Uitspraak
12/6390 WMO-T, 13/1174 WMO-T
Datum uitspraak: 23 april 2014
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Tussenuitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Groningen van
23 oktober 2012, 12/640 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats](appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Haren (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. A.M. Boogaart, advocaat, hoger beroep ingesteld en aanvullende stukken ingediend.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 maart 2014. Appellante is vertegenwoordigd door haar dochter [naam dochter appellante] en haar schoonzoon [naam schoonzoon appellante], bijgestaan door mr. Boogaart. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door
G. van Weerden.
OVERWEGINGEN
1.
De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante, geboren in 1925, heeft ernstige visuele en auditieve beperkingen en is beperkt ten aanzien van staan en lopen. Appellante lijdt aan bronchitis/astma en is incontinent voor urine en feces. Appellante bewoont de bovenste verdieping van de eengezinswoning van haar dochter en schoonzoon, waar zij de beschikking heeft over een woonkamer met keuken, een slaapkamer, een badkamer en een balkon.
1.2.
Appellante beschikt over een indicatie voor zorg op grond van het bepaalde bij en krachtens de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) voor de functies persoonlijke verzorging en verpleging. Bij besluit van 26 juni 2009 heeft het college aan appellante hulp bij het huishouden op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) toegekend voor 12 uur en 30 minuten per week, voor de periode van 8 juni 2009 tot en met
31 december 2011. Voor 1 januari 2009 ontving appellante huishoudelijke verzorging op grond van de AWBZ.
1.3.
Naar aanleiding van een aanvraag om herindicatie voor hulp bij het huishouden, heeft indicatieconsulent A. Gritter een huisbezoek afgelegd bij appellante en op
21 december 2011 een advies opgesteld. Gritter komt tot de conclusie dat appellante ernstige beperkingen ondervindt met betrekking tot de wasverzorging en licht en zwaar huishoudelijk werk. Daarnaast kan appellante niet zelfstandig in de eigen maaltijdvoorziening voorzien.
1.4.
Onder verwijzing naar het advies van Gritter, heeft het college bij besluit van
10 januari 2011 (lees: 2012), na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 14 mei 2012 (bestreden besluit 1), hulp bij het huishouden aan appellante toegekend met een omvang van 5 uur en 20 minuten per week, voor de periode van 1 april 2012 tot en met 31 maart 2013. Voor de periode van 1 januari 2012 tot en met 31 maart 2012 heeft het college een overgangsregime vastgesteld waarin de hulp bij het huishouden gefaseerd wordt afgebouwd van 12 uur en 30 minuten per week tot 5 uur en 20 minuten. De zorg wordt verleend in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb). Het college heeft overwogen dat appellante met haar dochter en schoonzoon een leefeenheid vormt en dat van de dochter en de schoonzoon mag worden verwacht dat zij de door appellante benodigde hulp bij het huishouden als gebruikelijke zorg verlenen. Ook dient appellante gebruik te maken van een maaltijdvoorziening. Met de toekenning van 5 uur en 20 minuten hulp bij het huishouden is voorzien in compensatie wegens onevenredige taakverzwaring voor de dochter en de schoonzoon.
2.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 1 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het college opgedragen om een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. De rechtbank heeft overwogen dat de dochter en de schoonzoon tot de leefeenheid van appellante behoren en dat zij in beginsel de huishoudelijke taken van appellante in het kader van de gebruikelijke zorg dienen over te nemen. Het college heeft echter ten onrechte geen onderzoek gedaan naar de draagkracht en draaglast van de dochter en de schoonzoon.
3.
Appellante heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Zij heeft betwist dat haar dochter en schoonzoon de gevraagde hulp bij het huishouden als gebruikelijke zorg dienen te bieden, omdat zij geen leefeenheid vormt met haar dochter en schoonzoon. Zij bewoont namelijk een zelfstandig, volledig afgescheiden woonruimte en voert een eigen huishouding. Ook heeft appellante aangevoerd dat zij wegens haar beperkingen meer hulp bij het huishouden nodig heeft en dat zij geen gebruik kan maken van een maaltijdvoorziening.
4.1.
