Uitspraak
10/1697 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 12 februari 2010, 08/3621 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van Utrecht (appellant)
de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (staatssecretaris)
Datum uitspraak: 17 juli 2012
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 juni 2012. Voor appellant zijn verschenen drs. W.F.A. Eiselin en A.B. Vernooij. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. H.P.M. Schenkels en M. Bochallati.
OVERWEGINGEN
1. Onder staatssecretaris wordt in deze uitspraak ook begrepen diens rechtsvoorganger, de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
1.1. De Raad gaat uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.2. Op 5 juli 2007 heeft de staatssecretaris de door appellant voor de uitvoering van de Wet werk en bijstand (WWB) over het vergoedingsjaar 2006 bij de Minister van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties ingediende verantwoordingsinformatie ontvangen met de bijlage bij de jaarrekening als bedoeld in artikel 58a van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten. Deze bijlage bevat een verslag van bevindingen met bijbehorende verklaring van de accountantsdienst gemeente Utrecht (accountant) van 11 april 2007. In dit verslag heeft de accountant ten aanzien van het zogeheten werkdeel WWB - voor zover hier van belang - gerapporteerd dat een bedrag van € 577.573,-- ten onrechte ten laste van het werkdeel is gebracht omdat het uitgaven voor uitvoeringskosten betreft en dat over de uitgaven tot een bedrag van € 15.267.059,-- onzekerheid bestaat omdat de rechtmatige besteding niet vastgesteld kon worden door het ontbreken van een relatie tussen de uitgaven en re-integratieactiviteiten. Bij aanvullend rapport van 29 mei 2007 heeft de accountant van laatstgenoemd bedrag alsnog € 13.936.330,-- als rechtmatig verantwoord aangemerkt.
1.3. Bij besluit van 16 juni 2008 heeft de staatssecretaris - voor zover hier van belang - op grond van artikel 70, eerste lid, van de WWB een bedrag van € 2.334.738,-- van appellant teruggevorderd.
1.4. Bij besluit van 4 november 2008 (bestreden besluit) heeft de staatssecretaris het bezwaar tegen het besluit van 16 juni 2008 gedeeltelijk gegrond verklaard en het teruggevorderde bedrag verlaagd tot € 1.958.595,--. Hieraan heeft de staatssecretaris ten grondslag gelegd, samengevat en voor zover hier van belang, dat appellant uitgaven tot een bedrag van € 739.895,-- heeft gedaan waarvan de rechtmatigheid van de besteding niet bij de jaarrekening over 2006 is verantwoord, zodat deze als onrechtmatig moeten worden aangemerkt. De staatssecretaris heeft voorts van het aanvankelijk als uitvoeringskosten aangemerkte bedrag van € 577.573,-- alsnog een bedrag van € 376.143,-- als rechtmatig besteed geaccepteerd.
2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. Appellant heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden gekeerd tegen de aangevallen uitspraak.
4. De Raad overweegt het volgende.
4.1. De WWB luidde, voor zover en ten tijde hier van belang:
“ Artikel 69
1.Onze Minister verstrekt jaarlijks ten laste van ’s Rijks kas aan het college:
a. een uitkering voor de kosten van voorzieningen als bedoeld in artikel 7, eerste lid, onderdeel a, niet zijnde uitvoeringskosten;
(…)
Artikel 77
1. Het college dient jaarlijks bij Onze Minister een verslag in over de uitvoering van deze wet. Het verslag omvat mede een opgave van de door het college gemaakte kosten, bedoeld in artikel 69, eerste lid, en is voorzien van een verklaring van de accountant, belast met de in artikel 213 van Pro de Gemeentewet voorgeschreven controle omtrent de getrouwheid van de verstrekte gegevens en de rechtmatigheid van de uitvoering van de wet, alsmede van een oordeel van de gemeenteraad over de uitvoering van de wet.
2. (…)
3. Bij ministeriële regeling worden regels gesteld inzake het voorlopig verslag, het verslag en over de verklaring en het onderzoek dat resulteert in deze verklaring. Deze regels kunnen voor categorieën van gemeenten verschillen, waarbij kan worden bepaald dat de verplichting het verslag te voorzien van een verklaring niet van toepassing is.
