ECLI:NL:CRVB:2013:2946

Uitspraak

12/1982 AW, 12/2660 AW, 12/2962 AW

Datum uitspraak: 13 december 2013

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zwolle-Lelystad van

29 februari 2012, 11/2356 (aangevallen uitspraak)

Partijen:

de Minister van Economische Zaken (appellant)

[Betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)

PROCESVERLOOP

Namens appellant heeft mr. A.C.M. van Vliet, advocaat, hoger beroep ingesteld.

Namens betrokkene heeft mr. L.C.G. Sprengers, advocaat, een verweerschrift ingediend.

Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft appellant op 19 april 2012 en 16 maart 2012 (lees: 16 mei 2012) een nieuwe beslissing op bezwaar genomen. Betrokkene heeft schriftelijk gereageerd.

Partijen hebben nadere stukken ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 31 oktober 2013. De zaak is ter zitting gevoegd behandeld met de zaken vermeld in de bijlage van deze uitspraak. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.B. de Witte-van den Haak, advocaat, mr. Van Vliet en mr. E. Wies, advocaat. Betrokkene was aanwezig, bijgestaan door mr. Sprengers.

Na de sluiting van het onderzoek ter zitting zijn de zaken gesplitst.

OVERWEGINGEN

Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Stb. 2012, 682) in werking getreden. Met deze wet zijn wijzigingen in onder meer de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en de Beroepswet aangebracht. Op grond van het overgangsrecht blijft op deze zaak het recht van toepassing zoals dat gold vóór 1 januari 2013.

2.1.

Betrokkene is tot 1 januari 2006 werkzaam geweest als keuringsdierenarts bij de Rijksdienst voor de Keuring van Vee en Vlees (RVV). Vanaf 1 januari 2006 was hij werkzaam bij de Voedsel- en Warenautoriteit (VWA). De VWA is ontstaan uit een fusie van de Keuringsdienst van Waren (KvW) en de RVV.

2.2.

Voorafgaand aan de fusie op 1 januari 2006 golden voor de zogenoemde ambulante medewerkers van de KvW en de RVV verschillende regelingen voor de compensatie van reistijd van huis naar een inspectielocatie en terug. De medewerkers van de KvW, met uitzondering van medewerkers in de regio Noord, maakten dergelijke reizen geheel in werktijd. Voor de medewerkers van de RVV gold op grond van artikel 1, aanhef en onder q, van de Regeling Werk- en Rusttijden VWA/RVV 2004 dat voor zover deze heen- en terugreizen samen meer bedroegen dan één uur per dag, (alleen) het meerdere als werktijd werd aangemerkt.

2.3.

Op 1 januari 2006 was nog geen voor alle medewerkers van de VWA geldende reisregeling tot stand gekomen. Medio 2006 is beslist om, met terugwerkende kracht tot

1 januari 2006, de inmiddels binnen de VWA gegroeide praktijk, inhoudende dat de reistijd tussen de woonplaats en de inspectielocatie en terug volledig als werktijd werd aangemerkt, te bestendigen. Deze praktijk heeft tot 15 februari 2007 voortgeduurd.

2.4.

Bij besluit van 6 februari 2007 heeft de Inspecteur-Generaal van de VWA voor alle medewerkers van de VWA de regeling getroffen dat hun werkdag op de standplaats moet beginnen en eindigen en dat van die verplichting ontheffing kan worden verkregen onder de voorwaarde dat de reistijd van elke dienstreis tussen de woning en een dienstlocatie tot een maximum van 30 minuten enkele reis als eigen tijd wordt aangemerkt. Deze regeling is op

15 februari 2007 ingegaan en zou gelden totdat na overleg met de vakcentrales een definitieve regeling tot stand zou zijn gekomen. Ruim 100 VWA-medewerkers hebben tegen het besluit van 6 februari 2007 bezwaar gemaakt. Bij besluiten van 8 april 2008 en 18 april 2008 zijn deze bezwaren gegrond verklaard, op de grond dat de Inspecteur-Generaal van de VWA niet bevoegd was het desbetreffende besluit te nemen. Het besluit van 6 februari 2007 is herroepen en bepaald is dat voor alle medewerkers de regelingen herleven die op hen van toepassing waren vóór de samenvoeging van de KvW en de RVV op 1 januari 2006. Op 8 mei 2008 zijn alle medewerkers van de VWA hierover door middel van een intranetpublicatie geïnformeerd.

