Uitspraak
12/6586 WWB
Datum uitspraak: 24 juni 2014
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Leeuwarden van
1 november 2012, 11/1000 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Leeuwarden (college)
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben ieder afzonderlijk een nadere reactie ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 oktober 2013.
Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. H.P.M. Schenkels en M. Bochalatti. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.V. van Ophem, advocaat, en
Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. H.P.M. Schenkels en M. Bochalatti. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.V. van Ophem, advocaat, en
mr. R. Liefers en P.M. Postma.
Na de zitting is het onderzoek heropend. Aan het college zijn vragen gesteld. Ter beantwoording van deze vragen heeft het college een schriftelijke uiteenzetting gegeven en nadere stukken ingediend. Partijen hebben over en weer op de stukken gereageerd.
Partijen hebben vervolgens toestemming gegeven een nader onderzoek ter zitting achterwege te laten, waarna het onderzoek is gesloten.
OVERWEGINGEN
1.
Onder appellant wordt in deze uitspraak ook begrepen diens rechtsvoorganger, de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
2.
De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
2.1.
Op 24 juni 2008 heeft appellant de door het college voor de uitvoering van de Wet werk en bijstand (WWB) over het vergoedingsjaar 2007 bij de Minister van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties ingediende verantwoordingsinformatie ontvangen met de bijlage bij de jaarrekening als bedoeld in artikel 58a van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten. Deze bijlage bevat een rapport van bevindingen met bijbehorende accountantsverklaring van Ernst & Young Accountants LLP (Ernst &Young). In het Rapport van bevindingen is, voor zover hier van belang, het volgende opgenomen: “In de verzamelbrief van 22 juni 2005 zijn de gemeenten op de hoogte gesteld van het feit dat de rechtmatige besteding van uitgaven die verband houden met jaaroverschrijdende activiteiten mogen worden aangetoond bij de eerstvolgende verantwoording (jaar t + 1). De gemeente Leeuwarden heeft met diverse reïntegratiebureaus contracten met een looptijd van 4 jaar afgesloten. In 2006 zijn vergoedingen op basis van een voorschot uitbetaald. De rechtmatige besteding van het deel van de uitbetaalde voorschotten dat betrekking heeft op ‘plaatsing’ en ‘nazorg’ kan ook per ultimo 2007 nog niet worden vastgesteld, aangezien de prestaties die hiermee samenhangen in het laatste jaar van het contract plaatsvinden. De reïntegratiebureaus leggen, conform de met de gemeente Leeuwarden afgesloten contracten, over dit betreffende onderdeel verantwoording af in het laatste contractjaar. Aangezien de gemeente Leeuwarden in juni 2005 reeds contracten van 4 jaar had afgesloten met de reïntegratiebureaus, was het niet meer mogelijk deze contracten aan te passen. Overigens hebben wij vastgesteld dat de procedures rondom contractbeheer, het tussentijds afleggen van verantwoording door de reïntegratiebureaus en het tussentijds vaststellen van de rechtmatigheid door de gemeente Leeuwarden, toereikend zijn.” Uit de SiSa bijlage WWB 2007 blijkt dat de omvang van het in 2006 uitgegeven bedrag waarvan de rechtmatigheid niet kan worden vastgesteld € 1.616.540,- bedraagt.
2.2.
Bij besluit van 28 april 2009 (besluit 1) heeft appellant op grond van artikel 70, eerste lid, van de WWB een bedrag van € 1.616.540,- van het college teruggevorderd. Aan dit besluit ligt ten grondslag dat de accountant de rechtmatigheid van de in 2006 gedane uitgaven ook op basis van de verantwoording van 2007 niet heeft kunnen vaststellen. Het bedrag van
€ 1.616.540,- moet dan ook als onrechtmatig worden aangemerkt.
2.3.