Artikel 70
1. Indien uit het verslag, bedoeld in artikel 77, eerste lid, blijkt dat de uitkering, bedoeld in artikel 69, eerste lid, onderdeel a, niet volledig of onrechtmatig is besteed, wordt de uitkering ter hoogte van het niet of onrechtmatig bestede deel teruggevorderd. Onze Minister doet binnen een jaar na ontvangst van het verslag mededeling van de terugvordering aan het college.
(…)”
Artikel 2 van Pro de Regeling WWB (Regeling) luidde voor zover en ten tijde hier van belang als volgt:
“1. Als verslag over de uitvoering als bedoeld in artikel 77, eerste lid, van de wet wordt aangemerkt de bijlage bij de jaarrekening met verantwoordingsinformatie over specifieke uitkeringen, bedoeld in artikel 58a, eerste lid, van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten voorzover deze betrekking heeft op de wet.
2. Als verklaring van de accountant als bedoeld in artikel 77, eerste lid, van de wet wordt aangemerkt de accountantsverklaring en het verslag van bevindingen, bedoeld in artikel 213, derde en vierde lid, van de Gemeentewet.”
Artikel 58a van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten luidde ten tijde hier van belang:
“1. Bij de jaarrekening is een bijlage gevoegd waarin verantwoordingsinformatie over specifieke uitkeringen wordt verstrekt op basis van indicatoren.
2. Onze Minister stelt, in overeenstemming met Onze Minister wie het aangaat, bij ministeriële regeling een model vast voor de in het eerste lid bedoelde bijlage en bepaalt daarbij over welke specifieke uitkeringen daarin verantwoordingsinformatie wordt opgenomen en welke indicatoren worden gebruikt.”
Artikel 27 van Pro het Besluit financiële verhouding 2001 luidde, voor zover en ten tijde hier van belang:
“1. Gedeputeerde staten en het college verstrekken de verantwoordingsinformatie over de uitvoering van de regeling van een specifieke uitkering aan Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in de vorm waarin die informatie is opgenomen in:
a. de jaarrekening en het jaarverslag, bedoeld in artikel 202, eerste lid, van de Provinciewet, onderscheidenlijk artikel 198, eerste lid, van de Gemeentewet;
b. de accountantsverklaring en het verslag van bevindingen, bedoeld in artikel 217, derde en vierde lid, van de Provinciewet, onderscheidenlijk artikel 213, derde en vierde lid, van de Gemeentewet.
(…)
4. De informatie, bedoel in het eerste lid, wordt uiterlijk 15 juli van het jaar volgend op het begrotingsjaar gezonden aan Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties brengt de informatie betreffende de specifieke uitkeringen onverwijld ter kennis aan Onze Ministers wie het aangaat.”
Artikel 2 van Pro het Besluit accountantscontrole provincies en gemeenten (Bapg) luidde ten tijde hier van belang als volgt:
“1. De accountant gebruikt ten behoeve van de oordeelsvorming over de jaarrekening van de provincie, bedoeld in artikel 217 van Pro de Provinciewet, onderscheidenlijk de jaarrekening van de gemeente, bedoeld in artikel 213, derde lid, van de Gemeentewet, de volgende goedkeuringstoleranties:
a. ten aanzien van fouten in de jaarrekening 1% van de omvangsbasis en
b. ten aanzien van onzekerheden in de controle 3% van de omvangsbasis.
(…)”
Artikel 5 van Pro het Bapg luidde ten tijde hier van belang als volgt:
“1. De bedragen voor de rapporteringstoleranties die de accountant hanteert ten behoeve van de rapportering in het verslag van bevindingen zijn de bedragen die voortvloeien uit de goedkeuringstoleranties.