2.5.

Op 5 juni 2008 heeft een nieuwe intranetpublicatie plaatsgevonden. Daarin is meegedeeld dat vanaf 1 juli 2008 voor voormalige medewerkers van de RVV geldt dat maximaal tweemaal 30 minuten per dag, afzonderlijk gemeten over de heen- en terugreis, niet als werktijd geldt. Verder is medegedeeld dat voor de voormalige medewerkers van de KvW, met uitzondering van de voormalige medewerkers in de regio Noord, en voor de medewerkers die vanaf 1 januari 2006 in dienst zijn getreden bij de VWA, geldt: reistijd is werktijd.

2.6.

Dertien VWA-medewerkers hebben tegen de besluiten van 8 april 2008 en 18 april 2008 beroep ingesteld bij de rechtbank Alkmaar. Bij uitspraak van 1 november 2009 heeft die rechtbank geoordeeld dat het besluit van 6 februari 2007 moet worden aangemerkt als een algemeen verbindend voorschrift, waartegen geen bezwaar of beroep openstaat. De rechtbank heeft daarom de beslissingen op bezwaar vernietigd en de bezwaren niet-ontvankelijk verklaard. Tegen deze uitspraak is geen hoger beroep ingesteld.

2.7.

Bij besluit van 2 november 2010 heeft appellant het verzoek van betrokkene van

5 oktober 2010 afgewezen om met ingang van 15 februari 2007 de in het kader van een dienstreis niet als werktijd aangemerkte reisuren te compenseren, alsmede om hem met ingang van 1 juli 2010 wat het aanmerken van reistijd als werktijd betreft op dezelfde wijze te behandelen als medewerkers die vanaf 1 januari 2006 bij de VWA in dienst zijn getreden. Het bezwaar daartegen heeft appellant bij besluit van 21 juli 2011 (bestreden besluit) ongegrond verklaard.

2.8.

Met ingang van 1 januari 2012 is een nieuwe organisatie ontstaan, de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). De NVWA is een samenvoeging van de Algemene Inspectiedienst, de Plantenziektenkundige dienst en de VWA. Alle medewerkers van de VWA zijn per 1 januari 2012 in de nieuwe organisatie geplaatst. Voor alle ambulante medewerkers geldt per die datum: reistijd is werktijd.

3.1.1.

Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank - voor zover in hoger beroep van

belang - het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en appellant opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen.

3.1.2.

De rechtbank heeft allereerst overwogen dat voor de periode van 1 januari 2006 tot 1 januari 2012 geen algemeen verbindend voorschrift tot stand is gekomen waarin een uniforme reisregeling voor de medewerkers van de VWA is neergelegd en dat niet duidelijk is geworden welke de juridische grondslag is van de ten aanzien van op en na 1 januari 2006 in dienst getreden medewerkers toegepaste regeling. De rechtbank heeft vervolgens overwogen dat vanaf 1 januari 2006 sprake is geweest van een niet gelijke behandeling van verschillende groepen medewerkers binnen de VWA in die zin dat alleen voor de groep van voormalige medewerkers van het RVV gold dat zij niet de gehele reistijd als werktijd mochten aanmerken en dat voor dit verschil in behandeling geen rechtvaardiging is aan te wijzen. Dat na de samenvoeging op 1 januari 2006 sprake was van medewerkers uit verschillende organisaties (KvW en RVV) en nieuwe medewerkers en dat zij wat hun rechtspositie betreft verschillende uitgangsposities hadden, kan niet als een rechtvaardigingsgrond dienen. Daarbij heeft de rechtbank zwaar laten wegen dat voor de medewerkers die op of na 1 januari 2006 in dienst zijn getreden bij de VWA, (ook) een veel gunstiger regeling is gaan gelden dan voor de voormalige medewerkers van de RVV. Omdat deze gunstiger regeling kennelijk als uitgangspunt is genomen, valt niet in te zien waarom appellant heeft vastgehouden aan een ongunstiger regeling voor de voormalige RVV-medewerkers.

