Uitspraak
04/5097 TW
09/6137 TW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (hierna: appellant),
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 26 augustus 2004, 03/5998 (hierna: aangevallen uitspraak),
in de gedingen tussen
[Betrokkene], te [woonplaats], Thailand (hierna: betrokkene)
en
appellant.
Datum uitspraak: 20 januari 2012
I. PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Bij verzoek van 1 november 2007, LJN BB7475, heeft de Raad prejudiciële vragen voorgelegd aan - thans - het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: Hof). In dit geding is het antwoord op deze vragen afgewacht.
Naar aanleiding van hetgeen is overwogen in het verzoek aan het Hof heeft appellant ten aanzien van betrokkene op 23 maart 2009 een nieuw besluit op bezwaar genomen.
Namens betrokkene heeft mr. C.A.J. de Roy van Zuydewijn, advocaat te Amsterdam, een reactie ingezonden.
Appellant heeft nadien ingezonden een rapportage van een verzekeringsarts van
30 november 2009.
Bij arrest van 26 mei 2011, C-485/07, heeft het Hof de door de Raad gestelde prejudiciële vragen beantwoord.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 oktober 2011. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door A. Anandbahadoer. Namens betrokkene is mr. De Roy van Zuydewijn verschenen.
II. OVERWEGINGEN
1.1. Betrokkene is sinds 1 oktober 1976 in het genot van een arbeidsongeschiktheidsuitkering. Met ingang van 27 april 1997 is deze uitkering aangevuld met een toeslag in het kader van de Toeslagenwet (TW). Hij is met behoud van uitkering naar Thailand verhuisd.
1.2. Bij Wet van 27 mei 1999, Stb. 250, de Wet beperking export uitkeringen (Wet BEU), is met ingang van 1 januari 2000 in de TW artikel 4a opgenomen. In het eerste lid van dit artikel is - kort gezegd - bepaald dat geen recht op toeslag heeft degene die niet in Nederland woont. In de Wet BEU was in artikel XI een overgangsregeling opgenomen, volgens welke de bestaande toeslag vanaf 1 januari 2000 geleidelijk werd afgebouwd. Vanaf 1 januari 2000 werd de gehele uitkering uitbetaald, vanaf 1 januari 2001 twee derden daarvan, vanaf 1 januari 2002 een derde en per 1 januari 2003 werd de uitkering geheel beëindigd. Bij besluit van 28 november 2000 is aan betrokkene medegedeeld dat de toeslag op de hierboven beschreven wijze geleidelijk zal worden afgebouwd. Tegen dit besluit heeft betrokkene geen rechtsmiddelen aangewend.
1.3. Bij zijn uitspraak van 14 maart 2003, LJN AF5937, heeft de Raad als zijn oordeel gegeven dat de afbouw van de toeslag van 1 januari 2000 tot 1 januari 2003 in strijd was met de exportverplichting neergelegd in artikel 5, eerste lid, van Conventie 118 van de International Labour Organisation (ILO) betreffende gelijkheid van behandeling van eigen onderdanen en vreemdelingen op het gebied van de sociale zekerheid van 28 juni 1962 (hierna: ILO-conventie 118).
1.4. Naar aanleiding van deze uitspraak heeft appellant betrokkene bij besluit van 8 september 2003 laten weten dat voor hem deze uitspraak niet leidt tot herleving van het recht op toeslag. Maar omdat ten onrechte aan betrokkene was medegedeeld dat de afbouw van de toeslag ongedaan zou worden gemaakt en dat de reeds ingehouden toeslag met terugwerkende kracht nabetaald zou worden, heeft appellant besloten de toeslag te herstellen en per 1 juli 2003 in één keer in te trekken.
1.5. Het bezwaar tegen dit besluit is bij besluit op bezwaar van 8 december 2003 (hierna: besluit 1) ongegrond verklaard.
