering op grond van de Werkloosheidswet (WW). Bij besluit van 21 februari 2014 is appellant met ingang van
3 februari 2014 in aanmerking gebracht voor een WW-uitkering op basis van een dagloon van € 122,16.
1.2.
Appellant heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 21 februari 2014 en daarbij gesteld dat zijn dagloon hoger moet zijn. Bij beslissing op bezwaar van 13 maart 2014 (bestreden besluit) heeft het Uwv dat bezwaar ongegrond verklaard. Het Uwv heeft in het bestreden besluit de berekening van het dagloon gebaseerd op het loon dat appellant verdiende bij zijn laatste werkgever en gesteld dat appellant niet in aanmerking komt voor de dagloongarantiebepaling omdat hij aansluitend aan de dienstbetrekking bij werkgever 1 werk heeft hervat bij werkgever 2.
2. Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank dat beroep ongegrond verklaard en geoordeeld dat het Uwv het
WW-dagloon terecht heeft vastgesteld op € 122,16.
3.1.
De in hoger beroep herhaalde en nader uitgewerkte beroepsgronden van appellant komen er op neer dat het Uwv de WW-uitkering op een hoger dagloon had moeten baseren.
3.2.
Het Uwv heeft bevestiging van de aangevallen uitspraak bepleit.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
De hoogte van de uitkering bij werkloosheid in de WW
4.1.1.
In artikel 44 van de WW is bepaald dat de uitkering op grond van Hoofdstuk II van de WW wordt berekend naar het dagloon.
4.1.2.
Tot 1 juni 2013 luidde de tekst van artikel 45 van de WW:
1. Voor de berekening van de uitkering waarop op grond van dit hoofdstuk recht bestaat wordt als dagloon beschouwd 1/261 deel van het loon dat de werknemer in de periode van één jaar, die eindigt op de laatste dag van het aangiftetijdvak voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin het arbeidsurenverlies, bedoeld in artikel 16, eerste lid, is ingetreden, verdiende, doch ten hoogste het bedrag, bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de Wet financiering sociale verzekeringen, met betrekking tot een loontijdvak van een dag.
2. Bij algemene maatregel van bestuur worden ten aanzien van de vaststelling van het dagloon, bedoeld in het eerste lid, en de herziening ervan nadere en zo nodig afwijkende regels gesteld.
4.1.3.
Artikel 45 van de WW is per 1 juni 2013 gewijzigd. Vanaf die datum tot 1 juli 2015 luidde dit artikel:
1. Voor de berekening van de uitkering waarop op grond van dit hoofdstuk recht op uitkering bestaat, wordt als dagloon beschouwd 1/261 deel van het loon dat de werknemer in de periode van één jaar, die eindigt op de laatste dag van het tweede aangiftetijdvak waarin het arbeidsurenverlies, bedoeld in artikel 16, eerste lid, onderdeel a, is ingetreden, verdiende in de dienstbetrekking waaruit hij werkloos is geworden, doch ten hoogste het bedrag, bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de Wet financiering sociale verzekeringen, met betrekking tot een loontijd van een dag.
2. Bij algemene maatregel van bestuur worden, onder meer wanneer de dienstbetrekking, bedoeld in het eerste lid, korter heeft geduurd dan het jaar, bedoeld in het eerste lid, ten aanzien van de vaststelling van het dagloon, bedoeld in het eerste lid, na de herziening ervan nadere en zo nodig afwijkende regels gesteld.
Uitwerking in lagere wetgeving: hoofdregel dagloon voor de WW
4.1.4.
Tot 1 juni 2013 gold als uitwerking van artikel 45, tweede lid, van de WW, het Besluit dagloonregels werknemersverzekeringen (Besluit dagloonregels). Daarin heeft de wetgever met de in artikel 3, eerste lid, gegeven berekeningswijze tot uitdrukking gebracht dat het loon dat de werknemer in het refertejaar in dienstbetrekkingen heeft genoten leidend is voor de vaststelling van het dagloon.
4.1.5.
