Uitspraak
14/1155 WMO
Datum uitspraak: 22 juli 2015
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van
21 januari 2014, 13/1448 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Smallingerland (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. D. van der Wal, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft tezamen met de zaak 14/1154 plaatsgevonden op
29 april 2015, waar appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Van der Wal en [P.] Het college is na berichtgeving niet verschenen.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten.
1.1.
Het college heeft in een besluit van 11 oktober 2010 appellante op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) in aanmerking gebracht voor hulp in het huishouden, in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb). In dat besluit heeft het college voor de periode van 11 november 2010 tot en met 19 april 2015 het pgb bepaald op € 413,08 per vier weken. De hoogte van het pgb is gebaseerd op klasse 3 (4 tot 6,9 uur per week).
1.2.
Het college heeft vervolgens in een besluit van 19 oktober 2012 aan appellante meegedeeld dat het besluit van 11 oktober 2010 wordt herzien met ingang van 1 januari 2013. De reden is dat het college heeft besloten om pgb’s voor hulp in het huishouden per
1 januari 2013 om te zetten van betaling in klassen naar betaling in uren. Verder is het uurtarief vastgesteld op € 15,-. Appellante komt in aanmerking voor 4 uur en 30 minuten hulp bij het huishouden per week. Daarmee is de hoogte van het budget van appellante bepaald op € 270,- per vier weken. Appellante heeft tegen het besluit van 19 oktober 2012 bezwaar gemaakt.
1.3.
In een besluit van 6 mei 2013 heeft het college het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Appellante heeft tegen dat besluit beroep ingesteld bij de rechtbank.
2. De rechtbank heeft het beroep van appellante ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat artikel 21a van de Wmo er niet aan in de weg staat dat het college per 1 januari 2013 het nieuwe uurtarief vaststelt. Er zijn geen aanknopingspunten om aan te nemen dat het door het college bepaalde uurtarief van € 15,- onvoldoende is om verantwoorde zorg in te kopen. Ook heeft het college niet gehandeld in strijd met de rechtszekerheid door verlaging van het pgb. Het college mocht het eerdere besluit van
11 oktober 2010 herzien voor de toekomst, met inachtneming van de redelijke overgangstermijn die in acht is genomen.
3. Appellante heeft in hoger beroep de volgende beroepsgronden ingediend. Er is geen wettelijke grondslag voor een tussentijdse herziening van het besluit van 11 oktober 2010. Daarom kan een wijziging pas ingaan met ingang van 19 april 2015. De tussentijdse wijziging is in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Verder is er geen noodzaak om in de situatie van appellante het systeem van betaling op grond van de klasse te verlaten en daarmee het besluit van 11 oktober 2010 te doorbreken. De rechtspraak van de Raad over deze problematiek had betrekking op de situaties waarin een indicatie was gegeven voor meer dan het gemiddelde van een klasse, terwijl wel naar dat gemiddelde werd betaald. Daarmee werd niet voldaan aan het compensatiebeginsel. Die situatie doet zich bij appellante echter niet voor omdat zij in aanmerking komt voor 4 uur en 30 minuten per week. Dat ligt onder het gemiddelde van de klasse 3. Op grond van artikel 21a van de Wmo is niet het college maar de gemeenteraad bevoegd tot vaststelling van het uurtarief. Het besluit van het college tot vaststelling van het uurtarief per 1 januari 2013 is dus niet bevoegd genomen. Ten slotte is het uurtarief per 1 januari 2013 verlaagd van € 18,77 naar € 15,-. Het uurtarief van
€ 15,- voldoet niet. Uit een onderzoek van 2010 door de Abvakabo blijkt dat minimaal
€ 24,50 nodig is voor kwalitatief goede zorg.
4. De Raad overweegt het volgende.
4.1.
Tussen partijen is niet in geschil dat appellante in aanmerking komt voor
4 uur en 30 minuten hulp in het huishouden per week.
4.2.1.
In geschil is of het college bevoegd was een uurtarief vast te stellen of dat dit gelet op artikel 21a van de Wmo is voorbehouden aan de gemeenteraad. Tussen partijen staat vast dat de gemeenteraad (nog) geen tarieven heeft vastgesteld.
4.2.2.
Sinds 1 september 2012 luidt de tekst van artikel 21a van de Wmo, voor zover van belang, als volgt:
“1. De gemeenteraad stelt basistarieven vast voor het verlenen van huishoudelijke verzorging.
2. De basistarieven worden vastgesteld:
a. op basis van reële kostprijzen van de onderscheidenlijke vormen van huishoudelijke verzorging; en
b. uitgaande van inzet van personeel door de aanbieder tegen arbeidsvoorwaarden die passen bij de vereiste vaardigheden benodigd voor het leveren van huishoudelijke verzorging.
3. Het college van burgemeester en wethouders neemt bij het aangaan van overeenkomsten met derden over het verlenen van huishoudelijke verzorging de door de gemeenteraad vastgestelde basistarieven in acht.
(…)”
4.2.3.