2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep van betrokkene gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en het primaire besluit herroepen. Daartoe is verwezen naar de uitspraak van 19 maart 2004, 03/5114 e.a., waarin de rechtbank heeft overwogen dat beëindiging van de toeslag van betrokkene strijd oplevert met:
- artikel 5, eerste lid, van ILO-conventie 118;
3.1. Naar aanleiding van hetgeen is overwogen in het verzoek aan het Hof, met name onder 8.11, heeft appellant ten aanzien van betrokkene op 23 maart 2009 een nieuw besluit op bezwaar (hierna: besluit 2) genomen.
3.2. Appellant heeft daartoe onderzocht of bij betrokkene sprake is van een arbeidsongeschiktheidsuitkering op grond van een arbeidsongeval of een beroepsziekte. Aanwijzingen daarvoor zijn niet aangetroffen. Daarom is de volgende afbouwregeling toegepast: vanaf 1 juli 2003 werd aan betrokkene een volledige toeslag toegekend, vanaf 1 juni 2004 twee derden daarvan, vanaf 1 juni 2005 een derde en per 1 juni 2006 is de toeslag beëindigd.
3.3. De Raad zal dit besluit 2 op grond van de artikelen 6:19, eerste lid, en 6:24, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in deze hoger beroepsprocedure betrekken, nu met dit besluit niet geheel aan het beroep van betrokkene tegemoet is gekomen.
3.4. Voor de toepasselijke regelgeving verwijst de Raad naar het verzoek van 1 november 2007 en het arrest van 26 mei 2011.
4.1. De Raad overweegt het volgende.
4.2. Voor zover het hoger beroep betrekking heeft op de overwegingen van de rechtbank over artikel 5, eerste lid, van ILO-conventie 118 verwijst de Raad naar zijn overwegingen onder 7 in het verzoek aan het Hof van 1 november 2007. Uit die overwegingen volgt dat de Raad de rechtbank niet kan volgen in haar oordeel over dit artikel.
4.3. Met betrekking tot de gestelde strijdigheid met artikel 14 van Pro het EVRM en artikel 26 van Pro het IVBPR overweegt de Raad dat artikel 4a van de TW is ingevoerd bij de Wet BEU. Met laatstgenoemde wet is beoogd regelgeving tot stand te brengen waarmee wordt voorzien in de mogelijkheid de rechtmatigheid te controleren van uitkeringen die aan personen in het buitenland worden verstrekt. De Wet BEU is op 1 januari 2000 in werking getreden.
4.4. Uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) kan afgeleid worden dat de wetgever een grote ‘margin of appreciation’ heeft bij het inrichten en eventueel herinrichten van zijn sociaal zekerheidsstelsel. De Raad verwijst in dit verband naar de arresten van het EHRM van 8 juli 2003, Hatton II v. het Verenigd Koninkrijk, nr. 36022/97, overwegingen 97 e.v. en 12 april 2006, nr. 65731/01, Stec II en anderen v. het Verenigd Koninkrijk, overwegingen 52 en 65. Uit het arrest Hatton II blijkt verder dat het EHRM van oordeel is dat een staat bij het nemen van een maatregel van algemene strekking zowel de algemene belangen als de individuele belangen bij zijn oordeel dient te betrekken, maar dat een staat in beginsel de vrijheid toekomt om te kiezen tussen verschillende mogelijkheden om de bij die maatregel betrokken belangen te verzoenen. Bij de beoordeling van de aan een verdragspartij toekomende 'margin of appreciation' is voorts van belang of het gemaakte onderscheid een verdacht onderscheid is. De Raad verwijst in dit kader naar het arrest van het EHRM van 24 juli 2003, Karner v. Oostenrijk, nr. 40016/98, overweging 41. Het onderscheid naar woonplaats of nationaliteit, welk onderscheid hier in geding is, is niet een zodanig verdacht onderscheid, zodat de aan de Staat toekomende beoordelingsvrijheid ook in zoverre een ruime is.