Per 1 juni 2013 is het Besluit dagloonregels vervallen en is het Dagloonbesluit werknemersverzekeringen (Dagloonbesluit) in werking getreden. Ter uitwerking van het met ingang van 1 juni 2013 gewijzigde artikel 45 van de WW heeft de wetgever met de in artikel 3, eerste lid, van het Dagloonbesluit gegeven berekeningswijze als hoofdregel geformuleerd dat het in het refertejaar genoten loon uit de dienstbetrekking waaruit de werknemer werkloos is geworden, leidend is. In de nota van toelichting (Stb. 2013, 185, blz. 17) is dit als volgt toegelicht:
“Het dagloon voor de WW en ZW is het loon, dat de werknemer in het refertejaar heeft genoten in de dienstbetrekking, waaruit hij werkloos of ziek is geworden, omgerekend in een uitkeringsloon per dag, het dagloon. […] Het in deze dienstbetrekking -in het refertejaar- genoten loon wordt vastgesteld op basis van de maandelijkse of vierwekelijkse loonaangiften van de werkgever aan de Belastingdienst. Dit loon wordt omgerekend tot een dagloon door het te delen door het aantal dagloondagen in die dienstbetrekking in het refertejaar. De omvang van het recht sluit aldus aan bij de omvang van de dienstbetrekking waaruit ziekte of werkloosheid is ontstaan.”
Afwijkende regel: dagloongarantie
4.1.6.
Een dagloongarantie voor de WW was tot 1 juni 2013 geregeld in artikel 17 van het Besluit dagloonregels. Op grond van het eerste lid van dit artikel wordt het WW-dagloon van de werknemer die binnen 24 maanden na de dag van beëindiging van een eerdere dienstbetrekking een andere dienstbetrekking is aangegaan, bij beëindiging van deze nieuwe dienstbetrekking binnen 36 maanden na die eerdere beëindiging, niet lager vastgesteld dan op het WW-dagloon dat gold of zou hebben gegolden vanwege die eerdere dienstbetrekking. Het dagloon wordt in aanmerking genomen naar de mate waarin de nieuwe dienstbetrekking in de plaats is gekomen van de eerdere dienstbetrekking.
4.1.7.
Vanaf 1 juni 2013 is de dagloongarantie voor de WW geregeld in artikel 12 van het Dagloonbesluit. Voor de periode van 1 juni 2013 tot 1 juli 2015 wordt op grond van het eerste lid van dit artikel het dagloon van de werknemer die binnen 24 maanden na de dag van beëindiging van een eerdere dienstbetrekking, waaruit hij een werkloosheidsuitkering heeft ontvangen, een andere dienstbetrekking is aangegaan, bij beëindiging van deze nieuwe dienstbetrekking binnen 36 maanden na die eerdere beëindiging, niet lager vastgesteld dan op het dagloon dat gold vanwege die eerdere dienstbetrekking. Het dagloon wordt in aanmerking genomen naar de mate waarin de nieuwe dienstbetrekking in de plaats is gekomen van de eerdere dienstbetrekking. In de genoemde nota van toelichting (blz. 21) heeft de wetgever dit als volgt toegelicht:
“De algemene dagloongarantie voor de WW is alleen van toepassing indien betrokkene werkloos wordt na het einde van een eerdere dienstbetrekking, vervolgens een werkloosheidsuitkering heeft genoten en dan opnieuw werkloos wordt. Overgang van de ene dienstbetrekking naar een minder goed betaalde andere dienstbetrekking zonder tussenliggende aanspraak op werkloosheidsuitkering geeft geen aanspraak meer op een dagloongarantie. UWV zal de garantie alleen toepassen indien de betrokkene uit de eerdere dienstbetrekking een werkloosheidsuitkering heeft ontvangen. UWV hoeft daardoor niet meer te bepalen of er recht zou kunnen hebben bestaan op werkloosheidsuitkering en tegen welk dagloon, indien de werknemer ter zake van het einde van een eerdere dienstbetrekking geen recht op werkloosheidsuitkering heeft gehad.”
Doel en betekenis van deze wijzigingen
4.1.8.