(…)
4. In het verslag van bevindingen van de accountant wordt per specifieke uitkering gerapporteerd met een rapporteringstolerantie gebaseerd op de lasten van de specifieke uitkering in het verantwoordingsjaar of, bij meerjarige financiële afrekening op basis van prestatieafspraken, gebaseerd op het totale voorschot per specifieke uitkering, in alle gevallen met een ondergrens van te melden bevindingen van:
a. € 10.000 indien de lasten kleiner of gelijk aan € 100.000 zijn;
b. 10% indien de lasten groter dan € 100.000 en kleiner dan of gelijk aan € 100.000 zijn;
c. € 100.000 indien de lasten groter dan € 1.000.000 zijn.”
De toelichting op de wijziging van onder meer voormeld artikel 2 van Pro de Regeling WWB (Staatscourant 13 december 2006, nr. 243, p. 27) vermeldt het volgende:
“Invoering van sisa (single information en single administration, toevoeging Raad) betekent onder meer dat gemeenten de voor de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) van belang zijnde informatie over de WWB, de IOAW, de IOAZ, het Bbz 2004 en de WWIK verstrekken via de bijlage van de gemeentelijke jaarrekening.
(…)
Met de invoering van sisa is artikel 5 van Pro het Besluit Accountantscontrole Provincies en Gemeenten (BAPG) gewijzigd, hetgeen betekent dat er specifieke rapporteringstoleranties gelden voor de accountant ten aanzien van in de bijlage bij de gemeentelijke jaarrekening opgenomen informatie. Deze nieuwe rapporteringstoleranties hebben consequenties voor de terugvordering van onrechtmatiug bestede gelden in het kader van het WWB-werkdeel (…)
(…)
Indien de rapporteringstolerantie per specifieke uitkering niet is overschreden, vindt derhalve geen terugvordering plaats. Indien de rapporteringstolerantie wel is overschreden, vindt terugvordering plaats van het gehele onrechtmatig bestede bedrag.”
Onzekere uitgaven
4.2. De Raad heeft al eerder geoordeeld dat, gelet op het samenstel van de onder 4.1 aangehaalde bepalingen, het jaarlijks vaststellen door een accountant van financiële onzekerheden die de rapporteringstolerantie te boven gaan ertoe leidt dat de uitgaven niet althans niet met zekerheid kunnen worden verantwoord, zodat sprake is van onrechtmatige besteding (CRvB 17 april 2012, LJN BW3514).
4.3. Verder is van belang dat de door de accountant geconstateerde onzekerheden over de rechtmatigheid van de gedane uitgaven tot de in geding zijnde bedragen van € 632.318,-- en € 107.577,-- niet zijn opgeheven en dus terecht als onrechtmatig besteed zijn aangemerkt. Hetgeen appellant in dit verband heeft betoogd omtrent gemeentelijke en landelijke normen ten aanzien van financiële verantwoordingswijzen kan niet tot een ander oordeel leiden. Artikel 70, eerste lid, van de WWB is dwingendrechtelijk geformuleerd en toepassing van de onder 4.1 bedoelde sisa-regeling voor specifieke uitkeringen is daarbij leidend. Appellant heeft niet voldaan aan de verplichting om vóór 15 juli 2007 nadere of gecorrigeerde gegevens aan te leveren. Zoals de Raad in zijn uitspraak van 6 juli 2010, LJN BN1242 heeft overwogen bevat de wetsgeschiedenis aanknopingspunten voor een strikte benadering als door de staatssecretaris voorgestaan. Anders dan appellant heeft gesteld heeft de staatssecretaris een gerechtvaardigd belang bij het verbinden van consequenties aan het niet tijdig (dat wil zeggen vóór 15 juli van het jaar t + 1) naleven van de verplichting om tijdig en gecertificeerd een financiële verantwoording van gedane uitgaven aan te leveren. Het bieden van een herstelmogelijkheid om de rechtmatigheid van de gedane uitgaven op een later moment alsnog te verantwoorden staat haaks op het uitgangspunt van het systeem van jaarlijkse verantwoording volgens het kasstelsel, waarbij de rechtmatigheid van de gegevens uiterlijk op 15 juli van het daarop volgende jaar moet zijn aangetoond.
