Uitspraak
05/6182 WSF
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
V E R Z O E K
aan het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen om een prejudiciële beslissing als bedoeld in artikel 234 van Pro het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (hierna: EG) in het geding tussen:
[betrokkene], (hierna: [betrokkene]),
en
de hoofddirectie van de Informatie Beheer Groep, gevestigd te Groningen,
(hierna: IB-Groep).
Datum verzoek: 16 maart 2007
I. FEITEN EN PROCESVERLOOP
1.1 [betrokkene] is [in] 1979 geboren in Grevenbroich, Duitsland. Grevenboich ligt op circa 49 kilometer van de Nederlands-Duitse grens. Daar is [betrokkene] ook opgegroeid en heeft zij Duits basisonderwijs en middelbaar onderwijs genoten. [betrokkene] heeft uitsluitend de Duitse nationaliteit. Haar ouders hebben geen gebruik gemaakt van het recht op vrij verkeer van werknemers tussen de lidstaten van de Europese Unie (EU). Op 5 maart 2000 heeft [betrokkene] zich in Nederland gevestigd. Daar aangekomen heeft zij zich direct ingeschreven voor een opleiding tot leraar basisonderwijs en, per 1 september 2001, voor een bacheloropleiding pedagogiek. [betrokkene] heeft vanaf 16 maart 2000 diverse werkzaamheden in loondienst verricht. Van oktober 2002 tot en met juni 2003 heeft [betrokkene] tegen vergoeding stage gelopen bij een Nederlandse school voor voortgezet speciaal onderwijs aan leerlingen met gedragsproblemen en/of psychiatrische stoornissen. Na haar stage heeft [betrokkene] in 2003 geen betaalde arbeid meer verricht. [betrokkene] heeft steeds rechtmatig in Nederland verbleven. Vanaf juli 2004 werkt zij weer in Nederland.
1.2 De IB-Groep, het bestuursorgaan dat is belast met de uitvoering van de Wet studiefinanciering 2000 (WSF 2000), heeft aan [betrokkene] vanaf september 2000 studiefinanciering toegekend ter dekking van de kosten van studie en levensonderhoud (hierna: volledige studiefinanciering). Deze toekenning is periodiek door de IB-Groep geprolongeerd. Daarbij heeft de IB-Groep steeds aangenomen dat [betrokkene] in de toekomende periode zou zijn aan te merken als een werknemer in de zin van artikel 39 EG Pro die uit hoofde van artikel 7, tweede lid, van Verordening 1612/68 op het terrein van de studiefinanciering met een student met de Nederlandse nationaliteit moet worden gelijkgesteld (hierna: communautair werknemer).
1.3 Medio 2004 heeft [betrokkene] met goed gevolg het afsluitend examen afgelegd van de bacheloropleiding pedagogiek, waarvoor zij vanaf 1 september 2001 ingeschreven was aan de Hogeschool van Amsterdam. Haar aanspraak op studiefinanciering is per 1 september 2004 beëindigd.
1.4 Aan [betrokkene] is ook over de tweede helft van 2003 aanvankelijk volledige studiefinanciering toegekend op basis van de veronderstelling dat zij in die periode zou zijn aan te merken als communautair werknemer. Na een controle heeft de IB-Groep uiteindelijk bij besluit van 3 maart 2005 vastgesteld dat [betrokkene] vanaf juli 2003 geen betaalde arbeid heeft verricht en niet langer als werknemer kon worden aangemerkt. In verband daarmee is de eerdere toekenning van studiefinanciering aan [betrokkene] over de tweede helft van 2003 ongedaan gemaakt. Aan [betrokkene] is te kennen gegeven dat zij de teveel betaalde studiefinanciering moet terugbetalen, alsmede een bedrag voor het feit dat zij in de tweede helft van 2003 ten laste van de IB-Groep een openbaar vervoerkaart in bezit heeft gehad.
1.5 [betrokkene] stelt zich op het standpunt dat zij in de eerste helft van 2003 een dusdanig groot aantal uren betaalde arbeid heeft verricht dat zij ook in de tweede helft van 2003 als communautair werknemer moet worden aangemerkt. Voorzover zij in de tweede helft van 2003 niet is aan te merken als communautair werknemer, meent zij als volledig in de Nederlandse samenleving geïntegreerde burger van de EU op grond van het Gemeenschapsrecht in die periode toch in aanmerking te komen voor volledige studiefinanciering. [betrokkene] heeft in dit verband een beroep gedaan op het op 15 maart 2005 door het Hof van Justitie gewezen arrest in zaak C-209/03 (hierna: het arrest Bidar).
1.6 De IB-Groep is van oordeel dat [betrokkene] in de tweede helft van 2003 niet langer als werknemer kon worden aangemerkt en acht zijn besluit in overeenstemming met het Gemeenschapsrecht zoals dat is uitgelegd in het arrest Bidar. Niet-Nederlandse studenten met de nationaliteit van een lidstaat van de EU die geen rechten ontlenen aan een specifieke non-discriminatiebepaling komen naar het oordeel van de IB-Groep uitsluitend in aanmerking voor volledige studiefinanciering, indien zij ten minste vijf jaren legaal in Nederland verblijven. De IB-Groep heeft erop gewezen dat [betrokkene] in 2003 nog geen vijf jaren in Nederland verbleef.