Als doel van de wijzigingen is genoemd de vereenvoudiging van wet- en regelgeving, het belang van meer doelmatigheid, een grotere inzichtelijkheid van de regelgeving en vermindering van de uitvoeringskosten voor de overheid en de administratieve lasten voor werkgevers en werknemers (Kamerstukken II 2011/12, 33 327, nr. 3, blz. 2 en een verdere uitwerking in de nota van toelichting bij het Dagloonbesluit, blz. 16 en 17). Uit de in 4.1.3, 4.1.5 en 4.1.7 aangehaalde teksten, die aansluiten bij de parlementaire geschiedenis van het gewijzigde artikel 45 van de WW, blijkt dat daarmee de systematiek van berekening van het WW-dagloon op basis van het loon uit opvolgende dienstbetrekkingen in het refertejaar is verlaten. De wetgever heeft als uitgangspunt voor de dagloonberekening gekozen voor het loon uit de laatste dienstbetrekking. De dagloongarantie voor de WW heeft de wetgever beperkt tot werknemers die vanuit werkloosheid werk hebben aanvaard bij een andere werkgever en binnen een bepaalde termijn opnieuw werkloos zijn.
Toetsing van artikel 12 van het Dagloonbesluit aan algemene rechtsbeginselen en algemene beginselen van behoorlijk bestuur
5.1.
Volgens vaste rechtspraak van de Raad (zie onder meer 14 november 1991, ECLI:NL:CRVB:1991:ZB4693, 5 oktober 1999, ECLI:NL:CRVB:1999:ZB8492 en 27 mei 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BM7312) heeft in het algemeen te gelden dat het aan de materiële wetgever is voorbehouden om alle betrokken belangen af te wegen en moet de rechter het resultaat daarvan respecteren. Dit uitgangspunt lijdt uitzondering indien aan de inhoud of de wijze van totstandkoming van een algemeen verbindend voorschrift zodanige ernstige feilen kleven dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren besluiten. Dat brengt met zich mee dat de rechter bij de behandeling van een beroep dat tegen een in concreto genomen besluit is ingesteld, ook gehouden is om - met terughoudendheid - te toetsen of het desbetreffende algemeen verbindende voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag voor dat besluit vormt. Bij die, niet rechtstreekse, toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer.
5.2.
Welke belangen de wetgever heeft gewogen voordat tot wijziging van de dagloongarantieregeling werd besloten, is niet alleen af te leiden uit de hiervoor aangehaalde stukken, waaronder met name de nota van toelichting bij het Dagloonbesluit, maar ook uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Wet Vereenvoudiging regelingen UWV, die daaraan is voorafgegaan. In de memorie van toelichting bij deze wet en de nota naar aanleiding van het verslag had de wetgever al blijk gegeven van de aan de wijziging van de dagloongarantieregeling ten grondslag liggende visie:
“De dagloongarantie WW in het Besluit dagloonregels werknemersverzekeringen voor werknemers die werk bij een andere werkgever aanvaarden en vervolgens binnen een bepaalde termijn opnieuw werkloos worden, wordt gericht op de werknemers die het werk aanvaarden vanuit werkloosheid. Bij deze werknemers kan het UWV het dagloon van de nieuwe uitkering afzetten tegenover het dagloon van de eerste werkloosheidsuitkering en eventueel de tweede werkloosheidsuitkering vaststellen op het dagloon van de eerste werkloosheid. Bij werknemers die van werk naar werk gaan en daarna werkloos worden, is er geen eerder vastgesteld uitkeringsrecht en zou het UWV alsnog moeten vaststellen of de werknemer recht op uitkering zou hebben gehad als hij werkloos zou zijn geworden en wat het dagloon van die uitkering geweest zou zijn. Deze beoordeling is uitvoeringstechnisch bewerkelijk. Daarnaast ligt het bieden van een dagloongarantie in dit geval minder voor de hand. Iemand die vanuit werkloosheid solliciteert is in een moeilijkere positie dan een werknemer die van werk naar werk gaat en komt eerder in aanmerking voor een stimulans om lager betaald werk te aanvaarden. Voor iemand die van werk naar werk overstapt zal de hoogte van het dagloon bij eventuele werkloosheid voor de werknemer minder belangrijk zijn dan de kwaliteit van de nieuwe baan zelf.” (Kamerstukken II 2011/12, 33 327, nr. 3, blz. 8)