Op 29 mei 2009 heeft appellant de door het college voor de uitvoering van de Wet werk en bijstand (WWB) over het vergoedingsjaar 2008 bij de Minister van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties ingediende verantwoordingsinformatie ontvangen met de bijlage bij de jaarrekening als bedoeld in artikel 58a van het besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten. Deze bijlage bevat een rapport van bevindingen met bijbehorende accountantsverklaring van Ernst & Young Accountants. Uit de SiSa bijlage 2008 blijkt dat de omvang van het in 2007 uitgegeven bedrag waarvan de rechtmatigheid niet kan worden vastgesteld € 404.339,- bedraagt.
2.4.
Bij besluit van 29 maart 2010 (besluit 2) heeft appellant op grond van artikel 70, eerste lid, van de WWB een bedrag van € 404.339,- van het college teruggevorderd. Daaraan heeft appellant ten grondslag gelegd dat de accountant de rechtmatigheid van de in 2007 gedane uitgaven ook op basis van de verantwoording van 2008 niet heeft kunnen vaststellen. Het bedrag van € 404.339,- moet dan ook als onrechtmatig worden aangemerkt.
2.5.
Bij besluit van 24 maart 2011 (bestreden besluit) heeft appellant de bezwaren tegen de besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard.
3.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en de besluiten 1 en 2 herroepen. Zelf voorziend heeft de rechtbank het terugvorderingsbedrag over het vergoedingsjaar 2007 vastgesteld op nihil en het terugvorderingsbedrag over het vergoedingsjaar 2008 vastgesteld op € 53.948,27. Als uitgangspunt voor haar beoordeling heeft de rechtbank het oordeel van de Raad in de uitspraak van 6 juli 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BN1242 (uitspraak van 6 juli 2010) genomen. De rechtbank heeft geconcludeerd dat zich in de voorliggende zaak een situatie heeft voorgedaan als bedoeld in de uitspraak van 6 juli 2010. Appellant was niet bevoegd om tot terugvordering over te gaan van de in 2.2 en 2.4 genoemde bedragen.
4.
Appellant heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Kort samengevat betwist hij het oordeel van de rechtbank dat zich in de voorliggende zaak een situatie heeft voorgedaan als bedoeld in de uitspraak van 6 juli 2010.
5.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
5.1.
Voor het wettelijke kader en voor de wijze van verantwoording van de rechtmatige besteding van het werkdeel WWB, dat plaatsvindt op basis van het kasstelsel, waarbij een strikte benadering van de jaarlijkse verantwoording wordt gevolgd, volstaat de Raad met verwijzing naar de uitspraak van 6 juli 2010.
5.2.
De uitspraak van 6 juli 2010 heeft betrekking op het na bezwaar gehandhaafde besluit van 11 juni 2007, waarbij appellant op grond van artikel 70, eerste lid, van de Wet werk en bijstand (WWB) een bedrag van € 486.127,- heeft teruggevorderd van het college. Aan dit besluit had appellant ten grondslag gelegd dat het college ten laste van het werkdeel WWB 2004 uitgaven tot een bedrag van € 486.127,- heeft gedaan waarvan de rechtmatigheid van de besteding in 2004 en ook in 2005 niet kon worden vastgesteld. Appellant had geen aanleiding gezien om af te wijken van de kenbaar gemaakte beleidslijn dat de rechtmatige besteding van de aangegane verplichtingen in het kader van artikel 7, eerste lid, onder a, van de WWB uiterlijk in het jaar volgend op het jaar van besteding wordt vastgesteld. In de uitspraak van
6 juli 2010 heeft de Raad geoordeeld dat de wetsgeschiedenis aanknopingspunten bevat voor een strikte benadering van de jaarlijkse verantwoording zoals door de Staatssecretaris voorgestaan, maar dat dit niet wegneemt dat er bij het college blijkbaar sprake was van een jarenlang daarvan afwijkende uitvoeringspraktijk, die tot aan 2005 werd geaccepteerd door de Inspectie Werk en Inkomen (IWI). Gelet op deze omstandigheden, een geaccepteerde uitvoeringspraktijk en de onmogelijkheid voor appellant om deze uitvoeringspraktijk voor de verleende voorschotten over 2004 nog tijdig aan te passen, had het op de weg van appellant gelegen de onzekerheid over de rechtmatige besteding van deze voorschotten nog te accepteren en had hij aldus niet tot de conclusie kunnen komen dat er ten aanzien van de jaaroverschrijdende verplichting ter hoogte van € 486.127,- (reeds) sprake was van onrechtmatige besteding. Appellant was uit hoofde van het verslag over de uitvoering WWB 2005 niet bevoegd om op grond van artikel 70, eerste lid, van de WWB tot terugvordering van het bedrag van € 486.127,- over te gaan.