4.5. De Raad concludeert dat de Staat met de voorwaarde zoals neergelegd in artikel 4a van de TW, inhoudende dat de toeslag slechts wordt betaald indien de rechthebbende in Nederland woont, geen ontoelaatbaar onderscheid naar woonplaats of nationaliteit heeft gemaakt, getoetst aan artikel 14 van Pro het EVRM. Op grond van de Wet BEU heeft betrokkene geen recht op toeslag gedurende de periode dat hij niet in Nederland woont. Aan betrokkene kan worden toegegeven dat het bij de Wet BEU ingevoerde woonplaatsvereiste een indirect onderscheid naar nationaliteit oplevert. Van strijd met artikel 26 van Pro het IVBPR of artikel 14 EVRM Pro is echter geen sprake indien het woonplaatsvereiste, gezien het doel van de Wet BEU, op redelijke en objectieve gronden gerechtvaardigd is. Zoals de Raad reeds overwoog in zijn uitspraak van 17 september 2004, LJN AR2764, kan ten aanzien van de Wet BEU worden gesproken van een legitieme doelstelling en een passend middel om het gestelde doel te bereiken en derhalve van een objectieve en redelijke rechtvaardiging van het indirecte onderscheid naar nationaliteit of woonplaats. Derhalve is er geen sprake van verboden discriminatie. Dezelfde conclusie trekt de Raad ten aanzien van de gestelde schending van artikel 26 van Pro het IVBPR.
Uit 4.2 tot en met 4.5. volgt dat de rechtbank ten onrechte het besluit van 8 september 2003 heeft herroepen. Nu het Uwv besluit 1 niet heeft gehandhaafd, heeft de rechtbank wel terecht dit besluit vernietigd.
4.6. Met betrekking tot besluit 2 overweegt de Raad dat, mede gezien het hierboven overwogene, de volgende vragen nog in geding zijn:
1. Heeft het Verdrag tussen het Koninkrijk der Nederlanden en het Koninkrijk Thailand inzake de export van sociale verzekeringsuitkeringen (Trb. 2002, 219; hierna: Verdrag) tot gevolg dat de TW geëxporteerd dient te worden naar Thailand?
2. Is bij betrokkene sprake van arbeidsongeschiktheid als gevolg van een beroepsziekte of arbeidsongeval, wat tot gevolg zou hebben dat de geleidelijke afbouw van de toeslag later zou aanvangen?
3. Heeft de geleidelijke afbouw plaatsgevonden in drie hele jaren?
4.7. Ten aanzien van de eerste vraag overweegt de Raad dat in artikel 2 van Pro het Verdrag de wetgeving is opgenomen die onder de materiële werkingssfeer van het verdrag valt. Voor Nederland betreft dit:
“ a. sickness and maternity benefits;
b. disablement benefits for employed persons;
c. disablement benefits for self-employed persons;
d. old age pensions;
e. survivors’ benefits;
f. child benefits.”
In artikel 4 is Pro neergelegd dat de betaling van ‘benefits’ ingevolge deze wetten niet kan worden beperkt op de grond dat de rechthebbende niet op het grondgebied van de verdragsstaat woont. Blijkens artikel 1, onder f, van het Verdrag wordt onder ‘benefits’ verstaan “any cash benefit or pension under the legislation”, waarbij volgens artikel 1, onder e, onder ‘legislation’ wordt begrepen “the legislation relating to the branches of social insurance mentioned under Article 2”. De Raad stelt vast dat het Verdrag, anders dan sommige andere verdragen - de Raad wijst in dit verband op zijn uitspraak van
12 september 2003, LJN AJ6852 - niet ziet op aanvullingen op uitkeringen. Het verbod op exportbeperkingen in artikel 4 van Pro het Verdrag ziet dan ook slechts op de arbeidsongeschiktheidsuitkering van betrokkene en niet op de toeslag daarop op grond van de TW. De onder 4.6 genoemde eerste vraag dient dan ook ontkennend te worden beantwoord.