1.7 De rechtbank Alkmaar heeft bij uitspraak van 12 september 2005, nummer 05/775 (LJN-nummer AU9872), het door [betrokkene] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Dit oordeel is enerzijds gebaseerd op de overweging dat [betrokkene] in de tweede helft van 2003 geen reële en daadwerkelijke arbeid heeft verricht en in die periode niet is aan te merken als communautair werknemer. Anderzijds kan [betrokkene] volgens de rechtbank over de tweede helft van 2003 geen recht op volledige studiefinanciering ontlenen aan het arrest Bidar, aangezien zij voorafgaande aan haar opleiding aan de Hogeschool van Amsterdam niet op enigerlei wijze in de Nederlandse samenleving was geïntegreerd.
1.8 [betrokkene] heeft bij de Raad hoger beroep ingesteld. Daarbij heeft zij primair gesteld dat zij ten tijde van belang al zodanig in de Nederlandse samenleving was geïntegreerd dat zij op grond van het Gemeenschapsrecht over de tweede helft van 2003 zonder meer aanspraak heeft op volledige studiefinanciering. Subsidiair heeft [betrokkene] in hoger beroep herhaald dat zij in heel 2003 is aan te merken als communautair werknemer. De IB-Groep heeft gepersisteerd bij haar standpunt.
1.9 Tijdens het vooronderzoek bij de Raad is gebleken dat [betrokkene] in 2000 een studielening ter hoogte van DM 1.187,76 heeft ontvangen krachtens de Duitse wettelijke regeling. Deze heeft zij in maart 2003 terugbetaald. Voorts hebben haar ouders tijdens haar studie gezinsbijslagen ontvangen krachtens de Duitse wettelijke regeling ter hoogte van € 154,= per maand.
1.10 Het geding is behandeld ter zitting van de Raad, gehouden op 16 februari 2007. [betrokkene] is daar in persoon verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde mr. A.E. Noordhuis, juridisch adviseur te Hornhuizen. De IB-Groep heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde mr. M. van der Toorn.
II. OVERWEGINGEN
2.1 Relevante nationale regelgeving
2.1.1 Studenten die voldoen aan de in de WSF 2000 opgesomde vereisten komen in aanmerking voor studiefinanciering op grond van die wet. Eén van die vereisten betreft de nationaliteit van de student. Dienaangaande is in artikel 2.2 van de
WSF 2000 een regeling neergelegd. Dit artikel luidde van 1 september 2000 tot 21 november 2003 als volgt:
1. Voor studiefinanciering kan een studerende in aanmerking komen die:
a. de Nederlandse nationaliteit bezit,
b. niet de Nederlandse nationaliteit bezit maar wel in Nederland woont en ingevolge een verdrag of besluit van een volkenrechtelijke organisatie op het terrein van de studiefinanciering met een Nederlander wordt gelijkgesteld, of
c. niet de Nederlandse nationaliteit bezit maar wel in Nederland woont en behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen groep van personen die voor het terrein van de studiefinanciering met Nederlanders worden gelijkgesteld.
2.1.2 Met ingang van 21 november 2003 is aan artikel 2.2 van de WSF 2000 een tweede lid toegevoegd. Dit tweede lid luidt:
2. In afwijking van het eerste lid, onderdeel b, geldt de voorwaarde dat een studerende in Nederland woont, niet voor een studerende aan wie deze voorwaarde niet mag worden gesteld op grond van een verdrag of een besluit van een volkenrechtelijke organisatie. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld in verband met een goede uitvoering van dit lid.
2.1.3 Artikel 2.2, (eerste lid) aanhef en sub c, van de WSF 2000 is uitgewerkt in artikel 3 van Pro het Besluit studiefinanciering 2000 (BSF 2000). In artikel 3 van Pro het BSF 2000 is bepaald dat de vreemdeling die in Nederland rechtmatig verblijf heeft, voor de toepassing van de WSF 2000 met een Nederlander wordt gelijkgesteld, indien deze vreemdeling beschikt over één van de in deze bepaling opgesomde, door het Nederlandse bevoegde gezag afgegeven verblijfsdocumenten. Het gaat daarbij in hoofdzaak om verblijfsvergunningen voor onbepaalde tijd en om verblijfsvergunningen asiel voor bepaalde tijd.
2.2 Relevante Europese regelgeving
Artikel 12, eerste lid, EG bepaalt:
Binnen de werkingssfeer van dit verdrag en onverminderd de bijzondere bepalingen, daarin gesteld, is elke discriminatie op grond van nationaliteit verboden.
Artikel 18, eerste lid, EG bepaalt:
Iedere burger van de Unie heeft het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en de voorwaarden die bij dit Verdrag en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.
Artikel 39 EG Pro bepaalt, voorzover hier van belang:
1. Het verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap is vrij.
2. Dit houdt de afschaffing in van elke discriminatie op grond van nationaliteit tussen de werknemers der lidstaten, wat betreft de werkgelegenheid, de beloning en de overige arbeidsvoorwaarden.
Artikel 7 van Pro Verordening nr. 1612/68 bepaalt:
1. Een werknemer die onderdaan is van een Lidstaat mag op het grondgebied van andere Lid-Staten niet op grond van zijn nationaliteit anders worden behandeld dan de nationale werknemers wat betreft alle voorwaarden voor tewerkstelling en arbeid, met name op het gebied van beloning, ontslag en, indien hij werkloos is geworden, wederinschakeling in het beroep of wedertewerkstelling.
2. Hij geniet er dezelfde sociale en fiscale voordelen als de nationale werknemers.
Artikel 7 van Pro Verordening (EEG) nr. 1251/70 (ingetrokken met ingang van 30 april 2006) luidt:
Het recht op gelijkheid van behandeling, erkend in Verordening (EEG) nr. 1612/68 van de Raad, wordt gehandhaafd ten behoeve van degenen, op wie deze verordening van toepassing is.