en
“In de nieuwe dagloonregels zal de garantie voor een hoger dagloon alleen gelden als er uit de primaire dienstbetrekking werkelijk een recht op werkloosheidsuitkering is toegekend en er dus ook een dagloon is vastgesteld. UWV kan dan het dagloon van de laatst toegekende werkloosheidsuitkering eenvoudig vergelijken met het dagloon van de eerder toegekende werkloosheidsuitkering en vaststellen op welk bedrag het dagloon moet worden vastgesteld. Is er geen eerdere werkloosheidsuitkering toegekend wegens het einde van een eerdere dienstbetrekking, dan is er geen garantie van toepassing en geldt volgens de hoofdregel het dagloon dat is vastgesteld op basis van het loon van de laatste dienstbetrekking. Voor het UWV is dit een aanmerkelijke vereenvoudiging omdat het niet meer hoeft vast te stellen of uit een eerdere dienstbetrekking ook recht op WW zou hebben bestaan en hoe hoog het dagloon zou zijn geweest.” (Kamerstukken II 2011/12, 33 327, nr. 6, blz. 5).
5.3.
Over het onderscheid tussen een werknemer die van baan wisselt zonder dat werkloosheid is ontstaan en een werknemer die tussen twee banen een beroep doet op de WW, is in de nota naar aanleiding van het verslag nader uiteengezet (Kamerstukken II 2011/12, 33 327, nr. 6, blz. 6 en 7):
“[…] [wordt] benadrukt dat de dagloongarantie alleen komt te vervallen bij overstap van baan naar baan zonder tussenliggende werkloosheid. De achtergrond hiervan is in eerste instantie uitvoeringstechnisch. Voor de groep die reeds een werkloosheidsuitkering ontving is het eerdere dagloon namelijk al bepaald en kan hier zonder problemen op worden teruggevallen. Echter indien uit de eerdere dienstbetrekking geen werkloosheid is ontstaan, moet achteraf worden onderzocht of betrokkene recht op werkloosheidsuitkering gehad zou hebben indien hij na die beëindiging werkloos zou zijn geworden en moet de hoogte van het dagloon van die fictieve uitkering achteraf berekend worden. In de praktijk betekent dit dat handmatig moet worden nagegaan of er sprake is van een dagloongarantie. Hierdoor kunnen de vereenvoudigingen in de methode van dagloonberekening niet worden doorgevoerd en de beoogde besparingen niet worden bereikt.
Ook inhoudelijk is de keuze naar de mening van de regering gerechtvaardigd. Als iemand overstapt van de ene naar de andere functie zonder tussenliggende werkloosheid behoeft het niet altijd te gaan om een keuze die noodzakelijk is om werkloosheid te voorkomen. Er kan ook sprake zijn van een vrijwillige keuze om een baan te accepteren tegen een lager loon. Ook als het loon lager is kunnen er andere arbeidsvoorwaarden of omstandigheden zijn waardoor de nieuwe functie voor betrokkene aantrekkelijker is. Tussenliggende werkloosheid is een indicatie dat betrokkene de nieuwe baan accepteert om (voortduring van de) werkloosheid te voorkomen. De verwachting is niet dat de nieuwe systematiek er in substantiële mate toe zal leiden dat met werkloosheid bedreigde werknemers er de voorkeur aan zullen geven om eerst WW aan te vragen alvorens te hervatten in een lager betaalde functie. Indien mogelijk zal de werknemer eerder kiezen voor een rechtstreekse overstap omdat dit meer zekerheid biedt in zijn streven om werkloosheid te vermijden. Ook voor de werkgever ligt de route van tussenliggende werkloosheid minder voor de hand omdat daaraan opzegging of ontbinding van de arbeidsovereenkomst vooraf dient te gaan.”
