Uitspraak
09/4785 WWB
11/2297 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Arnhem (hierna: appellant),
tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 23 juli 2009, 08/2899 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
[Betrokkene], wonende te [woonplaats] (hierna: betrokkene)
en
appellant
Datum uitspraak: 28 juni 2011
I. PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Betrokkene heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 mei 2011. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door W.A.A. van Wees, werkzaam bij de gemeente Arnhem. Voor betrokkene is mr. A.E.L.T. Balkema, advocaat te Arnhem, verschenen.
II. OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Betrokkene ontving met ingang van 23 november 2007 bijstand ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor een alleenstaande met een toeslag van 10%. Van 16 januari 2008 tot 11 juni 2008 heeft hij in de vorm van begeleid wonen gebruik gemaakt van een voorziening voor vervolgopvang van Iriszorg aan de [adres 1] te [woonplaats]. Vanaf 11 juni 2008 woont betrokkene zelfstandig en ontvangt hij bijstand naar de norm voor een alleenstaande met een toeslag van 20%.
1.2. Bij brief van 14 februari 2008 heeft een medewerker van IrisZorg namens betrokkene een aanvraag ingediend om een extra toeslag van 10% op zijn bijstandsuitkering met als reden dat de huurprijs van zijn gestoffeerde en gemeubileerde kamer van € 375,-- (inclusief) in combinatie met zijn huidige inkomen het betrokkene onmogelijk maakt voldoende geld over te houden voor de noodzakelijke kosten van levensonderhoud.
1.3. Appellant heeft deze aanvraag bij besluit van 27 februari 2008 afgewezen.
1.4. Bij besluit van 20 juni 2008 heeft appellant het bezwaar tegen het besluit van 27 februari 2008 ongegrond verklaard. Hieraan is, onder verwijzing naar het rapport voor de bezwaarschriftencommissie van 13 mei 2008, samengevat, het volgende ten grondslag gelegd. Ingevolge artikel 18, eerste lid, van de WWB dient appellant de bijstand af te stemmen op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende. Deze verplichting brengt alleen in zeer bijzondere omstandigheden mee dat van de normen neergelegd in de Toeslagenverordening Wet werk en bijstand van de gemeente Arnhem (hierna: Verordening) moet worden afgeweken. Toepassing van een lagere toeslag kan in een specifieke situatie tot een zodanige aantasting van de financiële mogelijkheden van een belanghebbende leiden dat van een schrijnende situatie kan worden gesproken. Een aantal elementen, waarbij wordt verwezen naar de Richtlijn schrijnende gevallen (hierna: Richtlijn), kan richtinggevend zijn voor het oordeel of van een schrijnende situatie sprake is. De aanvraag van betrokkene rechtvaardigt niet de conclusie dat van de Verordening moet worden afgeweken en dat van een schrijnend geval sprake is. De huurprijs is allesbehalve buitensporig hoog, nu het een gestoffeerde en gemeubileerde kamer betreft en de kosten van onroerendezaakbelasting, gas, water en elektra voor rekening van de verhuurder komen. Hiernaast heeft betrokkene blijkens het bij de aanvraag overgelegde kostenoverzicht een afbetalingsregeling (€ 50,-- per maand) voor een schuld bij Menzis, zodat bij een verhoging van de toeslag impliciet bijstand voor een schuld zou worden verleend. Voorts heeft betrokkene zich voor schuldbemiddeling aangemeld bij het Budget Advies Centrum (hierna: BAC) en is bij navraag bij het BAC gebleken dat voor een alleenstaande een leefgeld van € 50,-- per week wordt aangehouden, zodat ervan uit kan worden gegaan dat betrokkene in de primaire levensbehoeften kan voorzien. Ook blijkt uit het overzicht van betrokkene dat de kosten voor telefoon aan de hoge kant zijn (€ 30,-- per maand). Ten slotte heeft het traject bij Iriszorg een tijdelijk karakter.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank - met bepaling over proceskosten en griffierecht - het beroep tegen het besluit 20 juni 2008 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat appellant een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van de uitspraak. De rechtbank heeft daartoe, samengevat, het volgende overwogen. Met de Richtlijn heeft appellant beoogd een regeling te treffen waarmee in schrijnende gevallen van het in de Verordening neergelegde forfaitaire stelstel kan worden afgeweken. Daarmee is een te beperkte uitleg gegeven aan het individualiseringsbeginsel van artikel 18, eerste lid, van de WWB. Nu appellant aldus is uitgegaan van een onjuist toetsingskader, is het besluit van 20 juni 2008 in strijd met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) genomen. Voorts is er om de hierna volgende reden geen aanleiding te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Appellant heeft bij zijn standpunt dat betrokkene in zijn primaire levensbehoeften kan voorzien, aansluiting gezocht bij de norm dat een alleenstaande moet kunnen beschikken over een bedrag van € 217,-- aan leefgeld per maand (hierna: BAC-norm). Nu de BAC-norm alleen geldt voor personen die zich in een schuldsaneringssituatie bevinden, is die hier ten onrechte toegepast. De rechtbank acht het wel redelijk om in een geval als dit uit te gaan van de zak- en kleedgeldnorm bedoeld in artikel 23 van Pro de WWB en komt vervolgens tot de slotsom dat betrokkene recht heeft op een hogere toeslag dan 10%.
