Uitspraak
12/124 WWB, 12/549 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Alkmaar van 15 december 2011, 10/2543 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (staatssecretaris)
het college van burgemeester en wethouders van Den Helder (college)
Datum uitspraak 7 mei 2013.
PROCESVERLOOP
De staatssecretaris en het college hebben hoger beroep ingesteld en over en weer verweerschriften ingediend.
Het college heeft een nadere reactie met bijlagen ingezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 maart 2013. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. H.P.M. Schenkels, M. Bochallati en drs. J.T. de Bakker. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Th.A.J. Koning en W.J. Hoornsman.
OVERWEGINGEN
1.Onder staatssecretaris wordt in deze uitspraak ook begrepen diens rechtsvoorganger, de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
1.1.De Raad gaat uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.2. Op 30 juni 2009 heeft de staatssecretaris de door het college voor de uitvoering van de Wet werk en bijstand (WWB) over het vergoedingsjaar 2008 bij de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ingediende verantwoordingsinformatie ontvangen met de bijlage bij de jaarrekening als bedoeld in artikel 58a van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten. Deze bijlage bevat een verslag van bevindingen met bijbehorende accountantsverklaring van Ernst & Young Accountants LLP (accountant) van 15 mei 2009. In dit verslag heeft de accountant ten aanzien van het zogeheten WWB-werkdeel gerapporteerd dat over een bedrag van € 3.001.000,-- onzekerheid bestaat omdat de rechtmatige besteding niet kon worden vastgesteld. Van dit bedrag heeft € 1.461.000,-- betrekking op de post
ID-banen en € 1.585.000,-- op de post re-integratietrajecten.
1.3. Bij besluit van 17 mei 2010 heeft de staatssecretaris met toepassing van artikel 70, eerste lid, van de WWB een bedrag van € 3.001.000,-- van het college teruggevorderd. Daaraan is ten grondslag gelegd dat de accountant van het bedrag van € 1.416.000,-- de rechtmatigheid van de bestedingen niet heeft kunnen vaststellen omdat de betreffende subsidieontvangers de benodigde controle-informatie niet (tijdig) hebben aangeleverd. Ten aanzien van het bedrag van € 1.585.000,-- heeft de accountant niet kunnen vaststellen dat dit bedrag op basis van de in 2008 geldende regelgeving ten laste van het WWB-werkdeel mag worden gebracht omdat de kosten per individueel traject niet duidelijk zijn.
1.4. Bij besluit van 6 september 2010 (bestreden besluit) heeft de staatssecretaris het bezwaar tegen het besluit van 17 mei 2010 ongegrond verklaard.
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd voor zover dit ziet op de terugvordering van de uitkering die is aangewend voor uitgaven inzake ID-banen onder bepaling dat de aangevallen uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit, en het besluit van 17 mei 2010 herroepen voor zover daarin is bepaald dat van het college een bedrag van € 1.416.000,-- wordt teruggevorderd.
3. In hoger beroep hebben de staatssecretaris en het college zich op de hierna te bespreken gronden gekeerd tegen de aangevallen uitspraak.
4. De Raad verwijst voor de relevante wet- en regelgeving naar de aangevallen uitspraak en komt tot de volgende beoordeling.
Het hoger beroep van de staatssecretaris
5.1. Het hoger beroep van de staatssecretaris richt zich tegen het oordeel van de rechtbank dat hij in dit geval een te ruime uitleg heeft gegeven aan artikel 70, eerste lid, van de WWB, zoals deze bepaling ten tijde in geding luidde, door de niet tijdige verantwoording inzake de uitgaven voor ID-banen door het college als onrechtmatige besteding van de uitkering aan te merken. Indien het college tijdig uitstel had gevraagd, had de staatssecretaris volgens de rechtbank wel rekening gehouden met de later verstrekte accountantsverklaring van 29 juli 2010 waaruit volgt dat de uitgaven wel degelijk rechtmatig waren.
