Uitspraak
11/6828 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 20 oktober 2011, 10/5366 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van Haarlem (appellant)
de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (staatssecretaris)
Datum uitspraak 15 januari 2013.
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 oktober 2012. Voor appellant zijn verschenen mr. B.J.P.G. Roozendaal, advocaat, en V.C.A. Grol. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. H.P.M. Schenkels en M. Bochallati.
OVERWEGINGEN
1. Onder staatssecretaris wordt in deze uitspraak ook begrepen diens rechtsvoorganger, de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
2. Op 15 juni 2009 heeft de staatssecretaris de door appellant voor de uitvoering van de Wet werk en bijstand (WWB) over het vergoedingsjaar 2008 bij de minister van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties ingediende verantwoordingsinformatie ontvangen met de bijlage bij de jaarrekening als bedoeld in artikel 58a van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten. Deze bijlage bevat een verslag van bevindingen met bijbehorende accountantsverklaring van Ernst & Young Accountants LLP (Ernst & Young) van 28 april 2009. In dit verslag heeft Ernst & Young ten aanzien van het zogeheten werkdeel van de WWB gerapporteerd dat over een bedrag van € 710.000,-- onzekerheid bestaat omdat de rechtmatige besteding niet kon worden vastgesteld bij ontbreken van verantwoordingsinformatie van inlenende re-integratiebedrijven.
2.1. Bij besluit van 1 maart 2010 heeft de staatssecretaris met toepassing van artikel 70, eerste lid, van de WWB een bedrag van € 710.000,-- van appellant teruggevorderd. Daarnaast is voor 2008 een zogenoemd voorbehoud gegeven voor een bedrag van € 562.335,-- omdat de rechtmatigheid daarvan nog niet kon worden vastgesteld.
2.2. Bij besluit van 3 september 2010 (bestreden besluit) heeft de staatssecretaris het bezwaar tegen het besluit van 1 maart 2010 gegrond verklaard voor zover daarbij een voorbehoud is gemaakt voor een bedrag van € 562.335,-- en dat voorbehoud herroepen. Voor het overige is het bezwaar ongegrond verklaard. Hieraan heeft de staatssecretaris, samengevat, ten grondslag gelegd dat appellant ten laste van het werkdeel WWB uitgaven tot een bedrag van
€ 710.000,-- heeft gedaan waarvan de rechtmatigheid van de besteding niet bij de jaarrekening over 2008 is vastgesteld, zodat deze als onrechtmatig moeten worden aangemerkt. Dat - eerst - in bezwaar is aangegeven dat de verantwoording niet juist is (voor € 710.000,-- moet € 562.335,-- worden gelezen) kan appellant niet baten, aangezien geen sprake is van jaaroverschrijdende activiteiten en het een onzekerheid betreft waarvan de rechtmatigheid niet tijdig is vastgesteld. Dat door appellant op dezelfde wijze, met oneigenlijke toepassing van de zogenoemde t+1 beleidsregel, is gehandeld als in het voorgaande jaar leidt niet tot een ander standpunt nu de staatssecretaris niet is gehouden eerder niet onderkende fouten in de verantwoording over voorgaande jaren ook in de toekomst onverkort te accepteren.
3. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
4. In hoger beroep heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
5. De Raad verwijst voor de relevante wet- en regelgeving naar de aangevallen uitspraak en komt tot de volgende beoordeling.
Omvang onzekere uitgaven
5.1. De Raad ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of en in hoeverre de staatssecretaris zich met recht op het standpunt heeft gesteld dat een bedrag van € 710.000,-- als onzeker en dus als onrechtmatig besteed moet worden aangemerkt. De Raad neemt hierbij in aanmerking dat uit de door appellant aangeleverde relevante stukken, waaronder de accountantsrapportage, het verslag van bevindingen en de zogenaamde sisa-bijlage ter zake niet een eenduidig en consistent beeld naar voren komt. Zo wordt bijvoorbeeld op pagina 31 van het verslag van bevindingen onder paragraaf 4.7 (single information en single audit) als onzekerheid met betrekking tot het werkdeel een bedrag van € 562.000,-- aangeduid onder verwijzing naar paragraaf 4.5.4 waar een bedrag van € 710.000,-- als onzekerheid is aangemerkt. Ook op andere plaatsen in het verslag en de bijlagen worden beide bedragen door elkaar genoemd zonder dat steeds duidelijk kenbaar is waar beide bedragen voor staan. De staatssecretaris is er blijkens het primaire besluit zonder meer van uitgegaan dat het hier twee verschillende soorten uitgaven betrof: enerzijds een bedrag van € 710.000,-- waarvan de rechtmatigheid van de besteding niet was aangetoond en anderzijds een bedrag van € 562.335,-- dat zag op (andere) jaaroverschrijdende activiteiten. In de bezwaarfase is door appellant duidelijk gemaakt dat het bedrag van € 562.335,-- geen betrekking had op jaaroverschrijdende activiteiten maar op dezelfde activiteiten als waarop het bedrag van € 710.000,-- zag, met dien verstande dat daarin reeds was meegenomen de stand van zaken per april 2009. Anders dan in maart 2009, toen de eerste versie van het verslag door de accountant werd opgemaakt, was inmiddels immers al wel een deel door de inlenende instanties op juiste wijze verantwoord, zodat het bedrag aan onzekere uitgaven was teruggebracht tot € 562.335,--. Dit is door de accountant van de gemeente abusievelijk niet meer in zijn verslag verwerkt. De betreffende fout is later, ook na 15 juli 2009, niet meer spontaan door het college opgemerkt.