Op verzoek van het college hebben medisch adviseur/arts J.M. Koops-Nijhoff en ergonomisch adviseur R. de Vries van Scio Consult (Scio) op 17 december 2012 een medisch advies uitgebracht. De deskundigen komen tot de conclusie dat de dochter van appellante beperkt is bij de uitvoering van huishoudelijke taken en dat bij de schoonzoon sprake is van psychiatrische problematiek en algehele overbelasting. Geadviseerd wordt om het pgb voor hulp bij het huishouden te laten uitvoeren door derden.
4.2.
Op 2 januari 2013 heeft het college, ter uitvoering van de aangevallen uitspraak, een nieuw besluit genomen waarin het volgende is bepaald.
“(…) Het advies van Scio Consult is om de verstrekking van het PGB voor hulp bij het huishouden te beëindigen, wanneer er niet gekozen wordt voor het uitvoeren van deze taken door derden. Bij uitvoering van het PGB door derden is de geïndiceerde 5 uur en
20
minuten ruim voldoende.
Alleen bij het uitbesteden van de huishoudelijke taken is er de mogelijkheid om overbelasting te verminderen en/of te voorkomen. Mocht u er voor kiezen het PGB zelf uit te voeren dan wordt de indicatie van het PGB niet verlengd met ingang van 1 april 2013.
De ingezette uren zijn als volgt:
Vanaf 1 januari 2013
Niveau : 2
Klasse : 3 waarbij 5 uur en 20 minuten per week hoort
Duur : 3 maanden
Van/tot : 1 januari 2013 t/m 31 maart 2013 (…)”
5.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Leefeenheid en gebruikelijke zorg
5.1.
In artikel 10 van de Verordening voorzieningen maatschappelijke ondersteuning gemeente Haren 2009 (Verordening) is, voor zover hier van belang, bepaald dat een persoon niet in aanmerking komt voor hulp bij het huishouden als tot de leefeenheid waar deze persoon deel van uitmaakt één of meer huisgenoten behoren die wel in staat zijn het huishoudelijk werk te verrichten.
5.2.
In artikel 1, aanhef en onder q, van de Verordening is bepaald dat onder huisgenoot wordt verstaan iedere meerderjarige met wie de aanvrager duurzaam gemeenschappelijk een woning bewoont.
5.3.
Ter nadere invulling van artikel 10 van de Verordening voert het college het beleid dat als de zorgvrager huisgenoten heeft die het huishoudelijke werk kunnen overnemen, zij verondersteld worden dit door een herverdeling van taken te doen. Zoals de Raad eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 27 oktober 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BO4357), is dit beleid voor zover het inhoudt dat van een gezonde volwassen huisgenoot wordt verwacht dat hij de huishoudelijke taken van de aanvrager overneemt, tenzij er redenen zijn die daaraan in de weg staan, zoals bijvoorbeeld dreigende overbelasting van die huisgenoot, niet in strijd met enige geschreven of ongeschreven rechtsregel of enig algemeen rechtsbeginsel.
5.4.
De Raad stelt voorop dat de vraag of sprake is van een huisgenoot als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder q, van de Verordening moet worden beantwoord aan de hand van de feitelijke woonsituatie van de betrokkenen. Vaststaat dat de dochter en schoonzoon van appellante, beiden meerderjarig, woonachtig zijn in een eengezinswoning aan de [adres] in [woonplaats]. Reeds in 1998 is, ten behoeve van de (in de toekomst) te verlenen zorg aan appellante, de tweede verdieping van deze woning verbouwd, in die zin dat op deze verdieping een woonruimte is gerealiseerd, bestaande uit een woonkamer, keuken, slaapkamer, badkamer en balkon. Appellante heeft sindsdien de beschikking over deze woonruimte. Deze woonruimte heeft geen eigen aan de straat gelegen zelfstandige uitgang. De toegangsdeur van de woonruimte bevindt zich op de overloop van de tweede verdieping en kan alleen worden bereikt via de voordeur van de eengezinswoning, de privé-vertrekken (hal/overloop) en een tweetal trappen die langs de privé-vertrekken voeren. Gelet op deze feitelijke woonsituatie is sprake van het duurzaam gemeenschappelijk bewonen van één woning en dienen de dochter en schoonzoon van appellante te worden aangemerkt als huisgenoten in vorenbedoelde zin.