5.3.
De rechtbank heeft voor haar beoordeling terecht het in de uitspraak van 6 juli 2010 neergelegde oordeel als uitgangspunt genomen. Appellant heeft wel gesteld dat de uitvoeringspraktijk van het college in feite nooit heeft bestaan en dat de rechtbank en de Raad zijn uitgegaan van onjuist gepresenteerde feiten, maar de door appellant ingebrachte gegevens tonen dit niet aan.
5.4.
Het geschil in de voorliggende zaak spitst zich vervolgens toe op de vraag of ten aanzien van de vergoedingsjaren 2007 en 2008 nog steeds heeft te gelden dat de uitvoeringspraktijk van het college, waarbij het reïntegratiebureau in het laatste contractjaar verantwoording aflegt aan de gemeente over de door hem verrichte prestaties, door appellant werd geaccepteerd en of het onmogelijk was voor appellant om deze uitvoeringspraktijk voor de verleende voorschotten over 2006 en 2007 nog tijdig aan te passen.
5.5.
Het college betoogt dat het hem pas bij het besluit van 11 juni 2007 duidelijk is geworden dat de tot dan toe door hem gehanteerde uitvoeringspraktijk niet meer werd geaccepteerd en dat het op dat moment niet meer mogelijk was de al eerder afgesloten contracten nog aan te passen.
5.6.
Appellant heeft in zijn Verzamelbrief juni 2005, gedateerd 22 juni 2005, onder andere een toelichting op de verantwoording WWB gegeven. Daarbij is de termijn waarbinnen de rechtmatigheid van de uitgaven uit het werkdeel moet zijn vastgesteld aan de orde geweest. Appellant heeft de gemeenten bij jaaroverschrijdende reïntegratieactiviteiten in de gelegenheid gesteld de rechtmatige besteding van deze uitgaven aan te tonen bij de eerstvolgende verantwoording. Dit betekent bijvoorbeeld dat de rechtmatigheid van in het jaar 2004 (jaar t) gedane uitgaven die betrekking hebben op jaaroverschrijdende activiteiten, ten laatste verantwoord kan worden bij het Verslag over de uitvoering WWB 2005 (jaar t+1). Appellant heeft in de verzamelbrief uitdrukkelijk te kennen gegeven dat hij onverkort aan deze termijn vasthoudt. Indien blijkt dat deze uitgaven, waarvan de rechtmatigheid onzeker was, alsnog als onrechtmatig moeten worden aangemerkt, dan heeft dit tot gevolg dat het bedrag van deze onrechtmatige uitgaven wordt toegevoegd aan het bedrag van de onrechtmatige uitgaven in het jaar waarover de controle plaatsvindt. Het bedrag van de onrechtmatige uitgaven wordt vervolgens door SZW van de gemeente teruggevorderd.
5.7.
Tussen partijen is niet geschil dat het college bekend was met de inhoud van de Verzamelbrief juni 2005. Anders dan het college heeft gesteld moet hij vanaf 22 juni 2005 hebben kunnen begrijpen dat de door hem gehanteerde uitvoeringspraktijk niet meer zou worden geaccepteerd. De Verzamelbrief juni 2005 is op dit punt duidelijk en had voor het college aanleiding moeten zijn maatregelen te nemen om de uitvoeringspraktijk na 22 juni 2005 aan te passen. Het college heeft de uitvoeringpraktijk eerst na het besluit van 11 juni 2007 aangepast. Uit het voorgaande volgt dat alleen ten aanzien van de contracten die het college heeft afgesloten voor 22 juni 2005 gesproken kan worden van een geaccepteerde uitvoeringspraktijk. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend. Het hoger beroep slaagt in zoverre. De Raad zal vervolgens nagaan welk vervolg daaraan moet worden gegeven.