Artikel 3 van Pro Richtlijn 93/96 EEG (ingetrokken met ingang van 30 april 2006) luidt:
Deze richtlijn geeft studenten die het verblijfsrecht genieten geen recht op uitbetaling door de ontvangende Lid-Staat van beurzen om in het levensonderhoud te voorzien.
2.3 Beleidsregel controlebeleid migrerend werknemerschap
2.3.1 Op 4 maart 2005 heeft de IB-Groep de ‘Beleidsregel controlebeleid migrerend werknemerschap’ vastgesteld (AG/OCW/MT-05.11). Deze beleidsregel is op 23 maart 2005 in werking getreden en heeft betrekking op de controle over de studiefinancieringstijdvakken vanaf het kalenderjaar 2003. Bepaald is dat de IB-Groep ervan uitgaat dat iedere studerende die over de controleperiode 32 uren of meer gemiddeld per maand heeft gewerkt, zonder meer de status heeft van communautair werknemer. Verder is vastgelegd dat bij het vaststellen van het gemiddeld per maand gewerkte aantal uren op jaarbasis rekening wordt gehouden met vakanties en eventuele ziekte tot ten hoogste één maand. Indien een studerende niet voldoet aan het 32-uren-criterium, dan verricht de IB-Groep een nader onderzoek naar de individuele omstandigheden van het geval.
2.3.2 Ingevolge de beleidsregel van 4 maart 2005 is - anders dan onder het eerdere niet gepubliceerde beleid - maatstaf welk aantal uren de student in de controleperiode gemiddeld per maand heeft gewerkt, en niet hoeveel uren in elke maand afzonderlijk feitelijk is gewerkt. De IB-Groep heeft te kennen gegeven dat zij het beleid van 4 maart 2005 aldus uitlegt en toepast dat (daargelaten het respijt van in beginsel maximaal 1 maand per jaar wegens ziekte en/of vakantie) het aantal gewerkte uren wordt gemiddeld over de maanden waarin binnen de controleperiode is gewerkt.
2.4 Beleidsregel aanpassing aanvraag studiefinanciering voor studenten uit EU, EER of Zwitserland
Naar aanleiding van het op 15 maart 2005 door het Hof van Justitie gewezen arrest Bidar heeft de IB-Groep op 9 mei 2005 de ‘Beleidsregel aanpassing aanvraag studiefinanciering voor studenten uit EU, EER of Zwitserland’ vastgesteld (AGOCenW/MT/05). Artikel 2, eerste en tweede lid, van deze beleidsregel luidt als volgt:
1. Een studerende met de nationaliteit van een van de lidstaten van de Europese Unie dan wel van een andere staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte van 2 mei 1992 dan wel van Zwitserland, kan op aanvraag in aanmerking komen voor studiefinanciering ingevolgde de WSF 2000 (…), indien hij voorafgaand aan de aanvraag gedurende een ononderbroken periode van tenminste vijf jaar legaal in Nederland verblijf heeft gehad. De overige bepalingen uit de WSF 2000 (…) zijn onverkort van toepassing.
2. Het in het eerste lid genoemde verblijf wordt verondersteld, indien de studerende gedurende genoemde periode is ingeschreven geweest in de GBA.
In artikel 5 van Pro de beleidsregel van 9 mei 2005 is bepaald dat hij in werking treedt op het moment van publicatie en terug werkt tot en met 15 maart 2005. Aangezien deze beleidsregel weergeeft op welke wijze de IB-Groep toepassing geeft aan het arrest Bidar en het Hof de werking van het arrest Bidar niet in de tijd heeft beperkt, acht de Raad deze beleidsregel ook voor het onderhavige geding relevant. Hieraan doet niet af dat de herziening en terugvordering van studiefinanciering betrekking heeft op een tijdvak vóór 15 maart 2005.
Met ingang van 11 oktober 2006 is de materie geregeld in een wettelijke regeling. De beleidsregel aanpassing aanvraag studiefinanciering voor studenten uit EU, EER of Zwitserland is ingetrokken maar voor het onderhavige geding nog wel van belang.
3. Recht op gelijke behandeling als (gewezen) communautair werknemer?
3.1. Was [betrokkene] over de tweede helft van 2003 aan te merken als communautair werknemer?
3.1.1 De eerdere toekenning van studiefinanciering aan [betrokkene] over de tweede helft van 2003 is geheel ongedaan gemaakt omdat de IB-Groep nader van oordeel is dat [betrokkene] gedurende dat tijdvak niet als communautair werknemer kan worden aangemerkt. Dienaangaande overweegt de Raad als volgt.
3.1.2 [betrokkene] heeft haar beroepswerkzaamheden in de tweede helft van 2003 volledig gestaakt. De IB-Groep heeft op goede gronden geconcludeerd dat [betrokkene], gemeten naar de maatstaven zoals verwoord in de Beleidsregel controlebeleid migrerend werknemerschap, niet kan worden aangemerkt als communautair werknemer. Met deze beleidsregel heeft de IB-Groep, naar het de Raad voorshands voorkomt, voorts in algemene zin geen onjuiste invulling gegeven aan het begrip “werknemer” als bedoeld in artikel 39 EG Pro.
3.1.3 Een werknemer die zijn beroepsactiviteiten volledig staakt om te gaan studeren, behoudt de hoedanigheid van werknemer in de zin van artikel 39 van Pro het EG slechts in uitzonderlijke gevallen waarin het vrij verkeer van werknemers in geding is. De Raad verwijst in dit verband naar het arrest van het Hof van 6 november 2003, nr. C-413/01 (Ninni-Orasche).
