Uitspraak
05/7058 WSF en 06/123 WSF (gerectificeerde uitspraak)
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
de hoofddirectie van de Informatie Beheer Groep (hierna: appellante),
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 27 oktober 2005, 05/761 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
M. Cohen, wonende te Tel Aviv, Israël (hierna: betrokkene),
en
appellante.
Datum uitspraak: 30 oktober 2009
I. PROCESVERLOOP
Appellante heeft hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene heeft mr. M.R. Wever, advocaat te Amsterdam, een verweerschrift ingediend.
Op 4 januari 2006 heeft appellante een besluit genomen ter uitvoering van de aangevallen uitspraak.
In een aantal bij de Raad aanhangige hoger beroepszaken, waaronder de onderhavige zaak, is de vraag gerezen of betrokkenen als burger van de Europese Unie (EU) recht hebben op volledige studiefinanciering naar Nederlands recht in verband met het verbod op discriminatie naar nationaliteit zoals dat is neergelegd in artikel 12, eerste alinea, EG.
Op 16 maart 2007 heeft de Raad in de zaak Förster, 05/6182 WSF, LJN BA1063, ter zake prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna ook: HvJ EG). Het Hof heeft deze vragen beantwoord bij arrest van 18 november 2008, C-158/07, LJN BG7319.
Partijen hebben gebruik gemaakt van de door de Raad geboden gelegenheid op dit arrest te reageren.
De Raad heeft op 29 juni 2009 uitspraak gedaan in de zaak Förster, 05/6182 WSF, LJN BJ1015.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 september 2009. Appellante was vertegenwoordigd door mr. M. van der Toorn. Namens betrokkene is verschenen mr. M.C.W. van der Voort, advocaat te Amsterdam.
II. OVERWEGINGEN
1.1. Betrokkene heeft de Duitse nationaliteit. Zij is met de intentie te gaan studeren eind 2001 naar Nederland gekomen. Zij heeft appellante verzocht om toekenning van studiefinanciering voor haar studie Vormgeving aan de Gerrit Rietveld Academie in Amsterdam. Bij haar aanvraag heeft zij onder meer een kopie meegezonden van een arbeidsovereenkomst voor de periode 1 september 2002 tot 1 juli 2003, waarin is bepaald dat zij 8 uren per week arbeid verricht.
1.2. Appellante heeft betrokkene op grond van de veronderstelling dat zij aan te merken is als werknemer in de zin van artikel 39 EG Pro (hierna ook: communautair werknemer) met ingang van 1 januari 2003 studiefinanciering toegekend in de vorm van een basisbedrag prestatiebeurs. Van deze beurs maakt een OV-studentenkaart deel uit.
1.3. Bij besluit van 27 juni 2003 is de toekenning beëindigd met ingang van 1 juli 2003 in verband met de beëindiging van de arbeidsovereenkomst. Na overlegging van een nieuwe arbeidsovereenkomst voor de periode 1 juli 2003 tot 1 juli 2004 is de eerdere toekenning over 2003 bij besluit van 11 juli 2003 gecontinueerd.
1.4. Nadat appellante bij een in 2004 uitgevoerde controle is gebleken dat betrokkene in 2003 niet minimaal 32 uren per maand heeft gewerkt, is de eerdere toekenning van studiefinanciering over 2003 bij besluiten van 8 december 2004 en 11 december 2004 door appellante herzien, in die zin dat deze eerdere toekenning volledig ongedaan is gemaakt. Daarbij is de uitbetaalde studiefinanciering teruggevorderd. Verder is ten laste van betrokkene een vordering wegens onterecht bezit van de OV-studentenkaart vastgesteld van € 1.496,-. Naderhand is de toekenning over de maanden februari en oktober tot en met december 2003 hersteld, waardoor het bedrag van de vorderingen is verlaagd.
2. Het bezwaar van betrokkene tegen die herziening en terugvorderingen, is bij besluit van 25 februari 2005 onder verwijzing naar de artikelen 48 EG, artikel 7, tweede lid, van de EG-Verordening 1612/68, de artikelen 2.2, 3.27, eerste en tweede lid, 7.1, tweede lid, onder c, en 7.4 van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000) en het door appellante gevoerde beleid ongegrond verklaard. Aangegeven is daarbij dat appellante studerende niet-Nederlandse EU-onderdanen aanmerkt als communautair werknemer indien en zolang zij ten minste 32 uren per maand werken en dat in het onderhavige geval gebleken is dat betrokkene in de in dat besluit genoemde maanden van 2003 niet (voldoende) heeft gewerkt, zodat in die maanden geen recht op studiefinanciering bestond.
3. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van betrokkene tegen het besluit van 25 februari 2005 gegrond verklaard, dit besluit wegens strijd met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht vernietigd en appellante opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen. De rechtbank heeft haar oordeel doen steunen op de overweging dat op zichzelf weliswaar niet kan worden gezegd dat de aan de herzieningsbesluiten ten grondslag gelegde beleidsregel van 4 maart 2005 niet in overeenstemming is met de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (HvJ EG), maar dat appellante een onjuiste invulling heeft gegeven aan het begrip migrerend werknemer omdat uitsluitend is gekeken naar de urenomvang per maand en niet naar andere relevante feiten en omstandigheden zoals gezagsverhouding, beloning en dergelijke. Tevens had appellante moeten onderzoeken of betrokkene in de maanden juli en augustus 2003 onvrijwillig werkloos was.
4. Appellante heeft tegen deze uitspraak aangevoerd dat het gevoerde beleid niet in strijd is met de jurisprudentie van het HvJ EG. Appellante heeft – anders dan de rechtbank heeft geoordeeld – de vraag of betrokkene kon worden aangemerkt als communautair werknemer beoordeeld aan de hand van alle relevante gegevens over de gehele periode. Verder is volgens appellante niet gebleken van onvrijwillige werkloosheid en kan bovendien worden vastgesteld dat betrokkene in de maanden waarover de herziening zich uitstrekt zo weinig heeft gewerkt dat daardoor sprake is geweest van louter marginale en bijkomstige arbeid.
5. Betrokkene heeft – voor zover van belang – in hoger beroep het oordeel van de rechtbank onderschreven. Zij heeft zich daarnaast op het standpunt gesteld dat appellante er ten onrechte van uitgaat dat de jurisprudentie van het HvJ EG toelaat dat betrokkene afwisselend, de ene maand wel en de andere maand niet, als communautair werknemer wordt beschouwd.
6. De Raad overweegt als volgt.
6.1. Ingevolge artikel 7.1 van de Wsf 2000 is appellante bevoegd een beschikking waarbij studiefinanciering is toegekend te herzien op grond van elk van de in het tweede lid opgesomde feiten. Bij gebruikmaking van die bevoegdheid kan appellante met terugwerkende kracht de toekenning van studiefinanciering alsnog in overeenstemming met het recht brengen. Dit impliceert dat de rechter bij toetsing van een besluit op bezwaar waarbij een belastend herzieningsbesluit is gehandhaafd in beginsel allereerst dient te beoordelen of en zo ja in hoeverre de beschikking die is herzien onjuist was en of bij het herzieningsbesluit de toekenning van studiefinanciering alsnog (meer) in overeenstemming is gebracht met het recht.
6.2. In het onderhavige geding gaat appellante ervan uit dat het eerdere toekenningsbesluit onjuist was omdat betrokkene over de maanden januari en maart tot en met augustus 2003 noch in de hoedanigheid van communautair werknemer, noch in de hoedanigheid van burger van de EU onder gelijke voorwaarden als studerenden met de Nederlandse nationaliteit in aanmerking komt voor volledige studiefinanciering.
6.3. De vraag of een student als communautair werkernemer kan worden aangemerkt, wordt door appellante beantwoord aan de hand van de “Beleidsregel controlebeleid migrerend werknemerschap” van 4 maart 2005, die door appellante inmiddels in nog lopende zaken overeenkomstig wordt toegepast, indien die toepassing leidt tot een voor betrokkenen gunstig resultaat. De Raad heeft reeds in zijn hiervoor genoemde uitspraak in de zaak Förster overwogen dat appellante met dit beleid geen onjuiste invulling heeft gegeven van het begrip werknemer als bedoeld in artikel 39 EG Pro. Betrokkene voldoet niet aan het in deze beleidsregel opgenomen 32-uurs-criterium. Voor afwijking van het beleid behoefde appellante naar het oordeel van de Raad in het geval van betrokkene geen aanleiding te zien. Bijzondere omstandigheden die tot zo’n afwijking nopen of aanleiding geven, acht de Raad niet aanwezig. De Raad voegt hieraan toe dat – nog afgezien van de vraag welke gevolgen daaraan verbonden zouden moeten worden – de zomerperiode waarin betrokkene niet in de kantine van haar onderwijsinstelling heeft kunnen werken, omdat er in die periode geen onderwijs wordt gegeven en de kantine dus gesloten is, niet is aan te merken als een periode van onvrijwillige werkloosheid. De omstandigheid dat ten gevolge van de door appellante gevolgde systematiek betrokkene afwisselend, in de ene maand wel en in de andere maand geen communautair werknemer is, maakt het vorenstaande niet anders. Ook in het nationale recht ziet de Raad geen grond voor het oordeel dat appellant dit criterium niet aan betrokkene zou mogen tegenwerpen. Ook in het nationale recht ziet de Raad geen grond voor het oordeel dat appellante het
32-urencriterium niet aan betrokkene mag tegenwerpen. Dit betekent dat het eerdere toekenningsbesluit over 2003 onjuist was en dat appellante bevoegd was deze te herzien. De herziening is bij het besluit van 25 februari 2005 in zoverre terecht gehandhaafd. Hetgeen voor het overige nog door betrokkene is aangevoerd kan niet tot een ander oordeel leiden.