3. Bij besluit van 26 augustus 2009, verzonden op 22 oktober 2009, heeft appellant, ter uitvoering van de aangevallen uitspraak, het bezwaar tegen het besluit van 27 februari 2008 gegrond verklaard en aan betrokkene een extra toeslag van 10% van de bijstandsnorm toegekend over de periode van 23 november 2007 tot 11 juni 2008.
4. Appellant heeft in hoger beroep, samengevat, het volgende aangevoerd. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat een onjuist toetsingskader is toegepast. De Richtlijn is richtinggevend voor de meest voorkomende situaties, maar biedt ruimte om ervan af te wijken als hiertoe aanleiding is. De beschreven situaties zijn slechts voorbeelden en behelzen geen uitputtende opsomming. Daarnaast reduceert de rechtbank de vraag of een individuele situatie noopt tot afwijking van de Verordening tot een simpele rekensom, terwijl de verwijtbaarheid, tijdelijkheid van de situatie en de mogelijkheid om zelf een eind te maken aan de situatie ook van belang is. Ook kan appellant zich niet vinden in de door de rechtbank gehanteerde bedragen die tot het oordeel hebben geleid dat betrokkene recht heeft op een hogere toeslag.
5. De gemachtigde van betrokkene heeft gesteld dat het hoger beroep niet-ontvankelijk moet worden verklaard vanwege het ontbreken van procesbelang. Hij heeft er in dit verband op gewezen dat in het besluit van 26 augustus 2009 geen voorbehoud is gemaakt en hem pas na kennisneming van het besluit van 26 augustus 2009 is gebleken dat appellant beroep had ingesteld. Betrokkene mocht erop vertrouwen dat de zaak met het besluit van 26 augustus 2009 was afgedaan.
6. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
6.1. De Raad is allereerst van oordeel dat er geen grond is het hoger beroep van appellant vanwege het ontbreken van procesbelang niet-ontvankelijk te verklaren. Appellant heeft tijdig hoger beroep ingesteld tegen de aangevallen uitspraak en wil met dit hoger beroep bereiken dat de aangevallen uitspraak wordt vernietigd en het beroep tegen het besluit van 20 juni 2008 alsnog ongegrond wordt verklaard. Dat appellant - hij was hiertoe rechtens verplicht - ter uitvoering van de aangevallen uitspraak een nader besluit heeft genomen en dat in dat besluit geen voorbehoud is gemaakt in verband met het ingestelde hoger beroep, brengt niet mee dat appellant geen procesbelang meer heeft bij het hoger beroep. Nu betrokkene reeds bij griffiersbrief van 27 augustus 2009 in kennis is gesteld van het hoger beroep van appellant en dit hoger beroep niet is ingetrokken, kan de stelling dat betrokkene erop mocht vertrouwen dat de zaak met het besluit van 26 augustus 2009 was afgedaan reeds hierom niet slagen. Dat de gemachtigde van betrokkene kennelijk pas na kennisneming van het besluit van 26 augustus 2009 door betrokkene op de hoogte is gesteld van het hoger beroep van appellant, leidt niet tot een ander oordeel.