5.4.
De omstandigheid dat door de werking van het gewijzigde artikel 45 van de WW en het Dagloonbesluit in de periode in geding het dagloon onder omstandigheden substantieel lager kan zijn dan het dagloon dat zou hebben gegolden vanwege een eerdere dienstbetrekking, is op zich geen grond om voorbij te gaan aan de in het Dagloonbesluit neergelegde beperkingen om loon uit een eerdere dienstbetrekking in aanmerking te nemen voor de dagloonvaststelling. Dit is inherent aan de in het kader van de Wet Vereenvoudiging regelingen UWV gemaakte keuzen, waarbij de wetgever er al blijk van heeft gegeven een hardheidsclausule niet nodig te vinden, omdat een dergelijke clausule niet zou bijdragen aan de helderheid en kenbaarheid van de wettelijke regelingen en het doel van de wetswijziging (Kamerstukken I 2012/13, C, blz. 4). Een hardheidsclausule is dan ook niet in het Dagloonbesluit opgenomen.
5.5.
In het licht van de wijziging van artikel 45 van de WW per 1 juni 2013, de daarbij gemaakte keuzen gericht op vereenvoudiging van wet- en regelgeving en het terugdringen van de uitvoeringskosten, en uit de afweging zoals die uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet Vereenvoudigingen regelingen UWV en uit de nota van toelichting bij het Dagloonbesluit blijkt, kan van artikel 12 van het Dagloonbesluit niet worden gezegd dat dit artikel in strijd is met algemene rechtsbeginselen of algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De vraag is of hierover anders zou moeten worden geoordeeld in het licht van wat na 1 juni 2013 bekend is geworden. Daartoe wordt het volgende overwogen.
5.6.
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft eind januari 2014, in antwoord op vragen van een lid van de Tweede Kamer over de afschaffing van de dagloonregeling
van-werk-naar-werk, erkend dat het voor werknemers gelet op de economische omstandigheden een dilemma kan zijn om met het oog op de door hen gewenste zekerheid een baan te aanvaarden. In dat antwoord heeft hij toegezegd tegelijkertijd met de wijziging van de WW met het wetsvoorstel Wet werk en zekerheid en de invoering van inkomensverrekening in de WW een herziene dagloongarantieregeling te willen invoeren, bij vormgeving waarvan uitvoerbaarheid en eenvoud belangrijke uitgangspunten zijn (Aanhangsel Handelingen II 2013/14, nr. 1026). Daarom is per 1 juli 2015 de regeling van de dagloongarantie voor de WW aangepast. Vanaf die datum luidt artikel 12, eerste lid, van het Dagloonbesluit:
“Het WW-dagloon van de werknemer die aansluitend op de beëindiging van een eerdere dienstbetrekking van ten minste één jaar, één of meerdere dienstbetrekkingen is aangegaan, waardoor geen recht op een WW-uitkering is ontstaan, wordt, bij beëindiging van deze nieuwe dienstbetrekkingen binnen 54 weken na die eerdere beëindiging, niet lager vastgesteld dan op het WW-dagloon dat zou hebben gegolden vanwege beëindiging van die eerdere dienstbetrekking.”
Deze aanpassing is als volgt toegelicht (Stb. 2015, 152, blz. 16):
“Tevens wordt een dagloongarantie ingevoerd ingeval een werknemer na beëindiging van een dienstbetrekking van ten minste één jaar aansluitend een andere, lager beloonde baan aanvaardt waardoor geen recht op een WW-uitkering ontstaat. Als de betreffende werknemer binnen 54 weken na beëindiging van de eerdere dienstbetrekking werkloos wordt, dan wordt het dagloon van de WW-uitkering gebaseerd op het loon dat de werknemer gemiddeld per dag verdiende in de voorlaatste dienstbetrekking. Deze dagloongarantie stimuleert dat werknemers een lager beloonde baan kunnen aanvaarden, omdat het hun aanspraken op grond van de WW niet vermindert.”
Aan deze regeling per 1 juli 2015 is geen terugwerkende kracht toegekend.
5.7.