3.1.3.

De Raad begrijpt - met partijen - de door de rechtbank aan appellant gegeven opdracht om een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen aldus, dat daarbij aan betrokkene over de periode van 15 februari 2007 tot 1 januari 2012 compensatie moet worden verleend voor de ongelijke behandeling gedurende die periode.

3.2.

Bij de ter uitvoering van de aangevallen uitspraak genomen besluiten van 19 april 2012 en 16 mei 2012 heeft appellant aan betrokkene de over de periode van 15 februari 2007 tot

1 januari 2012 niet als werktijd aangemerkte reistijd gecompenseerd in tijd (verlofuren). Daarbij is bepaald dat deze verlofuren binnen vijf jaar (geleidelijk) moeten worden opgenomen. Als het (volledig) opnemen van de verlofuren niet mogelijk is, bijvoorbeeld in verband met pensioen, kan hiervan op verzoek van betrokkene worden afgeweken.

Appellant heeft in hoger beroep primair betoogd dat de rechtbank ten onrechte het beroep gegrond heeft verklaard en het bestreden besluit vernietigd. Daartoe heeft appellant ten eerste aangevoerd dat de besluiten van 6 februari 2007, 8 april 2008 en 18 april 2008 moeten worden aangemerkt als voor bezwaar en beroep vatbare besluiten van algemene strekking, die inmiddels in rechte onaantastbaar zijn geworden. En ten tweede dat geen sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel, dan wel dat het toepassen van een gunstiger regeling voor nieuw in dienst getreden medewerkers achteraf bezien moet worden aangemerkt als een fout, die zich niet leent voor herhaalde toepassing. Subsidiair heeft appellant betoogd dat de rechtbank bij de door haar gegeven opdracht ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de vaste rechtspraak van de Raad inzake duuraanspraken en dat daarom een onderscheid moet worden gemaakt tussen het verleden en de toekomst. De datum waarop het verzoek om compensatie is gedaan, is maatgevend. Appellant heeft daarbij te kennen gegeven dat in alle zaken die zijn vermeld in de bijlage van deze uitspraak, het verzoek geacht kan worden te zijn gedaan op

1 juli 2010. In het geval van betrokkene gaat het dan om 253,75 te compenseren uren.

5.1.

De Raad volgt niet het standpunt van appellant dat de besluiten van 6 februari 2007,

8 april 2008 en 18 april 2008 moeten worden aangemerkt als voor bezwaar en beroep vatbare besluiten van algemene strekking, die inmiddels in rechte onaantastbaar zijn geworden. In artikel 21, eerste lid, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) is bepaald dat het bevoegd gezag voor de ambtenaren werktijdregelingen vaststelt met inachtneming van het bepaalde in of krachtens wetten, houdende regels tot beperking van de werktijd. Onder werktijdregeling wordt in dat artikel verstaan: een van tevoren bekend gemaakt schema van aanvang en einde van de dagelijkse werktijden gedurende een bepaalde periode. Gezien het bepaalde in artikel 21, twaalfde lid, van het ARAR kan (alleen) de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties nadere regels stellen ter uitvoering van dat artikel. Van 1 juli 2008 tot 1 januari 2012 gold de regeling van 5 juni 2008. Van 15 februari 2007 tot 1 juli 2008 heeft een inhoudelijk vergelijkbare regeling gegolden. In lijn met de uitspraak van de Raad van 2 september 2004, ECLI:NL:CRVB:2004:AR1283, moeten deze regelingen en de feitelijke toepassing ervan worden aangemerkt als een samenstel van regels waarin het bevoegd gezag, bedoeld in artikel 21, eerste lid, van het ARAR, zijn beleid heeft neergelegd met betrekking tot het vaststellen van individuele werktijdregelingen. Omdat sprake is van beleidsregels, kunnen deze regelingen - naar hun aard - niet in rechte onaantastbaar zijn geworden.