6.4. Als gevolg van de herziening van de besluiten tot toekenning van studiefinanciering is er tevens een vordering ontstaan in verband met onterecht bezit van de OV-studentenkaart. De Raad is niet gebleken van feiten of omstandigheden op grond waarvan zou moeten worden gezegd dat het niet tijdig inleveren van de kaart betrokkene op geen enkele wijze kan worden toegerekend, als bedoeld in artikel 3.27, vierde lid, van de Wsf 2000. De vordering is daarom terecht opgelegd en ook in zoverre is het bij het besluit van 25 februari 2005 gehandhaafde herzieningsbesluit juist.
7. Dat appellante bevoegd was om te herzien, laat onverlet dat appellante niet bevoegd was om de eerdere toekenning aan betrokkene geheel ongedaan te maken en dat het besluit op bezwaar van 25 februari 2005 in zoverre onrechtmatig is. Immers, ingevolge het Gemeenschapsrecht heeft betrokkene onder gelijke voorwaarden als studerenden met de Nederlandse nationaliteit recht op het gedeelte van de volledige studiefinanciering dat is bedoeld ter dekking van de kosten van de toegang tot het onderwijs. Kortheidshalve verwijst de Raad in dit verband naar zijn eerder aangehaalde uitspraak in de zaak Förster.
De Raad wijst er, onder verwijzing naar zijn uitspraak van 11 september 2009, 04/5871 WSF, 04/6253 WSF en 04/6583 WSF, LJN BJ7966, nog wel op dat dit recht niet tevens inhoudt dat betrokkene aanspraak had op de OV-studentenkaart.
8. Uit hetgeen is overwogen onder 6.3 en 6.4 volgt dat het hoger beroep slaagt. Nu de rechtbank het beroep, gelet op hetgeen is overwogen onder 7, terecht gegrond heeft verklaard, het besluit van 25 februari 2005 terecht heeft vernietigd en tevens terecht beslissingen heeft gegeven met betrekking tot proceskosten en griffierecht, is er geen aanleiding de aangevallen uitspraak te vernietigen. De Raad zal de aangevallen uitspraak daarom met aanvulling en verbetering van gronden bevestigen. Appellante zal een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van de uitspraak van de Raad.
9.1. Appellante heeft ter uitvoering van de aangevallen uitspraak op 4 januari 2006 een nieuw besluit op bezwaar genomen. Dit besluit dient, met overeenkomstige toepassing in hoger beroep van de artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb, in de procedure te worden betrokken. Dit betekent dat het beroep tegen het oorspronkelijke besluit geacht wordt ook te zijn gericht tegen dit nieuwe besluit.
9.2. Het besluit van 4 januari 2006 is genomen met inachtneming van de aangevallen uitspraak. Nu uit hetgeen is overwogen in 6.3, 6.4 en 8 volgt dat de overwegingen waarop de rechtbank de vernietiging van het besluit van 25 februari 2005 heeft doen steunen gedeeltelijk onjuist zijn, moet ook het besluit van 4 januari 2006 worden vernietigd.
10. De Raad ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
11. Naar aanleiding van het ter zitting gedane verzoek om schadevergoeding overweegt de Raad als volgt.
De Raad stelt vast dat vanaf de ontvangst door appellante op 25 januari 2005 van het bezwaarschrift van betrokkene tot de datum van de uitspraak van 30 oktober 2009 ruim vier jaren en negen maanden zijn verstreken. Dit is meer dan vier jaar.
De Raad stelt vast dat van een te lange behandelingsduur bij appellante geen sprake is.
Vanaf de ontvangst door de rechtbank op 8 april 2005 van het beroepschrift van betrokkene tot de datum van de uitspraak van de Raad van 30 oktober 2009 (de totale rechterlijke fase) zijn bijna vier jaren en zeven maanden verstreken.
Met verwijzing naar zijn uitspraak van 9 april 2009 (LJN BI2179) is de Raad van oordeel dat in dit geval een verlenging van de behandelingsduur in hoger beroep vanaf 16 maart 2007 tot en met de dag van ontvangst door de Raad van het arrest van het HvJ EG van 18 november 2008 in de zaak C-158/07 gerechtvaardigd is. Dit betreft een periode van een jaar en acht maanden.
Indien met deze periode rekening wordt gehouden, heeft de totale procedure minder dan vier jaar geduurd en de totale rechterlijke fase minder dan drie en een half jaar, zodat gelet op de uitspraken van de Raad van 12 november 2008 (LJN BG5163) en 26 januari 2009 (LJN BH1009) de redelijke termijn niet is overschreden. Dit betekent dat het verzoek om schadevergoeding niet voor inwilliging in aanmerking komt.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak, met dien verstande dat appellante een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen met inachtneming van de uitspraak van de Raad;
Vernietigt het besluit van 4 januari 2006;
Wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Deze uitspraak is gedaan door G. van der Wiel als voorzitter en G.J.H. Doornewaard en J. Brand als leden, in tegenwoordigheid van T.J. van der Torn als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 30 oktober 2009.
(get.) G. van der Wiel.
(get.) T.J. van der Torn.
IvR