4.4. Appellant heeft nog aangevoerd dat het bedrag van de terugvordering hoger is dan de “schade” die de staatssecretaris heeft geleden. Appellant wordt daarin niet gevolgd, reeds omdat de vastgestelde onzekerheden niet zijn opgeheven. Overigens is ingevolge artikel 70, eerste lid, van de WWB de (omvang van de) terugvordering direct gerelateerd aan de als onzeker aangemerkte bedragen, die op hun beurt volgens de hierboven uiteengezette systematiek geacht worden onrechtmatig te zijn besteed.
4.5. Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij te weinig tijd heeft gehad om orde op zaken te stellen dan wel om tot een juiste financiële verantwoordingsinformatie te komen. Dat hij naar zijn zeggen niet heeft kunnen anticiperen op de in de Regeling WWB opgenomen wijzigingen (Staatscourant 13 december 2006, nr. 243. pag. 27) ten aanzien van onder meer de indieningsdatum kan de Raad niet volgen, aangezien appellant daarover door het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid reeds bij Verzamelbrief van 18 september 2006 is geïnformeerd.
Uitvoeringskosten
4.6. Omdat de accountant ten onrechte ervan was uitgegaan dat de kosten van door de gemeente, in eigen beheer en door speciaal daarmee belaste ambtenaren, verrichte re-integratieactiviteiten als uitvoeringskosten nimmer ten laste van het werkdeel WWB konden worden gebracht, is aan het college de gelegenheid geboden dit te herstellen. In een assurance-rapport “aanvullende verantwoording loonkostensubsidies werkdeel WWB 2006” van 8 oktober 2008 heeft een andere accountant Deloitte Accountants B.V. (Deloitte) gerapporteerd dat op basis van de toen voorhanden gegevens volledig herstel niet mogelijk was, omdat bij ontbrekende tijdsregistratie niet precies was na te gaan welk deel van de kosten aan re-integratievoorzieningen kon worden toegerekend. Op basis van aanstellingsbesluiten, (formatie)notities, mailwisselingen en intern gevoerde gesprekken heeft Deloitte van het aanvankelijk als uitvoeringskosten bestempelde bedrag van € 577.573 een bedrag van € 376.143,-- toegerekend aan directe kosten en het restant van € 201.430,-- aan indirecte kosten. De staatssecretaris heeft daarop een bedrag van € 376.143,-- alsnog ten laste van het werkdeel WWB gebracht en de terugvordering is voorts, wat deze uitgaven aangaat, beperkt tot een bedrag van € 201.430,--.
4.7. Uit hetgeen door appellant is aangevoerd leidt de Raad geen gehoudenheid af voor de staatssecretaris om tot verdergaande matiging van de terugvordering over te gaan dan in de bezwaarfase al is gebeurd. In dit verband is van belang dat de eerdere accountantsverklaring, inhoudende dat het hier uitvoeringskosten betreft, niet is ingetrokken of vervangen en dat Deloitte later in de assurance-rapportage van 8 oktober 2008 er nog op heeft geattendeerd dat de gemeente ten tijde in geding geen systeem van tijdschrijven kende. Dit betekent in ieder geval dat onzekerheid is blijven bestaan of het bedrag van € 201.430,-- wel direct en onverminderd aan de post re-integratievoorziening is toe te rekenen, zodat hoe dan ook sprake is van onrechtmatige besteding. In hetgeen appellant overigens heeft betoogd zijn geen zeer bijzondere omstandigheden te zien, die de staatssecretaris ertoe hadden moeten brengen niet onverkort aan de toepassing van artikel 70, eerste lid, van de WWB vast te houden. Daarbij moet worden bedacht dat niet elke onzekerheid tot terugvordering leidt, maar dat het hier gaat om onzekerheden die de rapporteringstolerantiegrens te boven gaan.
4.8. Het voorgaande brengt mee dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak moet daarom worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door J.C.F. Talman als voorzitter en R.H.M. Roelofs en H.D. Stout als leden, in tegenwoordigheid van J. de Jong als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2012.
(getekend) J.C.F. Talman
(getekend) J. de Jong
RK