5.2.

Met de rechtbank, en anders dan appellant heeft betoogd, acht de Raad het door appellant gemaakte onderscheid tussen de verschillende groepen binnen de VWA in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Van 1 januari 2006 tot 15 februari 2007 gold voor alle ambulante medewerkers binnen de VWA dat de reistijd tussen de woonplaats en de inspectielocaties en terug volledig als werktijd werd aangemerkt. Vanaf 15 februari 2007 en tot 1 januari 2012 is, met een kleine nuancering, teruggevallen op de verschillende regelingen van vóór 1 januari 2006. Daarbij is op de medewerkers die vanaf 1 januari 2006 in dienst zijn getreden bij de VWA de gunstige reisregeling van toepassing verklaard. Als verklaring voor dit laatste is namens appellant ter zitting desgevraagd medegedeeld dat de nieuwe medewerkers niet konden worden ondergebracht bij een van de groepen van voormalige medewerkers van de RVV en de KvW. Dat is echter geen objectieve en redelijke rechtvaardiging voor het gemaakte onderscheid. Deze verklaring maakt namelijk niet duidelijk waarom op de medewerkers die vanaf 1 januari 2006 in dienst zijn getreden de gunstige regeling is toegepast. Evenmin kan het standpunt van appellant worden gevolgd dat het van toepassing verklaren van de gunstige regeling op de nieuwe medewerkers, achteraf bezien, als een fout moet worden aangemerkt, die zich niet leent voor herhaalde toepassing. De vraag welke regeling op een categorie medewerkers moet worden toegepast, moet immers worden onderscheiden van de in dit geding aan de orde zijnde toepassing van de regeling in het concrete geval.

5.3.1.

De Raad volgt appellant in het standpunt dat hier de vaste rechtspraak van de Raad inzake duuraanspraken van toepassing is (vgl. de uitspraken van 26 februari 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH5463, en 5 april 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BW3247). Volgens die rechtspraak moet de bestuursrechter zich met betrekking tot de periode voorafgaande aan een verzoek om terug te komen van eerdere besluitvorming, in beginsel beperken tot de vraag of sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden en, zo ja, of het bestuursorgaan daarin aanleiding had behoren te vinden om het oorspronkelijke besluit te herzien respectievelijk om aan het verzoek van de betrokkene tegemoet te komen. Met betrekking tot de periode daarna moet een minder terughoudende toets worden gehanteerd. In de regel zal het bij een duuraanspraak niet met een evenwichtige en zorgvuldige belangenafweging verenigbaar zijn dat een besluit waarbij ten onrechte geen of een te lage aanspraak is toegekend, blijvend aan de verzoeker wordt tegengeworpen. Eerbiediging van de rechtszekerheid, waarop ook het bestuursorgaan aanspraak kan maken, is voor de toekomst immers van minder belang dan voor het verleden.

5.3.2.

De Raad volgt niet het betoog van betrokkene dat het voor hem niet mogelijk was eerder dan op 1 juli 2010 een verzoek in te dienen en evenmin dat dit in redelijkheid niet van hem kon worden gevergd. Appellant heeft er in dat verband terecht op gewezen dat de uitwerking van de regeling zichtbaar was in de aan betrokkene verstrekte periodeoverzichten en salarisspecificaties. De Raad stelt vervolgens vast dat met betrekking tot de periode vóór

1 juli 2010 geen nieuwe feiten dan wel veranderde omstandigheden naar voren zijn gebracht die aanleiding moeten geven de verzochte compensatie met ingang van een eerdere datum te verlenen. Over de periode van 1 juli 2010 tot 1 januari 2012 zal appellant betrokkene echter wel compensatie moeten verlenen voor de niet als werktijd aangemerkte reistijd zoals die op grond van het destijds voor (onder anderen) de nieuwe medewerkers van de VWA geldende beleid wel als werktijd werd aangemerkt.