5.2. Naar het oordeel van de Raad had van de staatssecretaris in dit geval mogen worden verlangd dat hij voorafgaand aan de primaire besluitvorming appellant om nadere informatie had verzocht en had geconfronteerd met de weinig inzichtelijke en op het eerste gezicht niet consistente inhoud van de aangeleverde gegevens, temeer nu deze minst genomen tot verschillende conclusies met verstrekkende consequenties kon leiden. Door niet vooraf te verifiëren bij appellant en zonder meer van bepaalde aannames uit te gaan, waarop na bezwaar deels weer moest worden en ook is teruggekomen, heeft de staatssecretaris bij de voorbereiding en het nemen van het primaire besluit niet de zorgvuldigheid in acht genomen die van hem in zaken als deze wordt gevergd. Daar komt bij dat na de hoorzitting in bezwaar appellant nog in de gelegenheid is gesteld onder meer ten aanzien van dit aspect, met een nadere verklaring van de accountant te komen, waarbij de hiervoor onder 5.1 beschreven gang van zaken is bevestigd. Gelet hierop had de staatssecretaris het besluit van 1 maart 2010, voor zover dit betrekking had op de terugvordering van het bedrag van € 710.000,--, niet onverkort mogen handhaven. De rechtbank heeft dit niet onderkend zodat de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht. Met het oog op finale geschillenbeslechting zal de Raad voorts bezien of hij, zelf voorziend, het terug te vorderen bedrag zelf nader kan vaststellen. Daartoe wordt het volgende overwogen.
Onzekere uitgaven en onrechtmatige besteding
5.3. Uit 5.2 volgt dat het als onzeker aangemerkte bedrag beperkt dient te worden tot een bedrag van € 562.335,--. Zoals de Raad al eerder heeft geoordeeld, zie onder meer de uitspraken van 17 april 2012, LJN BW3514, en van 17 juli 2012, LJN BX2112, leidt het jaarlijks vaststellen door een accountant van financiële onzekerheden die de rapporteringstolerantie te boven gaan, gelet op de toepasselijke wet- en regelgeving, ertoe dat de desbetreffende uitgaven niet, althans niet met zekerheid, kunnen worden verantwoord, zodat sprake is van onrechtmatige besteding. Ten aanzien van het bedrag van € 562.335,-- kan de staatssecretaris worden gevolgd in diens standpunt dat de wetsgeschiedenis aanknopingspunten biedt voor een strikte benadering als door de staatssecretaris wordt voorgestaan (zie ook de uitspraak van de Raad van 6 juli 2010, LJN BN1242). De staatssecretaris heeft bovendien een gerechtvaardigd belang bij het verbinden van consequenties aan het niet tijdig (dat wil zeggen voor 15 juli van het jaar t +1) naleven van de verplichting om tijdig en gecertificeerd een financiële verantwoording van gedane uitgaven aan te leveren. Het bieden van een herstelmogelijkheid, buiten die gevallen waarin sprake is van een kennelijke fout van de accountant, om de rechtmatigheid van de gedane uitgaven op een later moment alsnog te verantwoorden, staat haaks op het uitgangspunt van het systeem van jaarlijkse verantwoording volgens het kasstelsel, waarbij de rechtmatigheid van de gegevens uiterlijk op 15 juli van het daarop volgende jaar moet zijn aangetoond. De beroepsgrond dat niet mag worden teruggevorderd omdat de resterende onzekerheid inmiddels sinds augustus 2010 grotendeels zou zijn opgeheven treft daarom geen doel.
Evenredigheid
5.4. Appellant heeft nog aangevoerd dat de terugvordering ook als deze tot een bedrag van € 562.335,-- wordt beperkt disproportioneel zou zijn omdat de rechtmatige besteding per saldo is aangetoond. De Raad ziet in die stelling geen grond tot verdere matiging van het terug te vorderen bedrag. Allereerst moet worden bedacht dat uitsluitend onzekerheden die de zogenoemde rapportagetolerantiegrens (in dit geval een bedrag van € 100.000,--) overstijgen tot terugvordering leiden. Voorts zijn geen zeer bijzondere omstandigheden gesteld die de staatssecretaris ertoe hadden moeten brengen niet onverkort aan de toepassing van artikel 70, eerste lid, van de WWB vast te houden.
5.5. Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het hoger beroep slaagt en dat de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wat betreft de terugvordering van € 710.000,--. De Raad zal, zelf voorziend, bepalen dat het terug te vorderen bedrag wordt vastgesteld op € 562.335,--.
6. Aanleiding bestaat de staatssecretaris te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze worden begroot op € 472,-- ( 1 punt voor het verschijnen ter zitting) wegens verleende rechtsbijstand in hoger beroep.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
-vernietigt de aangevallen uitspraak;
-verklaart het beroep gegrond;
-vernietigt het besluit van 3 september 2010 wat betreft de terugvordering van € 710.000,--;
-herroept het besluit van 1 maart 2010 in zoverre, bepaalt het terug te vorderen bedrag op € 562.335,-- en bepaalt voorts dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 3 september 2010;
-veroordeelt de staatssecretaris in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 472,--;
-bepaalt dat de staatssecretaris aan appellant het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 752,-- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door J.C.F. Talman als voorzitter en R.H.M. Roelofs en C.H. Bangma als leden, in tegenwoordigheid van M. Sahin als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 15 januari 2013.
(getekend) J.C.F. Talman
(getekend) M. Sahin
IJ