5.2. De Raad heeft al eerder geoordeeld dat het jaarlijks vaststellen door een accountant van financiële onzekerheden, die de rapporteringstolerantiegrens te boven gaan, ertoe leidt dat de desbetreffende uitgaven niet, althans niet met zekerheid kunnen worden verantwoord, zodat sprake is van onrechtmatige besteding (CRvB 17 april 2012, LJN BW3514, CRvB 17 juli 2012, LJN BX2112 en CRvB 15 januari 2013, LJN BY8466). Ten aanzien van het bedrag van € 1.416.000,-- kan de staatssecretaris worden gevolgd in diens standpunt dat de wetsgeschiedenis aanknopingspunten biedt voor een strikte benadering (zie ook de uitspraak van de Raad van 6 juli 2010, LJN BN1242). De staatssecretaris heeft bovendien een gerechtvaardigd belang bij het verbinden van consequenties aan het niet tijdig - dat wil zeggen voor 15 juli van het jaar (t +1) - naleven van de verplichting om tijdig en gecertificeerd een financiële verantwoording van gedane uitgaven volgens de
Sisa-systematiek aan te leveren. Dit belang is enerzijds gelegen in de noodzaak van tijdige en juiste verantwoordingsinformatie in het kader van een adequaat financieel beheer, anderzijds in de noodzaak om tijdig te beschikken over correcte gegevens met het oog op het tijdig verdelen en toedelen van budgetten en taakstellingen aan gemeenten. Het bieden van een herstelmogelijkheid, buiten die gevallen waarin sprake is van een kennelijke fout van de accountant, om de rechtmatigheid van de gedane uitgaven op een later moment alsnog te verantwoorden, staat haaks op het uitgangspunt van het systeem van jaarlijkse verantwoording volgens het kasstelsel, waarbij de rechtmatigheid van de gegevens uiterlijk op 15 juli van het daarop volgende jaar moet zijn aangetoond. Gelet op het voorgaande kan het oordeel van de rechtbank, dat de staatssecretaris in dit geval niet met toepassing van artikel 70, eerste lid, van de WWB een bedrag van € 1.416.000,-- van het college kon terugvorderen, niet worden gevolgd. Daarbij verwijst de Raad voor wat betreft het karakter van de terugvordering verder naar wat hierover in 6.4.1 wordt overwogen. Het hoger beroep van de staatsecretaris slaagt dus. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad de aangevallen uitspraak in zoverre vernietigen en het beroep tegen dit onderdeel van het bestreden besluit ongegrond verklaren.
Het hoger beroep van het college
6.1. Het hoger beroep van het college is gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat de terugvordering, voor zover deze ziet op het bedrag van € 1.585.000,-- voor uitgaven re-integratietrajecten, bij het bestreden besluit terecht is gehandhaafd. Het college heeft, samengevat, aangevoerd dat geen sprake is van onrechtmatige besteding van re-integratiegelden, dat het jaaroverschrijdende activiteiten betreft, dat het bestreden besluit een sanctiekarakter niet kan worden ontzegd en dat deze sanctie buitenproportioneel uitpakt.
6.2. Onrechtmatige besteding re-integratiegelden
6.2.1. De Raad verwijst allereerst naar wat in meer algemene zin in 5.2 is overwogen. Door aan de subsidieontvangers via voorfinanciering capaciteit te garanderen zonder dat vaststond welke individuele voorzieningen in dat kader waren getroffen, heeft het college onzekerheid geschapen ten aanzien van de concrete besteding van de uitkering. Uit de stukken kan worden afgeleid dat de door de accountant in zijn verslag van bevindingen van 15 mei 2009 geconstateerde onzekerheid met betrekking tot de rechtmatige besteding van € 1.585.000,-- eerst na aanvullend onderzoek bij Assurance-rapport van 16 december 2010 is opgeheven. Daarmee staat vast dat de in dit geval in beginsel aan te houden uiterste termijn (15 juli 2009), ook met inachtneming van een korte door het college bepleite correctietermijn, is overschreden. De blijkbaar bij het college levende verwachting dat ook zonder uitstelverzoek achteraf kon worden verantwoord, moet voor rekening en risico van het college worden gelaten. Gelet op het voorgaande kan het oordeel van de rechtbank, dat vast is komen te staan dat sprake is van onrechtmatige besteding van de uitkering, worden onderschreven.