5.4.

Uit 5.3.1 en 5.3.2 volgt dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd voor zover daarin de opdracht is neergelegd om (reeds) vanaf 15 februari 2007 de door betrokkene verzochte compensatie te verlenen. Dit brengt mee dat aan de ter uitvoering van de aangevallen uitspraak genomen besluiten van 19 april 2012 en 16 mei 2012 de grondslag is komen te ontvallen, zodat die besluiten moeten worden vernietigd.

5.5.1.

Om uitvoeringstechnische redenen is het voor de Raad niet mogelijk zelf in de zaak te voorzien. De Raad zal appellant opdragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen en zal daarbij, met het oog op definitieve beslechting van het geschil, nauwkeurig vermelden welke uitgangspunten appellant daarbij in acht zal moeten nemen. Mede naar aanleiding van hetgeen partijen naar voren hebben gebracht, overweegt de Raad daartoe (verder) het volgende.

5.5.2.

Appellant heeft in de besluiten van 19 april 2012 en 16 mei 2012 als uitgangspunten gehanteerd dat de reistijd in verband met dienstreizen die alsnog als werktijd moet worden aangemerkt, wordt gecompenseerd in verlofuren en dus niet in geld. Het desbetreffende verloftegoed moet binnen vijf jaar (geleidelijk) worden opgenomen. Als het (volledig) opnemen van het verloftegoed niet mogelijk is, bijvoorbeeld in verband met pensioen, kan hiervan op verzoek van betrokkene worden afgeweken. De Raad acht deze uitgangspunten op zichzelf niet in strijd met enige geschreven of ongeschreven rechtsregel of enig algemeen rechtsbeginsel.

5.5.3.

Betrokkene betwist allereerst het aantal te compenseren uren. Appellant heeft desgevraagd te kennen gegeven dat het aantal uren dat over de periode van 1 juli 2010 tot

1 januari 2012 zou moeten worden gecompenseerd, 253,75 bedraagt. Daarbij is uitgegaan van de door betrokkene zelf ingevoerde gegevens in het sinds 1999 in gebruik zijnde tijdregistratiesysteem Fatijdec. Alleen als met betrekking tot een bepaalde dag een heenreis vanaf de woonplaats naar een inspectielocatie én een terugreis vanaf een inspectielocatie naar huis is ingevoerd, heeft appellant aangenomen dat op die dag een dienstreis is gemaakt, met dien verstande dat dit ook geldt als is ingevoerd dat een overnachting heeft plaatsgevonden. De Raad volgt het standpunt van appellant dat de registratie in Fatijdec, met inachtneming van deze nuanceringen, tot uitgangspunt mag worden genomen en dat het aantal te compenseren uren in het geval van betrokkene 253,75 bedraagt. Hetgeen betrokkene over de gemaakte urenberekening verder naar voren heeft gebracht, leidt niet tot een ander oordeel. Daarbij is mede van belang dat alleen de reistijd in verband met vanaf 1 juli 2010 gemaakte dienstreizen voor compensatie in aanmerking komt en dat de periode daarvoor dus buiten beschouwing moet blijven.

5.5.4.