3.1.4 [betrokkene] kan niet worden geacht, op basis van de in dit arrest verwoorde regels de hoedanigheid van communautair werknemer in de tweede helft van 2003 te hebben behouden. Haar studie sloot bij het begin daarvan immers niet aan op eerder in Nederland verrichte werkzaamheden. Voorts was er geen sprake van onvrijwillige werkloosheid op grond waarvan zij zich gedwongen kon achten tot omscholing.
3.1.5 Een communautair werknemer die zijn beroepsactiviteiten staakt en de hoedanigheid van communautair werknemer niet behoudt, kan zich niet langer met succes beroepen op artikel 39 EG Pro en artikel 7, tweede lid, van Verordening 1612/68 om volledige studiefinanciering te verkrijgen. Het recht op volledige studiefinanciering is namelijk niet onlosmakelijk verbonden met de hoedanigheid van communautair werknemer, in tegenstelling tot bijvoorbeeld de aanspraak op een ontslag- of werkloosheidsuitkering De Raad verwijst in dit verband naar het arrest van het Hof van 20 maart 2001, zaak C-33/99, overweging 39 e.v. (Esmoris Cerdeiro-Pinedo Amada).
3.1.6 Gelet op het vorenstaande is de Raad vooralsnog van oordeel dat de IB-Groep zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat [betrokkene] gedurende de tweede helft van 2003 niet in de hoedanigheid van communautair werknemer of gewezen communautair werknemer aanspraak kon maken op volledige studiefinanciering.
3.1.7 Het bovenstaande neemt niet weg dat [betrokkene] mogelijk aanspraak op studiefinanciering kan ontlenen aan de bepalingen inzake gewezen werknemerschap dan wel aan de bepalingen met betrekking tot het burgerschap van de Unie in samenhang met het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit als neergelegd in artikel 12 EG Pro. Daarnaast kan niet worden uitgesloten dat [betrokkene], indien zij niet in aanmerking zou komen voor volledige studiefinanciering, wel in aanmerking komt voor een tegemoetkoming in de kosten van het verschuldigde collegegeld.
3.2 Gewezen werknemerschap en het verbod op discriminatie naar nationaliteit
3.2.1 Op grond van artikel 7 van Pro Verordening (EEG) nr. 1251/70 wordt het recht op gelijkheid van behandeling, erkend in Verordening (EEG) nr. 1612/68, gehandhaafd ten behoeve van degenen op wie Verordening (EEG) nr. 1251/70 van toepassing is. Blijkens de laatste overweging in de considerans van Verordening (EEG) nr. 1251/70 is het doel van artikel 7 van Pro deze verordening, dat de personen op wie die verordening van toepassing is op gelijke voet worden behandeld als de nationale werknemers die hun beroepsleven hebben beëindigd.
3.2.2 Verordening (EEG) nr. 1251/70 betreft het recht van werknemers om verblijf te houden op het grondgebied van een Lidstaat na er een betrekking te hebben vervuld. De artikelen 2 tot en met 6 van Verordening (EEG) nr. 1251/70 geven inhoud aan dit recht ten aanzien van de werknemer die, na gedurende in het gastland gedurende zekere tijd werkzaamheden te hebben verricht, zijn beroepswerkzaamheden beëindigt wegens het bereiken van een zekere leeftijd of het intreden van arbeidsongeschiktheid, dan wel als hij als grensarbeider op het grondgebied van een andere Lidstaat is gaan werken, en aan zijn familieleden. Gelet op de plaats van het nondiscriminatievoorschrift in deze verordening en gelet op het gestelde in de considerans daarvan, sluit de Raad niet uit dat de handhaving van het recht op gelijkheid van behandeling, bedoeld in artikel 7 van Pro Verordening (EEG) nr. 1251/70, alleen ziet op de genoemde categorieën van personen. Ook punt 50 van de conclusie van Advocaat-Generaal J. Kokott d.d. 25 mei 2004 in zaak C-302/02 (Nils Laurin Effing) wijst in die richting. Het zelfde geldt voor de conclusie van Advocaat-Generaal S. Alber d.d. 12 oktober 2000 in zaak C-33/99 (M.M. Esmoris Cerdeiro-Pinedo Amado), punten 71, 77 en 79.
3.2.3 De tekst van artikel 7 van Pro Verordening (EEG) nr. 1251/70 dwingt echter niet tot deze uitleg. Artikel 7 voorziet Pro immers in gelijke behandeling van al degenen op wie Verordening (EEG) nr. 1251/70 van toepassing is. Dit zijn volgens artikel 1 van Pro Verordening (EEG) nr. 1251/70 de onderdanen van een Lidstaat die als werknemer op het grondgebied van een andere Lidstaat een betrekking hebben vervuld en hun familieleden. Artikel 1 vereist Pro niet dat de werknemer zijn beroepsleven heeft beëindigd. In het arrest van 20 maart 2001, nr. C-33/99, (M.M. Esmoris Cerdeiro-Pinedo Amado), punt 49, stelt het Hof dat artikel 7 van Pro Verordening (EEG) nr. 1251/70 betrekking heeft op migrerende werknemers die de uitoefening van hun beroepswerkzaamheden hebben gestaakt. Het Hof legt geen direct verband met artikel 2 van Pro deze verordening. Dat een onderbreking van de beroepswerkzaamheden wegens studieredenen valt onder het begrip “staken van beroepswerkzaamheden” in de zin van dit arrest, staat voor de Raad niet vast.