6.3. Jaaroverschrijdende activiteiten
6.3.1. Blijkens de verzamelbrief van 22 juni 2005 van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan de colleges van burgemeester en wethouders van de gemeenten stelt de staatssecretaris bij jaaroverschrijdende re-integratieactiviteiten de gemeenten in de gelegenheid de rechtmatige besteding van uitgaven aan te tonen bij de eerstvolgende verantwoording. Dit betekent volgens de staatssecretaris dat de rechtmatigheid van in het jaar 2004 gedane uitgaven die betrekking hebben op jaaroverschrijdende activiteiten, ten laatste verantwoord kunnen worden bij het Verslag over de uitvoering WWB 2005. Dit beleid komt erop neer dat van een jaaroverschrijdende activiteit sprake is als de betaling in jaar t plaatsvindt en de activiteit in jaar t+1. De Raad stelt vast dat de accountant zich daarover niet heeft uitgelaten en dat het college ook anderszins niet (tijdig) met objectieve verifieerbare gegevens aannemelijk heeft gemaakt dat in dit geval sprake is geweest van zodanige jaaroverschrijdende activiteiten. Dit brengt mee dat geen grond aanwezig was om de termijn voor indiening van de financiële verantwoording van bestedingen met een jaar te verlengen.
6.4. Karakter terugvordering
6.4.1. Anders dan het college betoogt, heeft de terugvordering van onrechtmatig bestede uitkeringsgelden een reparatoir karakter. Het is geen strafsanctie wegens onrechtmatig handelen. De wettelijke grondslag voor terugvordering van het WWB-werkdeel is gelegen in artikel 70, eerste lid, van de WWB, zoals deze bepaling luidde ten tijde in geding. Toepassing van die bepaling vindt plaats als uit de gecertificeerde verantwoordingsinformatie van de zijde van de (accountant van de) gemeente blijkt dat sprake is van onrechtmatige besteding, onzekerheid omtrent de besteding daaronder begrepen. Dat een dergelijke terugvordering, gelet op de omvang van de bedragen en het ingrijpende karakter daarvan, als een straf wordt ervaren, doet daaraan niet af. Nu geen sprake is van een strafsanctie is voor de bepleite matiging daarvan reeds daarom geen plaats. De Raad merkt in dit verband nog op dat uitsluitend vastgestelde onzekerheden die de zogenoemde rapporteringstolerantiegrens (in dit geval € 100.000,--) overschrijden tot terugvordering leiden. Zeer bijzondere omstandigheden die de staatssecretaris ertoe hadden moeten brengen in dit geval niet onverkort aan de toepassing van artikel 70, eerste lid, van de WWB vast te houden zijn niet gesteld.
6.5. Uit wat in 6.2 tot en met 6.4 is overwogen vloeit voort dat het hoger beroep van het college geen doel treft. De aangevallen uitspraak dient in zoverre te worden bevestigd.
7. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover deze door de staatssecretaris is
aangevochten;
- verklaart het beroep van het college tegen het besluit van 6 september 2010 in zoverre
ongegrond;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover deze door het college is aangevochten.
Deze uitspraak is gedaan door J.C.F. Talman als voorzitter en R.H.M. Roelofs en P.W. van Straalen als leden, in tegenwoordigheid van V.C. Hartkamp als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 7 mei 2013.
(getekend) J.C.F. Talman
(getekend) V.C. Hartkamp
HD