6.2. Artikel 8, eerste lid, aanhef en onder c, van de WWB bepaalt dat de gemeenteraad bij verordening regels stelt met betrekking tot het verhogen en verlagen van de norm, bedoeld in artikel 30. Op grond van artikel 30, eerste lid, van de WWB stelt de gemeenteraad vast voor welke categorieën de norm wordt verhoogd of verlaagd en op grond van welke criteria de hoogte van die verhoging of verlaging wordt bepaald. Verhoging of verlaging van de norm of afwijkende vaststelling van de toeslag vindt ingevolge artikel 30, vierde lid, van de WWB plaats onverminderd artikel 18, eerste lid, van de WWB. Voor een verhoging of verlaging van de norm of afwijkende vaststelling van de toeslag op grond van artikel 18, eerste lid, van de WWB is volgens vaste rechtspraak van de Raad (vgl. onder meer de uitspraak van 24 november 2009,
LJN BK5133) slechts plaats in zeer bijzondere situaties.
6.3. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Verordening, die ter uitvoering van de artikelen 8 en 30 van de WWB is vastgesteld, wordt de norm, genoemd in artikel 21 onder Pro a en b van de wet, verhoogd met een toeslag van 20% van de gehuwd
ennorm voor de belanghebbende in wiens woning geen ander zijn hoofdverblijf heeft. Ingevolge het tweede lid wordt die norm verhoogd met een toeslag van 10% van de gehuwdennorm voor de belanghebbende die met één of meer anderen zijn hoofdverblijf in dezelfde woning heeft. Ingevolge artikel 2, tweede lid, van de Verordening laten de bepalingen in de hoofdstukken 2 en 3, waartoe ook artikel 3 behoort Pro, de toepassing van artikel 18, eerste lid, van de wet onverlet.
6.4. In de Richtlijn is ten aanzien van het toeslagenbeleid, voor zover hier van belang, bepaald dat in elke situatie moet worden bezien of de lage toeslag in de voor de klant geldende situatie niet zijn doel voorbij schiet. Daarbij kan in beginsel een tweetal categorieën van situaties worden genoemd: 1. toepassing van de lage toeslag is niet in overeenstemming met de achter de verlaging liggende gedachte, en 2. toepassing van de lage toeslag leidt in de specifieke situatie van de klant tot een dusdanige aantasting van zijn financiële mogelijkheden dat van een schrijnende situatie kan worden gesproken. Binnen de tweede categorie worden vervolgens enkele elementen onderscheiden die richtinggevend kunnen zijn voor het oordeel of de situatie als schrijnend moet worden aangemerkt.
6.5. De Raad stelt voorop dat niet in geschil is dat betrokkene aan de in de Richtlijn onderscheiden elementen geen aanspraak op een hogere toeslag kan ontlenen. Voorts is de Raad met appellant van oordeel dat de Richtlijn op zichzelf niet aan toepassing van artikel 18, eerste lid, van de WWB in de weg staat. De Richtlijn onderkent immers dat in elke situatie moet worden bezien of de lage toeslag (hier 10% in plaats van 20%) moet worden toegepast, terwijl de gevallen waarin de Richtlijn toepassing vindt geen limitatieve opsomming behelzen. De Raad is van oordeel dat appellant zich in het besluit van 20 juni 2008 terecht op het standpunt heeft gesteld dat er in het onderhavige geval geen sprake is van een zeer bijzondere situatie die ertoe noopt dat met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de WWB van het in de Verordening neergelegde forfaitaire stelsel wordt afgeweken. Betrokkene heeft om een hogere toeslag gevraagd op grond van zijn hoge kamerhuur, maar die hoge kamerhuur is op zichzelf geen omstandigheid die een hogere toeslag rechtvaardigt. Het bij de aanvraag gevoegde overzicht inkomsten en uitgaven noopt evenmin tot afwijking van het forfaitaire stelsel. Appellant heeft er terecht op gewezen dat het toekennen van een hogere toeslag op grond van dat overzicht erop zou neerkomen dat aan betrokkene ten onrechte bijstand zou worden verstrekt voor zijn schuld aan Menzis.
6.6. De rechtbank heeft hetgeen onder 6.5 is overwogen niet onderkend, zodat de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen het besluit van 20 juni 2008 ongegrond verklaren. Met de vernietiging van de aangevallen uitspraak is tevens de grondslag aan het besluit van 26 augustus 2009 komen te ontvallen, zodat dit besluit moet worden vernietigd.
7. De Raad ziet geen aanleiding voor een veroordeling in de proceskosten.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het beroep ongegrond;
Vernietigt het besluit van 26 augustus 2009.
Deze uitspraak is gedaan door A.B.J. van der Ham als voorzitter en E.J.M. Heijs en N.M. van Waterschoot als leden, in tegenwoordigheid van I. Mos als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 28 juni 2011.
(get.) A.B.J. van der Ham.
(get.) I. Mos.
JJ