3.2.3 Gelet hierop dient aan het Hof van Justitie de vraag te worden voorgelegd of artikel 7 van Pro Verordening (EEG) nr. 1251/70 mede betrekking heeft op de student die voornamelijk om studieredenen naar Nederland is gekomen en oorspronkelijk in beperkte omvang werkzaamheden heeft verricht naast zijn studie, maar deze werkzaamheden inmiddels heeft gestaakt.
4. Europees burgerschap en het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit
4.1 Algemeen
4.1.1 In artikel 17 EG Pro is bepaald dat iedereen die de nationaliteit van een lidstaat van de EU bezit, burger van de Unie is.
4.1.2 Onderdanen van lidstaten die legaal op het grondgebied van een andere lidstaat leven, vallen binnen de personele werkingssfeer van de bepalingen in het EG-Verdrag die betrekking hebben op het Europese burgerschap
(Hof van Justitie 12 mei 1998, C-85/96, Martinez Sala, overweging 61).
4.1.3 [betrokkene] heeft de Duitse nationaliteit en is dus burger van de Unie. [betrokkene] verblijft vanaf 5 maart 2000 ononderbroken legaal in Nederland. Daarom valt zij binnen de personele werkingssfeer van de bepalingen in het EG-verdrag die betrekking hebben op het Europese burgerschap.
4.1.4 De hoedanigheid van burger van de Unie verleent onderdanen van de lidstaten van de EU die zich in een vergelijkbare situatie bevinden, ongeacht hun nationaliteit en onverminderd de verdragsexcepties, binnen de materiële werkingssfeer van het EG-Verdrag aanspraak op gelijke behandeling (Hof van Justitie 11 juli 2002, C-224/98, D’Hoop, overweging 28).
4.1.5 In het onder 1.5 aangehaalde arrest Bidar heeft het Hof van Justitie onder punt 1 voor recht verklaard dat steun die, in de vorm van een gesubsidieerde lening dan wel als beurs, aan legaal in de ontvangende lidstaat verblijvende studenten wordt toegekend ter dekking van hun kosten van levensonderhoud, voor de toepassing van het in artikel 12, eerste lid, EG neergelegde discriminatieverbod binnen de materiële werkingssfeer van dit verdrag valt. Verder is onder punt 3 door het Hof voor recht verklaard dat er geen reden is om de werking van het arrest Bidar in de tijd te beperken.
4.1.6 Vast staat dat indien [betrokkene] de Nederlandse nationaliteit had bezeten of had beschikt over een in artikel 3 van Pro het BSF 2000 genoemd verblijfsdocument, zij over de tweede helft van 2003 recht had gehad op volledige studiefinanciering. De Raad acht het daarom niet uitgesloten dat [betrokkene] over deze periode een recht op volledige studiefinanciering ontleent aan het in artikel 12, eerste lid, EG neergelegde verbod op discriminatie naar nationaliteit. Voor een finale beslechting van het geschil acht de Raad de zaak [betrokkene] evenwel nog niet rijp. Hangende de procedure is namelijk een aantal vooralsnog onbeantwoorde vragen gerezen over de uitleg van artikel 12 EG Pro, gelezen in samenhang met de bepalingen van het EG-Verdrag die betrekking hebben op het Europese burgerschap. Voor de beoordeling van het onderhavige geding acht de Raad beantwoording door het Hof van Justitie van die vragen essentieel.
4.2.1 In artikel 3 van Pro Richtlijn 93/96 inzake het verblijfsrecht voor studenten (de studentenrichtlijn) is bepaald dat deze richtlijn studenten geen recht geeft op uitbetaling door de ontvangende lidstaat van beurzen om in het levensonderhoud te voorzien.
Dienaangaande heeft het Hof in het arrest Bidar overwogen:
“45. Uiteraard kunnen studenten die zich naar een andere lidstaat begeven om er hoger onderwijs te gaan volgen of voort te zetten en die daartoe op basis van richtlijn 93/96 een verblijfsrecht hebben, aan deze richtlijn geen recht ontlenen op uitbetaling van steun voor kosten van levensonderhoud.
46. Artikel 3 van Pro richtlijn 93/96 belet evenwel niet dat een onderdaan van een lidstaat die krachtens artikel 18 EG Pro en richtlijn 90/364 legaal verblijft op het grondgebied van een andere lidstaat, waar hij hoger onderwijs wenst te gaan volgen of voort te zetten, zich gedurende dit verblijf beroept op het in artikel 12, eerste alinea, EG neergelegde fundamentele beginsel van gelijke behandeling.”
4.2.2 Deze overwegingen, beschouwd in hun onderlinge samenhang, roepen de vraag op of personen die zich om studieredenen naar een andere lidstaat hebben begeven en aan richtlijn 93/96 een verblijfsrecht ontlenen, hun rechtmatig verblijf als student niet kunnen inroepen om met toepassing van artikel 12 EG Pro op gelijke voet als eigen onderdanen van de lidstaat van verblijf aanspraak te maken op onder andere studiefinanciering voor levensonderhoud, terwijl degenen die om andere reden dan studie rechtmatig in een lidstaat verblijven en aan een andere bepaling van gemeenschapsrecht een verblijfsrecht ontlenen, en vervolgens gaan studeren, zich wel kunnen beroepen op artikel 12 EG Pro.