5.5.
Vervolgens is de vraag aan de orde of de huisgenoten van appellante, haar dochter en haar schoonzoon, tot de leefeenheid als bedoeld in artikel 10 van de Verordening behoren. Voor de uitleg van het niet nader in de Verordening en het Verstrekkingenboek gedefinieerde begrip leefeenheid acht de Raad, anders dan de rechtbank, de feitelijke woonsituatie van betrokkenen niet bepalend. Van belang is of sprake is van een voldoende mate van gezamenlijkheid in het dagelijks leven van betrokkenen. Hiervan is sprake indien, na afweging van alle ten aanzien van betrokkenen gebleken feiten en omstandigheden van niet subjectieve aard, moet worden geoordeeld dat betrokkenen in elkaars verzorging voorzien. Is dat het geval dan mag van het bestaan van een leefeenheid worden uitgegaan.
5.6.
Geoordeeld wordt dat in de situatie van appellante sprake is van een leefeenheid. Hierbij hecht de Raad betekenis aan het feit dat de dochter en schoonzoon alle benodigde zorg aan appellante bieden. Het gaat hierbij om de zorg voor het huishouden - waaronder het schoonmaakwerk, de was, de maaltijdvoorziening en de boodschappen -, de zorg waarvoor appellante op grond van de AWBZ is geïndiceerd en daarnaast om mantelzorgtaken. De dochter en de schoonzoon worden voor de door hun verleende zorg betaald uit de aan appellante op grond van de Wmo en AWBZ verleende pgb’s. Dat er sprake is van een door zakelijke verhoudingen beheerste huurrelatie dan wel van zuiver gescheiden huishoudens is niet gebleken. De door appellante verrichte betalingen aan haar dochter en schoonzoon van
€ 500,- per maand moeten binnen deze context als een bijdrage in de kosten van de huishouding worden aangemerkt.
5.7.
Uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit voort dat, zoals de rechtbank deels op andere gronden heeft geoordeeld, aan de voorwaarden van artikel 10 van de Verordening is voldaan voor zover daarbij is vastgesteld dat de dochter en de schoonzoon als huisgenoten tot de leefeenheid van appellante behoren. Hetgeen appellante hieromtrent heeft aangevoerd, treft geen doel.
5.8.
Ten aanzien van de vraag of van de dochter en de schoonzoon op grond van artikel 10 van de Verordening kan worden verlangd dat zij de hulp bij het huishouden als gebruikelijke zorg leveren, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college in strijd met het daarover bepaalde in het Verstrekkingenboek, geen onderzoek heeft ingesteld naar de draaglast en draagkracht van de dochter en de schoonzoon. In zoverre heeft de rechtbank het bestreden besluit terecht vernietigd. Evenwel heeft de rechtbank niet onderkend dat het bestreden besluit 1 niet is gebaseerd op een voldoende gespecificeerde analyse van de zorgbehoefte van appellante. Alvorens kan worden bepaald òf en zo ja in welke mate de noodzakelijk geachte zorg als gebruikelijke zorg door de dochter en de schoonzoon moeten worden verleend, dient het college onderzoek te doen naar de omvang van de objectieve zorgbehoefte van appellante. Het onderzoek van Gritter is daartoe onvoldoende. Uit het advies van Gritter blijkt weliswaar dat wordt uitgegaan van 12 uur en 30 minuten per week, maar niet duidelijk is waarop deze omvang is gebaseerd en dat onderzoek is gedaan naar de objectieve zorgbehoefte van appellante.
Besluit van 2 januari 2013
5.9.
Appellante heeft zich gemotiveerd tegen het besluit van 2 januari 2013 gekeerd. De Raad zal dit besluit met toepassing van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede in de beoordeling betrekken.
5.10.
Appellante heeft de omvang van de bij het besluit van 2 januari 2013
(bestreden besluit 2) toegekende hulp bij het huishouden bestreden. Ook heeft zij aangevoerd dat het in strijd met de keuzevrijheid is om te verlangen dat zij het pgb moet besteden aan zorg verleend door derden. Ten slotte heeft appellante opnieuw aangevoerd dat zij geen gebruik kan maken van de maaltijdvoorziening.