Uit de aanpassing per 1 juli 2015 volgt echter niet dat artikel 12 van het Dagloonbesluit, zoals dat gold ten tijde hier van belang, voor werknemers die werkloos zijn geworden nadat zij eerder aansluitend op de beëindiging van een dienstbetrekking bij een nieuwe werkgever in dienst zijn getreden, buiten toepassing zou moeten blijven. Het is, zoals hiervoor in 5.1 reeds overwogen, immers aan de materiële wetgever voorbehouden om alle betrokken belangen af te wegen. Dat die afweging in een betrekkelijk korte periode verschillende resultaten heeft opgeleverd waar het gaat om de regeling van de dagloongarantie, dient de rechter te respecteren, mede gelet op het feit dat de regering een onderbouwing heeft gegeven voor de herinvoering van de (herziene) dagloongarantie zonder terugwerkende kracht, zoals volgt uit de nota naar aanleiding van het verslag bij de Wet werk en zekerheid (Kamerstukken II 2013/14, 33 818, nr. 7, blz. 103):
“Tegelijkertijd met de invoering van inkomensverrekening in de WW heeft de regering het voornemen een (herziene) dagloongarantieregeling te herintroduceren. Het voorstel behelst een dagloongarantieregeling die qua garantietermijn en systematiek aansluit bij de beoogde wijzigingen in de WW in het onderhavige wetsvoorstel. De dagloongarantieregeling geeft ook een dagloongarantie van werk-naar-werk. Het voorstel hiervoor is opgenomen in de concept wijziging van het Dagloonbesluit werknemersverzekeringen waarop een uitvoeringstoets is gevraagd aan het UWV. […] Het is niet mogelijk om de wijziging met ingang van een eerdere datum ongedaan te maken, omdat daarmee de per 1 juni 2013 bereikte vereenvoudiging wordt teruggedraaid en de doorlooptijden groot gevaar lopen omdat de uitvoering handmatige beoordeling per aanvraag vergt. Voor het UWV is, vooruitlopend op de invoering van het onderhavige wetsvoorstel, een aanpassing in de regelgeving ook niet uitvoerbaar, aangezien het UWV alle beschikbare capaciteit moet benutten voor tijdige invoering van het voorstel Wet werk en zekerheid.”
Uit deze passage blijkt onder meer dat een belangenafweging heeft plaatsgevonden en dat daarbij doorslaggevend gewicht is toegekend aan het in stand laten van de per 1 juni 2013 bereikte vereenvoudiging en de niet-uitvoerbaarheid van een eerdere invoering in verband met de bij het Uwv beschikbare capaciteit nodig voor tijdige invoering van de Wet werk en zekerheid. De regering is op dat punt door het parlement niet gecorrigeerd of opgeroepen tot een andere benadering. Er is geen grond om te oordelen dat de materiële wetgever in zijn Besluit van 9 april 2015 tot wijziging van het Dagloonbesluit (Stb. 2015, 173) in redelijkheid niet tot invoering van de wijziging met ingang van 1 juli 2015 heeft kunnen besluiten.
Overgangsrecht in artikel 26 van het Dagloonbesluit
6.1.
Uit artikel 26, tweede en vierde lid, van het Dagloonbesluit volgt dat de dag dat recht op uitbetaling bestaat op grond van artikel 30 van de WW beslissend is voor het antwoord op de vraag of nog een beroep kan worden gedaan op de dagloongarantie voor de WW zoals die tot 1 juni 2013 gold. Ligt de eerste uitkeringsdag op of na de datum van inwerkingtreding van het Dagloonbesluit, 1 juni 2013, dan is dat beroep niet mogelijk.
6.2.
De vraag is of bij de totstandkoming van het Dagloonbesluit, en in het bijzonder bij de formulering van dit overgangsrecht, voldoende aandacht is geweest voor de groep van werknemers die voorafgaand aan de inwerkingtreding van het Dagloonbesluit de overstap van de ene naar de andere dienstbetrekking hebben gemaakt, zonder tussenliggende werkloosheid. Het overgangsrecht van artikel 26 van het Dagloonbesluit geeft geen regeling voor een dagloongarantie van deze groep. In dit verband is het volgende van belang.