4.2.3 [betrokkene] stelt naar Nederland te zijn gekomen om er te studeren en te werken en vanaf het begin de intentie te hebben gehad om in Nederland te blijven. De intentie waarmee personen naar Nederland zijn gekomen, is echter vaak moeilijk te achterhalen en de Raad vraagt zich af of deze intentie van rechtens doorslaggevende betekenis zou moeten zijn. Veel studenten, onder wie wellicht ook [betrokkene], zijn bij de aanvang van hun studie of enige tijd daarvoor of daarna gedurende 32 uren per maand arbeid in loondienst gaan verrichten teneinde zich op die manier de status van communautair werknemer te verwerven. Na enige tijd hebben zij hun werkzaamheden in loondienst gestaakt of sterk verminderd. De Raad vraagt zich af welke betekenis in dergelijke gevallen moet worden gehecht aan de punten 45 en 46 van het arrest Bidar.
4.2.4 De Raad stelt in dit verband vast dat in artikel 24 van Pro Richtlijn 2004/38, waarin onder andere regels worden gesteld voor gelijke behandeling naar nationaliteit met het oog op studiebeurzen en –leningen, geen onderscheid wordt gemaakt op basis van de reden waarom de betrokkene zich naar de lidstaat heeft begeven waar hij studeert. In navolging hiervan maakt ook de IB-Groep in de ‘Beleidsregel aanpassing aanvraag studiefinanciering voor studenten uit EU, EER of Zwitserland’ van 9 mei 2005 geen onderscheid tussen studerende burgers van de Unie die voorafgaande aan hun studie wel vielen binnen het toepassingsbereik van Richtlijn 90/364 (de economisch niet-actievenrichtlijn) en studerende burgers van de Unie die voorafgaande aan hun studie niet binnen het toepassingsbereik van deze richtlijn vielen.
4.2.5 Gelet op het bovenstaande dient aan het Hof in de eerste plaats te worden gevraagd of Richtlijn 93/96 zich ertegen verzet dat de student die voornamelijk om studieredenen naar Nederland is gekomen en oorspronkelijk in beperkte omvang werkzaamheden verrichtte naast zijn studie, maar deze werkzaamheden inmiddels heeft gestaakt, een beroep doet op artikel 12 EG Pro met het oog op volledige studiefinanciering.
4.3 De verblijfsduurvoorwaarde-rechtstreeks onderscheid naar nationaliteit
4.3.1 Indien het feit dat [betrokkene] (mede) om studieredenen naar Nederland is gekomen er op zichzelf niet aan in de weg staat dat zij met het oog op studiefinanciering een beroep doet op het in artikel 12, eerste lid, EG verwoorde beginsel van gelijke behandeling, rijst de vraag onder welke voorwaarden de Uniestudent met succes een beroep kan doen op deze bepaling en welke aanspraken hij precies aan deze bepaling kan ontlenen.
4.3.2 Zoals hiervoor werd uiteengezet, hebben Nederlandse studenten en studenten die op grond van onder andere een besluit van een volkenrechtelijke organisatie met Nederlanders kunnen worden gelijkgesteld, onder bepaalde voorwaarden recht op volledige studiefinanciering. De IB-Groep neemt ten aanzien van personen die vijf jaren in Nederland hebben verbleven aan dat zij op grond van artikel 12 EG Pro met een Nederlander kunnen worden gelijkgesteld. Deze verblijfsduurvoorwaarde wordt derhalve naar haar aard alleen aan personen met een andere dan de Nederlandse nationaliteit tegengeworpen. Er is daarom sprake van een rechtstreeks onderscheid naar nationaliteit.
4.3.3 In punt 37 van het arrest Bidar heeft het Hof verwezen naar zijn arrest van 7 september 2004 in de zaak C-456/02 (Trojani). In dit laatste arrest overwoog het Hof met betrekking tot sociale bijstandsuitkeringen, dat een economisch niet-actieve burger van de Unie zich op artikel 12 EG Pro kan beroepen zodra hij gedurende een bepaalde periode legaal in het gastland heeft verbleven of over een verblijfsvergunning beschikt (punt 43).
4.3.4 De Raad ziet zich ten eerste voor de vraag geplaatst of uit de onder 4.3.3. aangehaalde overweging uit het arrest Trojani, in samenhang met punt 37 van het arrest Bidar, moet worden afgeleid dat burgers van de Unie ook in studiefinancieringszaken artikel 12, eerste lid, EG, pas kunnen inroepen nadat zij gedurende een bepaalde periode legaal in het gastland hebben verbleven dan wel als zij daar over een verblijfsvergunning beschikken.
4.3.5Indien de Uniestudent vóórdat hij deze periode van legaal verblijf heeft vervuld, met het oog op volledige studiefinanciering in het geheel geen beroep kan doen op artikel 12 EG Pro, lijkt het de Raad zonder meer geoorloofd dat studenten met de nationaliteit van een andere lidstaat, in tegenstelling tot studenten met de Nederlandse nationaliteit, pas na deze periode van legaal verblijf aanspraak op volledige studiefinanciering hebben.
4.3.6 De punten 43 van het arrest Trojani en 37 van het arrest Bidar kunnen echter ook anders worden uitgelegd. In die visie kunnen onderdanen van andere lidstaten artikel 12 EG Pro vanaf het begin van hun verblijf in het gastland inroepen. Een in de nationale wetgeving opgenomen verblijfsduurvoorwaarde wordt dan evenwel gedurende de eerste periode van het rechtmatig verblijf vanuit de doelstelling van deze bepaling gerechtvaardigd geacht, omdat betrokkenen nog niet voldoende in het gastland zijn geïntegreerd.