In de memorie van toelichting, zoals gewijzigd naar aanleiding van het advies van de Raad van State, Kamerstukken II 2008-2009, 31 347 nr. 6, staan onder meer de volgende passages:
“Aanleiding tot dit wetsvoorstel
De aanbesteding van huishoudelijke zorg heeft ertoe geleid dat een aantal gemeenten zich te veel richt op de prijs van de zorg en te weinig op de kwaliteit ervan. In een aantal gemeenten onderhandelen aanbieders en gemeenten op een prijsniveau dat lager ligt dan aanvaardbaar is voor het leveren van zorg van deugdelijk niveau. (…) Ook als gemeenten kwaliteitscriteria zwaar laten tellen, zullen instellingen geneigd blijven te laag in te schrijven om een marktaandeel te behouden of te verwerven. (…) In de praktijk blijkt dat lagere prijzen alleen tot stand kunnen komen door bezuinigingen op het personeel. Door bezuiniging op arbeidsomstandigheden, omzetten naar alfahulp of door loonsverlagingen. (…) Echter zo lang geen passende tarieven worden afgesproken, zullen werkgevers geen mensen in dienst kunnen nemen of zullen zij overgaan tot loonsverlaging. Mensen die in de huishoudelijke zorg werken, worden steeds vaker geconfronteerd met een loonverschuiving van schaal 15 naar 5 of 10. De initiatiefnemer vindt dit onwenselijk. Ook de regering heeft tijdens een kamerdebat op 11 juni 2008 aangegeven het onwenselijk te vinden dat mensen ineens voor een lager tarief moeten gaan werken en dat het nog maar de vraag was of dat formeel is toegestaan. Een nieuwe ontwikkeling is dat er thuiszorginstellingen zijn die niet meer inschrijven omdat de huishoudelijke zorg onrendabel is geworden. (…) Uit de gang van zaken kan worden afgeleid dat er op het gebied van huishoudelijke verzorging sprake is van marktfalen. Zonder overheidsingrijpen komt er vanuit de markt geen bevredigend aanbod van huishoudelijke verzorging die volgens indieners voldoet aan de vanuit algemeen belang gewenste beschikbaarheid, toegankelijkheid en kwaliteit. (…) Dit wetsvoorstel beoogt daarom via onder meer het instellen van basistarieven voor de huishoudelijke verzorging de kwaliteit van die zorg te verbeteren. Het wetsvoorstel maakt dat gemeenten rekening moeten houden met de reële basistarieven van huishoudelijke verzorging, waardoor zorgaanbieders feitelijk niet kunnen inschrijven onder de reële kostprijs. Hierbij zal dus rekening dienen te worden gehouden met bijvoorbeeld loonkosten, sociale lasten en pensioenpremies, materiele kosten, kapitaal- en overheadkosten. Het wetsvoorstel beoogt in dat opzicht door het vastleggen van een basistarieven ervoor te zorgen dat zorgaanbieders altijd een prijs ontvangen die minimaal gelijk is aan de kostprijs voor het leveren van kwalitatief goed zorg door medewerkers met fatsoenlijke arbeidsvoorwaarden.”
4.2.3.
Uit deze toelichting blijkt overtuigend dat artikel 21a van de Wmo beoogt te bewerkstelligen dat bij de aanbesteding wordt uitgegaan van basistarieven. Dit om te voorkomen dat binnen de thuiszorginstellingen bezuinigingen op het personeel plaatsvinden en om te borgen dat kwalitatief goede zorg wordt verleend. Tegen die achtergrond moet artikel 21a van de Wmo worden gelezen. Deze bepaling regelt niet welk orgaan bevoegd is tot het vaststellen van pgb-tarieven. In art. 5 van de Wmo in verbinding met art. 12 van de Verordening maatschappelijke ondersteuning gemeente Smallingerland 2012 is bepaald dat de bevoegdheid bij het college ligt. De hoger beroepsgrond van appellante dat niet het college, maar de gemeenteraad bevoegd is het pgb-tarief vast te stellen, slaagt dus niet.
4.3.1.
Vervolgens moet de vraag worden beantwoord of het door het college vanaf 1 januari 2013 vastgestelde pgb-tarief van € 15,- per uur voor huishoudelijke hulp de rechterlijke toets kan doorstaan.
4.3.2.