6.3.
Het Dagloonbesluit is gegeven op 22 mei 2013 en geplaatst in het Staatsblad op 30 mei 2013. Het Dagloonbesluit is vervolgens op 1 juni 2013 in werking getreden. De inhoud van de wijziging in de dagloongarantieregeling per 1 juni 2013 is niet eerder dan met de plaatsing in het Staatsblad bekend gemaakt. Weliswaar was, gelet op de behandeling van het wetsvoorstel Vereenvoudiging regelingen UWV, te voorzien dat er een verandering zou gaan plaatsvinden, maar wat die verandering in concreto zou inhouden voor gevallen als omschreven in 6.2 is in de periode tot 30 mei 2013 niet bekend gemaakt. Integendeel, betrokkenen die in die periode informatie bij het Uwv over de dagloongarantie hebben opgevraagd of zouden hebben opgevraagd, werd te kennen gegeven, of zou te kennen zijn gegeven, dat een overstap van werk naar werk, zonder tussenliggende werkloosheid, geen negatieve consequenties zou hebben voor de dagloongarantie, in die zin dat het hogere dagloon dat zou hebben gegolden vanwege de eerdere dienstbetrekking ten grondslag zou zijn gelegd aan een uitkering in geval van later optredende werkloosheid. Ook het Uwv was niet eerder dan na 30 mei 2013 in staat om correcte informatie te geven over de regeling vanaf 1 juni 2013. Tot en met 30 mei 2013 was er voor deze groep werknemers daarom geen reden om zich in te stellen op een beperking in de dagloongarantie voor de WW.
6.4.
De werknemers die de overstap van werk naar werk zonder tussenliggende werkloosheid hebben gemaakt vóór 31 mei 2013, waren in de periode op of na 31 mei 2013 niet meer in staat om zich aan de werking van het Dagloonbesluit te onttrekken door het onmiddellijke vervallen van de tot dan toe bestaande dagloongarantie. Voor de werknemers die bij de overstap naar een volgende baan lager gesalarieerd werk hebben geaccepteerd - bijvoorbeeld omdat het nieuwe loon nog steeds hoger was dan de te verwachten WW-uitkering - heeft dit tot gevolg dat hun WW-uitkering lager uitvalt dan zij mochten verwachten op het moment waarop zij die overstap maakten. Onder omstandigheden betekent dit een substantiële inkomensachteruitgang.
6.5.
De materiële wetgever had, gelet op artikel 17, eerste lid, van het Besluit dagloonregels, bij de te verrichten belangenafweging tegenover de in 6.3 genoemde werknemers, bijzondere zorgvuldigheid en voldoende respect voor de rechtszekerheid moeten betrachten bij het laten vervallen van de dagloongarantieregeling voor gevallen van overgang van werk naar werk zonder tussenliggende werkloosheidsuitkering. Aan die eis is niet voldaan, omdat in het geheel geen rekening is gehouden met de belangen van deze groep werknemers. Voor deze groep had een uitzondering moeten worden gemaakt op de overgangsrechtelijke hoofdregel dat de eerste uitkeringsdag beslissend is en de werking van artikel 17, eerste lid, van het Besluit dagloonregels in stand moeten blijven. Het Uwv had daarom artikel 12 van het Dagloonbesluit ten aanzien van deze groep werknemers buiten toepassing dienen te laten en moeten beoordelen of toepassing van artikel 17 van het Besluit dagloonregels tot een hoger dagloon leidt.
6.6.
Voor werknemers die na 30 mei 2013 de overstap van de ene naar de andere dienstbetrekking hebben gemaakt zonder tussenliggende werkloosheidsuitkering, is dat anders. Voor hen geldt dat zij zich na raadpleging en eventuele advisering over de toen beschikbaar gekomen informatie over het Dagloonbesluit wel hadden kunnen instellen op de wijziging van de dagloonregels. Zij hadden vanaf die datum de mogelijke gevolgen van een dergelijke overstap kunnen overzien en hun beslissing daarop kunnen afstemmen.