Betrokkene heeft verder aanspraak gemaakt op een overwerkvergoeding. Volgens appellant is een overwerkvergoeding niet aan de orde. Daarbij is naar voren gebracht dat dit niet zou passen bij de aard van deze compensatie. Volgens appellant geldt los daarvan dat uit artikel 23, derde lid, van het Bezoldigingsbesluit Burgerlijke Rijksambtenaren 1984 (BBRA) volgt dat pas aanspraak bestaat op een overwerkvergoeding als het overwerk langer dan één uur per werkdag heeft geduurd. Daarvan is hier geen sprake. De Raad volgt appellant hierin niet. De medewerkers voor wie wel gold dat de desbetreffende reistijd als werktijd werd aangemerkt, zijn in voorkomende gevallen in aanmerking gebracht voor een overwerkvergoeding. Niet valt in te zien waarom betrokkene dan geen aanspraak zou kunnen maken op een overwerkvergoeding, uiteraard voor zover aan de voorwaarden is voldaan. Daarbij wijst de Raad er nog op dat in artikel 23, derde lid, van het BBRA is bepaald dat voor overwerk dat gedurende korter dan één uur aansluitend aan de vastgestelde dagelijkse werktijd wordt verricht, geen vergoeding wordt toegekend. Dit betekent dat, anders dan appellant (aanvankelijk) heeft betoogd, ook overwerk dat precies één uur heeft geduurd, aanspraak kan geven op een vergoeding. Verder is van belang dat, zoals appellant ter zitting heeft bevestigd, ook keuringsdierenartsen die werden bezoldigd naar een hogere salarisschaal dan salarisschaal 10, aanspraak konden maken op een overwerkvergoeding.

5.5.5.

Betrokkene heeft ook aanspraak gemaakt op een toelage onregelmatige dienst. Gelet op de toepasselijke regelgeving volgt de Raad appellant niet in het standpunt dat betrokkene in het kader van deze compensatie daarop geen recht heeft. Uiteraard geldt ook hier dat alleen aanspraak bestaat voor zover aan de voorwaarden is voldaan.

5.5.6.

De Raad herinnert eraan dat appellant ter zitting te kennen heeft gegeven dat met behulp van de in Fatijdec geregistreerde gegevens eenvoudig kan worden nagegaan of, en zo ja tot welk bedrag, betrokkene aanspraak kan maken op een overwerkvergoeding en/of een toelage onregelmatige dienst.

5.5.7.

Tot slot heeft betrokkene aanspraak gemaakt op een ploegentoeslag. Appellant heeft in dat verband naar voren gebracht dat op grond van de toepasselijke regeling alleen recht bestond op een ploegentoeslag over de tijd die werd doorgebracht op de inspectielocatie zelf. Daarom ontvingen (ook) de medewerkers voor wie wel gold dat de desbetreffende reistijd als werktijd werd aangemerkt, geen ploegentoeslag over die tijd. De Raad volgt appellant in het standpunt dat betrokkene in het kader van de hier aan de orde zijnde compensatie geen aanspraak kan maken op een ploegentoeslag.

5.5.8.

Met betrekking tot het verzoek van betrokkene om veroordeling van appellant tot schadevergoeding geldt het volgende. Voor zover betrokkene aanspraak kan maken op een overwerkvergoeding en/of een toelage onregelmatige dienst, moet over de desbetreffende bedragen wettelijke rente worden berekend overeenkomstig de uitspraak van de Raad van

25 januari 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BV1958. Ook daarover zal appellant bij de nieuwe beslissing op bezwaar moeten besluiten. Van overige schade die voor vergoeding in aanmerking komt, is geen sprake.

5.6.

Voor een proceskostenveroordeling in hoger beroep is ten slotte geen aanleiding.

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep

- vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, voor zover daarbij opdracht is

gegeven een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van die uitspraak;

- bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, voor het overige;

- vernietigt de besluiten van 19 april 2012 en 16 mei 2012;

- bepaalt dat appellant een nieuwe beslissing op bezwaar neemt met inachtneming van deze

uitspraak.

Deze uitspraak is gedaan door T.G.M. Simons als voorzitter en H.C.P. Venema en W. van den Brink als leden, in tegenwoordigheid van B. Rikhof als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 13 december 2013.

(getekend) T.G.M. Simons

(getekend) B. Rikhof

IJ

Bijlage

Ons kenmerk

Naam

[Betrokkenen 1 t/m 29]

Ongelijke behandeling van ambtenaren bij compensatie van reistijd

Uitspraak

OVERWEGINGEN

BESLISSING

IJ