In de nota van wijziging, Kamerstukken II 2009-2010, 31 347 nr. 9 staat het volgende:
“Met deze nota van wijziging wordt het vaststellen van tarieven die oorspronkelijk neergelegd was bij de Minister, na verplichte advisering bij de Nza, neergelegd bij de gemeenteraad. De tarieven worden dientenge- volge lokaal vastgesteld. Hiermee krijgen de gemeenten meer verantwoordelijkheid en kan rekening worden gehouden met lokale verschillen. De gemeenten moeten hierbij wel rekening houden met landelijk vastgestelde voorwaarden om te voorkomen dat gemeenten onder de kostprijs gaan zitten en dus te kort schieten. Daarom wordt in het tweede lid van artikel 21a van de WMO vastgelegd dat tarieven worden vastgesteld op basis van de reële kostprijs uitgaande van het inzetten van personeel met de noodzakelijke vaardigheden/functie-eisen. Dit zal nader worden geregeld in een AmvB op basis van het vierde lid van artikel 21a van de WMO. In deze AmvB dient opgenomen te worden dat de gewenste kwaliteit van huishoudelijke zorg een specifieke deskundigheid eist die past bij thuishulpen in minimaal functiewaarderingsgroep 15 (FWG 3.0) Bij een lagere indeling verricht iemand enkel en alleen huishoudelijke taken zonder dat er sprake is van een signaalfunctie. Deze signaalfunctie is wel opgenomen in het kwaliteitskader voor huishoudelijke zorg. Deze kwaliteitscriteria moeten worden doorgetrokken in de taak functieomschrijving van de werknemers. Op deze manier wordt in de regelgeving de minimale functieschaal voor het in te zetten personeel voor huishoudelijke verzorging verankerd. Deze verankering is een voorwaarde om reële kostprijzen te kunnen vaststellen uitgaande van fatsoenlijke salarissen voor gekwalificeerde medewerkers. Het is nog geen garantie dat dat laatste ook gebeurt. Het is aan te raden dat gemeenten in hun bestek of subsidieverordening vastleggen dat gewerkt moet worden met huishoudelijk verzorgenden op minimaal FWG15 met bijbehorende salariëring. De tarieven worden voorgesteld door het college van B&W en vastgesteld door de gemeenteraad. De tarieven worden vastgesteld voor de perioden waarvoor een relatie tussen gemeente en leverancier wordt aangegaan en kunnen jaarlijks worden geïndexeerd. Voordeel van locale tarieven op basis van minimale vaardigheden voor het personeel is dat je hiermee concurrentie op overhead uitlokt en thuiszorginstellingen een stimulans geeft om te bezuinigen op management en organisatiekosten.”
4.3.3.
In eerdere rechtspraak, onder meer de uitspraak van 25 juli 2012 ECLI:NL:CRvB 2012:BX5446 heeft de Raad voor het bepalen van de hoogte van het pgb-tarief deze wetsgeschiedenis in aanmerking genomen en het in de rede geacht dat in beginsel wordt uitgegaan van functiegroep 15 van de CAO Thuiszorg, te vermeerderen met vakantietoeslag en de tegenwaarde van verlofuren. Dit houdt in dat het CAO-loon behorend bij de hoogste trede van functiegroep 15 wordt verhoogd met 20%. Op de datum in geding resulteert dat in een bedrag van € 15,04. Dit levert een verwaarloosbaar verschil op met het door het college bepaalde bedrag van € 15,-. Overigens heeft appellante niet gesteld dat zij voor een bedrag van € 15,- per uur geen hulp zou kunnen krijgen.
4.4. De beroepsgrond van appellante dat het college niet tot herziening van het besluit van 11 oktober 2010 mocht overgaan treft geen doel. Het college is daartoe wel bevoegd indien het algemeen belang dat vergt, mits de rechtszekerheid van appellante daardoor niet onaanvaardbaar wordt geschaad. Appellante heeft niet aangevoerd dat de beleidswijziging niet in het algemeen belang kan zijn. Voorts heeft het college bij de invoering van de beleidswijziging een overgangstermijn in acht genomen die in de concrete omstandigheden van appellante niet onredelijk is. Appellante heeft desgevraagd op de zitting toegelicht dat zij tot 19 april 2015 geen zorg heeft ingekocht die uitgaat boven het bij het bestreden besluit verstrekte pgb. Gelet hierop treft de beroepsgrond dat het college ten onrechte het eerdere besluit van 11 oktober 2010 heeft doorbroken door per 1 januari 2013 niet meer uit te gaan van een betaling op grond van de klasse geen doel.
4.4. De beroepsgrond van appellante dat het college niet tot herziening van het besluit van 11 oktober 2010 mocht overgaan treft geen doel. Het college is daartoe wel bevoegd indien het algemeen belang dat vergt, mits de rechtszekerheid van appellante daardoor niet onaanvaardbaar wordt geschaad. Appellante heeft niet aangevoerd dat de beleidswijziging niet in het algemeen belang kan zijn. Voorts heeft het college bij de invoering van de beleidswijziging een overgangstermijn in acht genomen die in de concrete omstandigheden van appellante niet onredelijk is. Appellante heeft desgevraagd op de zitting toegelicht dat zij tot 19 april 2015 geen zorg heeft ingekocht die uitgaat boven het bij het bestreden besluit verstrekte pgb. Gelet hierop treft de beroepsgrond dat het college ten onrechte het eerdere besluit van 11 oktober 2010 heeft doorbroken door per 1 januari 2013 niet meer uit te gaan van een betaling op grond van de klasse geen doel.
5. Wat hiervoor is overwogen leidt tot de slotsom dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak wordt daarom bevestigd.
6. Er is geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak
\
Deze uitspraak is gedaan door A.J. Schaap als voorzitter en M.F. Wagner en L.M. Tobé als leden, in tegenwoordigheid van M. Crum als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 22 juli 2015.
(getekend) A.J. Schaap
(getekend) M. Crum