5.11.
Het college heeft aan bestreden besluit 2 het advies van Scio ten grondslag gelegd. De deskundigen van Scio hebben in het kader van gebruikelijke zorg onderzocht of sprake is van overbelasting bij de dochter en de schoonzoon. Reeds omdat de objectieve zorgbehoefte van appellante niet in kaart is gebracht, is het advies van Scio onvolledig en onvoldoende zorgvuldig te achten. Voorts geldt dat voor zover de deskundigen van Scio het standpunt innemen dat appellante haar pgb verplicht dient te besteden aan zorg door derden, dit in strijd is met de haar toekomende vrijheid om zelf te bepalen hoe zij de Wmo-zorg wil vormgeven en door wie zij deze zorg wil laten verrichten (zie bijvoorbeeld CRvB 29 september 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BO1055). Dit betekent dat het college het advies van Scio niet ten grondslag mocht leggen aan bestreden besluit 2 en dat bestreden besluit 2 niet op een deugdelijke grondslag berust. Voorts overweegt de Raad dat het college in bestreden besluit 2 niet heeft gemotiveerd waarom in dit besluit wordt uitgegaan van een latere ingangsdatum dan de oorspronkelijke datum, namelijk 1 januari 2013 in plaats van 1 januari 2012, en dat evenmin blijkt waarom het aanvankelijk wel toegekende overgangsregime bij bestreden besluit 2 niet meer wordt gehandhaafd. Ook om deze reden kan bestreden besluit 2 niet in stand blijven.
Opdracht aan het college
5.12.
De Raad dient aansluitend te bezien welk vervolg aan deze uitkomst moet worden gegeven.
5.13.
Uit hetgeen hiervoor is overwogen, vloeit voort dat het college opnieuw onderzoek dient te verrichten naar de omvang van de toe te kennen hulp bij het huishouden. Daarbij dient in ieder geval te worden vastgesteld wat de objectieve zorgbehoefte van appellante is en, of, en in welke mate van de dochter en de schoonzoon kan worden gevergd dat zij de door appellante benodigde zorg in de vorm van gebruikelijke zorg dienen te verlenen, rekening houdend met hetgeen in het Scio-advies over overbelasting bij de dochter en schoonzoon is geconstateerd. Voorts dient het college bij het onderzoek te betrekken dat appellante erop heeft gewezen dat er meer tijd nodig is voor de dagelijkse organisatie van het huishouden, het geven van uitleg en het doen van boodschappen, omdat zij nagenoeg geheel blind en doof is. Er is volgens appellante hierdoor sprake van meer morsen bij het eten en drinken dan gebruikelijk, er moet vaker worden opgeruimd en moet kleding vaker worden gewassen. Ook dient hierbij te worden betrokken dat appellante erop heeft gewezen dat er meer bewassing van kleding en beddengoed plaatsvindt wegens de incontinentie van appellante. Ten slotte dient het college bij het onderzoek te betrekken dat appellante heeft aangevoerd dat zij geen gebruik kan maken van de maaltijdvoorziening, omdat zij de deurbel niet hoort, zij nauwelijks kan traplopen en de magnetron niet kan bedienen. De Raad wijst in dit kader op zijn vaste rechtspraak waarin met betrekking tot de maaltijdvoorziening is geoordeeld dat een dergelijke voorziening daadwerkelijk beschikbaar moet zijn, door de aanvrager financieel gedragen kan worden en adequate compensatie moet bieden (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Raad van 17 augustus 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BR6634).
5.14.
De Raad ziet aanleiding om met toepassing van artikel 21, zesde lid van de Beroepswet het college op te dragen de gebreken aan het bestreden besluit 2 te herstellen met inachtneming van hetgeen de Raad heeft overwogen.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep draagt het college op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak het gebrek in het besluit van 2 januari 2013 te herstellen met inachtneming van hetgeen de Raad heeft overwogen.
Deze uitspraak is gedaan door R.M. van Male als voorzitter en W.H. Bel en D.S. de Vries als leden, in tegenwoordigheid van G.J. van Gendt als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 23 april 2014.
(getekend) R.M. van Male
(getekend) G.J. van Gendt