4.3.7 In deze tweede uitleg rijst de vraag of een in het nationale recht opgenomen verblijfsduurvoorwaarde óók in overeenstemming is met artikel 12 EG Pro, wanneer deze wel aan onderdanen van andere lidstaten wordt tegengeworpen, maar niet aan eigen onderdanen. Het arrest Bidar geeft op deze vraag geen rechtstreeks antwoord. In het arrest Bidar stond immers, voorzover hier van belang, de aanvaardbaarheid ter discussie van een nationale wettelijke regeling op grond waarvan zowel eigen onderdanen als onderdanen van andere lidstaten na drie jaren van rechtmatig verblijf aanspraak hadden op studiefinanciering.
4.3.8 In het arrest Bidar overwoog het Hof dat, hoewel van de lidstaten wordt verwacht dat zij bij de opzet en de toepassing van hun socialebijstandsregeling een zekere financiële solidariteit met onderdanen van andere lidstaten betonen, elke lidstaat ervoor mag zorgen dat de toekenning van steun ter dekking van de kosten van levensonderhoud van studenten uit andere lidstaten geen onredelijke last wordt, die het totale bedrag van de door deze staat toekenbare steun zou kunnen beïnvloeden. Het Hof achtte het dan ook gerechtvaardigd dat een lidstaat steun ter dekking van de kosten van levensonderhoud van studenten enkel toekent aan studenten die blijk hebben gegeven van een zekere mate van integratie in de samenleving van deze staat (ro. 56 en 57). De vaststelling dat de betrokken student gedurende een bepaalde tijd in de ontvangende lidstaat verblijf heeft gehouden, toont daarbij naar het oordeel van het Hof het bestaan van een zekere mate van integratie aan (ro. 59). De voorwaarden van actueel verblijf en van verblijf gedurende de afgelopen drie jaren in het gastland, zouden volgens het Hof kunnen beantwoorden aan het legitieme doel, te waarborgen dat de aanvrager van steun blijk heeft gegeven van een zekere mate van integratie in de samenleving van deze staat (ro. 60 en ro. 61, eerste volzin).
4.3.9 De vraag is, of de onder punt 4.3.8 aangehaalde overwegingen kunnen rechtvaardigen dat uitsluitend aan onderdanen van andere lidstaten een verblijfsduurvoorwaarde wordt gesteld. De Raad heeft hier twijfels. Enerzijds overweegt het Hof in het arrest Bidar dat verkapte ongelijke behandeling enkel gerechtvaardigd kan zijn indien deze is gebaseerd op objectieve overwegingen die los staan van de nationaliteit van de betrokken persoon (punt 54). Anderzijds leidt de Raad uit punt 64 van het arrest Martinez Sala af dat artikel 12 EG Pro rechtvaardigingsgronden voor een direct onderscheid naar nationaliteit niet volledig uitsluit. De vraag is derhalve of de onder punt 4.3.8 aangehaalde overwegingen in het arrest Bidar kunnen rechtvaardigen dat voor het recht op volledige studiefinanciering uitsluitend aan onderdanen van andere lidstaten een verblijfsduurvereiste wordt gesteld. In dit verband kan mede de vraag worden opgeworpen of een lidstaat ten aanzien van eigen onderdanen die zich op zijn grondgebied vestigen eerder een zekere mate van integratie kan vooronderstellen dan ten aanzien van onderdanen van andere lidstaten die zich op zijn grondgebied vestigen.
4.4 Duur van het verblijf en mate van integratie
4.4.1 Indien het stellen van een verblijfsduurvoorwaarde enkel aan studenten met de nationaliteit van een andere lidstaat in beginsel gerechtvaardigd kan worden geacht, dient zich vervolgens de vraag aan of de door de IB-Groep toegepaste verblijfsduurvoorwaarde van vijf jaren in overeenstemming is met artikel 12 EG Pro. Het feit dat deze termijn is ontleend aan Richtlijn 2004/38, lijkt een indicatie te vormen voor de rechtmatigheid ervan. Anderzijds is van “een zekere mate van integratie” in de zin van het arrest Bidar in de regel wellicht reeds (beduidend) eerder sprake.
4.4.2 Indien het Hof van Justitie de aan Richtlijn 2004/38 ontleende verblijfsduurvoorwaarde van vijf jaren niet gerechtvaardigd zou achten, vraagt de Raad zich af aan de hand van welk criterium dan door de nationale rechter moet worden beoordeeld of is voldaan aan het vereiste dat betrokkene gedurende een bepaalde periode legaal in het gastland heeft verbleven. [betrokkene] verbleef ten tijde van belang minder dan vijf maar meer dan drie jaren ononderbroken legaal in Nederland. In Nederland is een aantal zaken onder de rechter dat vergelijkbaar is met de zaak [betrokkene], met dien verstande dat de duur van het legale verblijf in Nederland, voor en na aanvang van de studie, sterk varieert. De Raad meent uit het arrest Bidar in ieder geval te kunnen afleiden dat een verblijfsduurvoorwaarde van drie jaren door het Hof in beginsel aanvaardbaar wordt geacht.