Toetsing aan internationaal recht
7.1.
Ter zitting is aan de orde gesteld of de toepassing van artikel 12, eerste lid, van het per
1 juni 2013 geldende Dagloonbesluit in strijd is met het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (Eerste Protocol). Die vraag wordt ontkennend beantwoord. In het geval van appellant is door de wijziging van de dagloongarantie WW geen bestaand eigendomsrecht ontnomen. Evenmin was ten tijde van zijn aanspraak op werkloosheidsuitkering op 3 februari 2014 sprake van een legitieme verwachting dat de uitkering zou worden gebaseerd op de dagloongarantie WW zoals die gold voor 1 juni 2013. Volgens vaste rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) beschermt artikel 1 van het Eerste Protocol niet het recht zich eigendom te verwerven en evenmin de aanspraak op een uitkering van een bepaalde hoogte. Noch artikel 12 van het Dagloonbesluit, noch de toepassing van deze bepaling in dit geval, is dan ook in strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol.
7.2.
Ter zitting is ook aan de orde gesteld of artikel 12, eerste lid, van het Dagloonbesluit in strijd is met artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR) en artikel 14 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). In dit verband is betoogd dat er sprake is van een ongeoorloofd onderscheid tussen werknemers die er (toevallig) in slagen om aansluitend aan het eindigen van hun arbeidsovereenkomst ander werk te vinden en werknemers die dat niet lukt. Voorts is gewezen op de categorie starters en flexwerkers ten aanzien van wie de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in een brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 27 november 2015 (Kamerstukken II 2015/2016, 34 351, nr. 1) heeft meegedeeld in overleg met het Uwv de mogelijkheid te bezien van een aparte overgangsregeling op grond waarvan eenmalig een bedrag wordt verstrekt ter compensatie van de nadelige effecten van het Dagloonbesluit. Dit levert geen strijd op met genoemde verdragsbepalingen, alleen al omdat hier geen sprake is van gelijke gevallen. Het gaat om verschillende groepen werknemers die in andere omstandigheden verkeren. Ten slotte is betoogd dat het Dagloonbesluit ertoe leidt dat oudere werknemers en werknemers die in dienst zijn van een uitzendbureau, meer getroffen worden, omdat zij vaker van werkgever wisselen en daarmee een grotere kans hebben, dat zij werk moeten aanvaarden tegen een lager loon dan zij in het voorgaande dienstverband hebben genoten. Er zijn geen voldoende (statistische) gegevens voorhanden waaruit de juistheid van deze stelling kan worden afgeleid. Niet aannemelijk is geworden dat sprake is van een vermoeden van indirecte discriminatie.
Is in dit geval op de eerste uitkeringsdag een dagloongarantie van toepassing?
8.1.
Appellant behoort niet tot de in 6.4 omschreven groep van werknemers. Hij is per
1 januari 2014, dus na 30 mei 2013, zijn laatste dienstbetrekking aangegaan bij werkgever 2 en voldeed niet aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 12 van het Dagloonbesluit, omdat hij na de beëindiging van zijn eerdere dienstbetrekking bij werkgever 1 geen recht had op uitbetaling van een WW-uitkering. Daarom heeft het Uwv het dagloon terecht gebaseerd op het loon dat appellant heeft genoten uit de dienstbetrekking met werkgever 2, waaruit zijn werkloosheid is ontstaan.
8.2.
Ten aanzien van de juistheid van het zo berekende dagloon heeft appellant overigens geen gronden aangevoerd.
Slotsom
9. Uit 4.1 tot en met 8.2 volgt dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak zal worden bevestigd. Het verzoek om veroordeling tot schadevergoeding zal worden afgewezen.
10. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade af.
Deze uitspraak is gedaan door G.A.J. van den Hurk als voorzitter en H.G. Rottier en
M. Greebe als leden, in tegenwoordigheid van M.A.E. Adamsson als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 30 maart 2016.
(getekend) G.A.J. van den Hurk
(getekend) M.A.E. Adamsson
IvR