4.8. Met betrekking tot de tweede vraag is de Raad, met appellant, van oordeel dat uit de stukken niet blijkt dat de arbeidsongeschiktheidsuitkering is toegekend vanwege ontstane ongeschiktheid als gevolg van een arbeidsongeval of beroepsziekte. In dat verband verwijst de Raad naar het rapport van de verzekeringsarts van 30 november 2009, zoals vermeld in rubriek I. Namens betrokkene zijn er geen stukken in geding gebracht die hier twijfel aan doen ontstaan. Hieruit volgt dat de geleidelijke afbouw van de toeslag niet later hoeft aan te vangen.
4.9. Namens betrokkene is, voorts, betoogd dat de afbouw niet in drie hele jaren heeft plaatsgevonden, maar slechts in de periode juli 2003 tot en met mei 2006. Hieromtrent overweegt de Raad dat, hoewel in besluit 2 gesproken wordt van 1 juli 2003, de afbouw feitelijk heeft plaatsgevonden vanaf 1 juni 2003. De Raad is derhalve van oordeel dat de geleidelijke afbouw in drie volle jaren heeft plaatsgevonden.
4.10. Tot slot is ter zitting namens betrokkene verzocht op schadevergoeding wegens schending van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM.
4.11. De vraag of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene, zoals ook uit de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens naar voren komt.
4.12. Vanaf de ontvangst door appellant van het bezwaarschrift van betrokkene op 14 oktober 2003 tot de datum van deze uitspraak zijn acht jaar en ruim drie maanden verstreken. Van dit tijdsverloop heeft de behandeling van het bezwaar door appellant bijna 2 maanden geduurd, heeft de behandeling van het beroep bij de rechtbank vanaf de ontvangst van het beroepschrift op 17 december 2003 tot de uitspraak op 26 augustus 2004 ruim acht maanden geduurd en heeft de behandeling van het hoger beroep door de Raad vanaf de ontvangst van het hoger beroepschrift op 13 september 2004 tot deze uitspraak zeven jaar en ruim vier maanden geduurd. Aan deze vaststelling kan het vermoeden worden ontleend dat de redelijke termijn is geschonden door de Raad. De Raad is, vooralsnog, van oordeel dat de periode dat deze zaak heeft gewacht op het arrest van de Hof niet op deze overschrijding in mindering dient te worden gebracht, nu dit geding geen vergelijkbare zaak was met de zaken die bij het Hof voorlagen.
4.13. De Raad verbindt hieraan de gevolgtrekking dat in deze procedure, met - voor zover nodig - verdragsconforme toepassing van artikel 8:73 van Pro de Awb moet worden beslist op het verzoek van betrokkene om schadevergoeding met betrekking tot de mogelijke overschrijding van de redelijke termijn door de Raad. Dit geeft aanleiding om het onderzoek te heropenen. Met verdragsconforme toepassing van artikel 8:26 van Pro de Awb merkt de Raad daarbij de Staat der Nederlanden (de minister van Veiligheid en Justitie) aan als partij in die procedure.
5. De Raad acht termen aanwezig om op grond van artikel 8:75 van Pro de Awb het Uwv te veroordelen in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 322,- voor verleende rechtsbijstand.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover het primaire besluit is herroepen;
Bevestigt de aangevallen voor het overige;
Verklaart het beroep tegen besluit 2 ongegrond;
Bepaalt dat het onderzoek onder nummers 12/448 BESLU en 12/450 BESLU wordt heropend ter voorbereiding van een nadere uitspraak omtrent het verzoek van betrokkene om schadevergoeding met betrekking tot de mogelijke overschrijding van de redelijke termijn, en merkt de Staat der Nederlanden (de minister van Veiligheid en Justitie) aan als partij in die procedure;
Veroordeelt het Uwv in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van € 322,-.
Deze uitspraak is gedaan door M.M. van der Kade als voorzitter en H.J. Simon en E.E.V. Lenos als leden, in tegenwoordigheid van K.E. Haan als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 20 januari 2012.
(get.) M.M. van der Kade.
(get.) K.E. Haan.
KR