4.4.3 Indien de door de IB-Groep toegepaste verblijfsduurvoorwaarde of enige andere verblijfsduurvoorwaarde objectief gerechtvaardigd moet worden geacht, vraagt de Raad zich af in hoeverre deze voorwaarde in individuele gevallen onverkort mag worden tegengeworpen, als andere factoren dan de duur van het verblijf wijzen op een aanzienlijke mate van integratie in de Nederlandse samenleving. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een specifieke oriëntatie op de Nederlandse samenleving die blijkt uit een studiekeuze of uit een keuze voor een Nederlandse levenspartner, of aan het (vanuit het grensgebied) al voorafgaande aan de migratie volgen van Nederlands middelbaar of hoger onderwijs. Ook kunnen er omstandigheden zijn waaruit kan worden afgeleid dat de band van een niet-Nederlandse student met de lidstaat waarvan hij of zij de nationaliteit bezit sterk is verwaterd.
4.5 Kenbaarheid van het verblijfsduurvereiste
4.5.1 Met betrekking tot communautair werknemerschap heeft het Hof van Justitie in punt 72 van het arrest van 23 maart 2004, C-138/02 (Collins) overwogen dat een verblijfsvoorwaarde, wil deze aanvaardbaar zijn, dient te berusten op duidelijke en vooraf kenbare criteria. Naar de Raad aanneemt heeft deze regel ten doel de rechtszekerheid te bevorderen en willekeur te voorkomen.
4.5.2 [betrokkene] is over de tweede helft van 2003 volledige studiefinanciering onthouden op de aan de beleidsregel van de IB-Groep van 9 mei 2005 ontleende grond dat zij in die periode niet ten minste vijf jaren ononderbroken legaal in Nederland verbleef. Deze beleidsregel vormt een invulling van het arrest Bidar en kon dus in de tweede helft van 2003 nog niet zijn gepubliceerd. Dit betekent dat het in de zaak [betrokkene] gemaakte onderscheid berust op een criterium dat gedurende de te beoordelen periode niet kenbaar was.
4.5.3 In 2003 placht de IB-Groep uitsluitend volledige studiefinanciering toe te kennen aan studenten die het recht daarop konden ontlenen aan artikel 39 of Pro artikel 43 EG Pro. Het in mei 2005 kenbaar gemaakte nieuwe beleid leidt ertoe dat de student die op grond van de op dat moment kenbare regels mocht veronderstellen, geen aanspraak te hebben op studiefinanciering, deze aanspraak alsnog heeft, mits hij de verblijfsduurvoorwaarde heeft vervuld.
4.5.4 Nu hier sprake is van een verruiming van aanspraken over een periode in het verleden, zij het onder een voorwaarde, vraagt de Raad zich af of uit het arrest Collins volgt dat deze voorwaarde slechts mag worden tegengeworpen indien deze reeds tijdens de te beoordelen periode kenbaar was. In dit verband is van belang dat er van willekeur geen sprake is en dat, waar het gaat om een periode in het verleden, de rechtszekerheid van de belanghebbende niet in het geding lijkt te zijn. De Raad zou zich dan ook kunnen voorstellen dat aan de eis van kenbaarheid in toereikende mate is voldaan nu de IB-Groep de betreffende beleidsregel korte tijd na het arrest Bidar heeft gepubliceerd.
4.5.5 Gelet op de hiervoor omschreven onduidelijkheden met betrekking tot de uitleg van het communautaire recht, beslist de Raad de navolgende vragen aan het Hof van Justitie voor te leggen.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
-verzoekt het Hof van Justitie der Europese Gemeenschappen bij wijze van prejudiciële beslissing als bedoeld in
artikel 234 van Pro het EG antwoord te geven op de volgende vragen:
1. Heeft artikel 7 van Pro Verordening (EEG) nr. 1251/70 mede betrekking op de student die voornamelijk om studieredenen naar Nederland is gekomen en oorspronkelijk in beperkte omvang werkzaamheden heeft verricht naast zijn studie, maar deze werkzaamheden inmiddels heeft gestaakt?
2. Verzet Richtlijn 93/96 zich ertegen dat de in vraag 1 bedoelde student met succes een beroep doet op artikel 12 EG Pro met het oog op volledige studiefinanciering?
3a.Geldt de regel dat de economisch niet-actieve burger van de Unie zich pas op artikel 12 EG Pro kan beroepen zodra hij gedurende een bepaalde periode legaal in het gastland heeft verbleven of over een verblijfsvergunning beschikt, ook voor steun ter dekking van de kosten van levensonderhoud aan studenten?
b. Zo ja, is gedurende die periode een verblijfsduurvoorwaarde die uitsluitend aan onderdanen van andere lidstaten dan het gastland wordt tegengeworpen, geoorloofd?
c. Zo ja, is de hantering van een verblijfsduurvoorwaarde van vijf jaar in overeenstemming met artikel 12 EG Pro?
d. Zo nee, welke verblijfsduurvoorwaarde is geoorloofd?
4. Dient in individuele gevallen een kortere periode van legaal verblijf te worden aangehouden, als andere factoren dan de duur van het verblijf wijzen op een aanzienlijke mate van integratie in de samenleving van het gastland?
5. Indien belanghebbenden blijkens een arrest van het Hof van Justitie met terugwerkende kracht aan artikel 12 EG Pro meer aanspraken kunnen ontlenen dan voorheen werd aangenomen, mogen hieraan verbonden, gerechtvaardigde voorwaarden dan over tijdvakken in het verleden worden tegengeworpen, als deze voorwaarden kort na het verschijnen van het arrest zijn gepubliceerd?
-houdt de verdere behandeling van het geding aan totdat het Hof van Justitie arrest heeft gewezen.
Dit verzoek is gedaan door M.M. van der Kade als voorzitter en T.L. de Vries en H.J. Simon als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van S. Sweep als griffier, uitgesproken in het openbaar op 16 maart 2007.
(get.) M.M. van der Kade.
(get.) S. Sweep.