5.8.
De gemeente heeft, zoals blijkt uit de overlegde stukken, vóór 22 juni 2005 elf contracten met reïntegratiebureaus afgesloten. De looptijd van deze contracten bedraagt meer dan een jaar. Het college heeft aannemelijk gemaakt dat het onmogelijk was deze contracten tijdig aan te passen. Daarbij is van belang dat de contracten geen bepalingen bevatten die tussentijdse wijziging van het contract mogelijk maken. Het is voorts onwaarschijnlijk dat de reïntegratiebureaus zouden instemmen met het afschaffen van bevoorschotting omdat dit voor hen financieel nadelig zou zijn. Ook is aannemelijk dat, zoals het college heeft aangevoerd, aanbestedingsregels aan tussentijdse wijziging in de weg staan, omdat na wijziging van het contract een nieuwe aanbestedingsprocedure zou moeten worden gestart.
5.9.
Uit 5.7 en 5.8 volgt dat met betrekking tot de vóór 22 juni 2005 gesloten contracten sprake is van een situatie als bedoeld in de uitspraak van 6 juli 2010. Appellant had de onzekerheid over de rechtmatige besteding van deze voorschotten nog te accepteren en was uit hoofde van het verslag over de uitvoering WWB 2007 niet bevoegd om op grond van artikel 70, eerste lid, van de WWB in zoverre tot terugvordering over te gaan.
5.10.
In de periode van 22 juni 2005 tot en met 27 juli 2007 heeft het college vijftien contracten met reïntegratiebureaus afgesloten. Voor deze contracten geldt dat de bestaande uitvoeringspraktijk niet meer werd geaccepteerd. Appellant kon bij de jaarlijkse verantwoording de door hem voorgestane strikte benadering volgen. De omstandigheid dat het college de bestaande uitvoeringspraktijk pas na 11 juni 2007 heeft aangepast moet voor zijn rekening en risico worden gelaten. Door aan de reïntegratiebureaus via voorfinanciering vergoedingen te verstrekken waarvan de rechtmatige besteding pas in het laatste contractjaar hoefde te worden verantwoord, heeft het college onzekerheid geschapen ten aanzien van de rechtmatige besteding van die voorschotten. De Raad heeft al eerder geoordeeld dat het jaarlijks vaststellen door een accountant van financiële onzekerheden, die de rapporteringstolerantiegrens te boven gaan, ertoe leidt dat de desbetreffende uitgaven niet, althans niet met zekerheid kunnen worden verantwoord, zodat sprake is van onrechtmatige besteding (uitspraken van 17 april 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BW3514, en van 13 mei 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ9775). Appellant is op grond van artikel 70, eerste lid, van de WWB gehouden dergelijke onrechtmatige bestedingen van het college terug te vorderen.
5.11.
In 5.7. is reeds aangegeven dat het hoger beroep, gedeeltelijk, slaagt. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, behalve de beslissingen over griffierecht en proceskosten. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. De Raad zal appellant opdragen opnieuw op de bezwaren van het college te beslissen, met inachtneming van deze uitspraak. Omdat het gaat om een louter financiële uitwerking, wordt afgezien van het toepassen van een bestuurlijke lus.
6.
Nu het hoger beroep slechts gedeeltelijk slaagt bestaat aanleiding appellant te veroordelen in de proceskosten van het college in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op
€ 1.217,50 voor verleende rechtsbijstand in hoger beroep.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak, behalve de beslissingen over proceskosten en
griffierecht;
griffierecht;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 24 maart 2011;
- draagt appellant op opnieuw te beslissen op de bezwaren tegen de besluiten van
28 april 2009 en 29 maart 2010, met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt appellant in de kosten van het college tot een bedrag van € 1.217,50.
Deze uitspraak is gedaan door J.C.F Talman als voorzitter en A.B.J. van der Ham en
R.H.M. Roelofs als leden, in tegenwoordigheid van M.R. Schuurman als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 24 juni 2014.
(getekend) J.C.F. Talman
(getekend) M.R. Schuurman