Uitspraak
03/6111 WSF, 04/4055 WSF en 04/4056 WSF
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
de hoofddirectie van de Informatie Beheer Groep (hierna: appellante),
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 11 november 2003, 03/100 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
[Betrokkene], wonende te [woonplaats] (hierna: betrokkene),
en
appellante.
Datum uitspraak: 30 oktober 2009
I. PROCESVERLOOP
Appellante heeft hoger beroep ingesteld.
Van de mogelijkheid een verweerschrift in te dienen is door betrokkene geen gebruik gemaakt.
Bij besluiten van 27 mei 2004 heeft appellante aan betrokkene over de studiejaren 2000/2001 respectievelijk 2001/2002 een zogenoemde Raulin-vergoeding toegekend ter dekking van de kosten van toegang tot het onderwijs.
De Raad heeft de onderhavige zaken ter zitting behandeld op 17 september 2004 en 2 september 2005. Bij beide zittingen is naderhand gebleken dat het onderzoek onvolledig is geweest en is het onderzoek heropend.
Partijen zijn in de gelegenheid gesteld te reageren op het arrest van Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 15 maart 2005 in de zaak Bidar, C-209/03, LJN AT4279, waarin het Hof met betrekking tot artikel 12 van Pro het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (EG) heeft geoordeeld, zakelijk weergegeven, dat het gerechtvaardigd is dat een lidstaat steun ter dekking van de kosten van levensonderhoud enkel toekent aan studenten die blijk hebben gegeven van een zekere mate van integratie in de samenleving van deze staat.
Van deze gelegenheid hebben partijen gebruik gemaakt.
In een aantal bij de Raad aanhangige hoger beroepszaken, waaronder de onderhavige zaak, is de vraag gerezen of betrokkenen als burger van de Europese Unie (EU) recht hebben op volledige studiefinanciering naar Nederlands recht in verband met het verbod op discriminatie naar nationaliteit dat is neergelegd in artikel 12, eerste alinea, EG.
Op 16 maart 2007 heeft de Raad in de zaak Förster, 05/6182 WSF, LJN BA1063, ter zake prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen. Het Hof heeft deze vragen beantwoord bij arrest van 18 november 2008, C-158/07, LJN BG7319.
Partijen hebben gebruik gemaakt van de door de Raad geboden gelegenheid op dit arrest te reageren.
De Raad heeft op 29 juni 2009 uitspraak gedaan in de zaak Förster, 05/6182 WSF, LJN BJ1015.
Het onderzoek ter zitting in de onderhavige zaak is voortgezet op 18 september 2009. Appellante was vertegenwoordigd door mr. M. van der Toorn. Betrokkene is niet verschenen.
II. OVERWEGINGEN
1.1. Betrokkene heeft de Ierse nationaliteit. Zij heeft door middel van een aanvraagformulier van 11 september 2000 appellante verzocht haar studiefinanciering toe te kennen voor een opleiding European Business Administration aan de hogeschool Holland in Amsterdam. Ter onderbouwing van haar aanvraag heeft betrokkene een aantal bescheiden overgelegd, waaronder een brief van NIPO van 16 augustus 2000 waarin wordt aangegeven dat betrokkene voor onbepaalde tijd met ingang van de maand augustus 2000 op basis van een beschikbaarheid van minimaal 8 uur per week als telefonisch enquêteur werkzaamheden verricht bij NIPOfoon Amsterdam.
1.2. Vervolgens heeft appellante op grond van de veronderstelling dat betrokkene vanaf augustus 2000 aan te merken is als werknemer in de zin van artikel 39 EG Pro (hierna ook: communautair werknemer) met ingang van oktober 2000 studiefinanciering aan haar toegekend in de vorm van een basisbedrag prestatiebeurs, een aanvullende prestatiebeurs en een OV-studentenkaart bij besluiten van 16 september 2000 respectievelijk 19 januari 2001. Naderhand is ook, vanaf februari 2001, een lening toegekend en is, voor de periode oktober 2001 tot en met december 2001, de OV-studentenkaart vervangen door een OV-vergoeding bij besluiten van 3 maart 2001 respectievelijk 12 augustus 2001.
1.3. Nadat appellante is gebleken dat betrokkene vanaf oktober 2000 niet minimaal 32 uren per maand heeft gewerkt, is de eerdere toekenning van studiefinanciering aan betrokkene bij besluiten van 2 augustus 2002 door appellante herzien, in die zin dat deze eerdere toekenning over de periode vanaf oktober 2000 volledig ongedaan is gemaakt. Daarbij is € 12.516,99 aan uitbetaalde studiefinanciering teruggevorderd. Verder is ten laste van betrokkene een vordering wegens onterecht bezit van de OV-studentenkaart en onterecht toegekende OV-vergoeding vastgesteld van € 2.546,65, welk bedrag bij besluit van 2 september 2002 is verhoogd naar € 2.750,65 wegens het (andermaal) niet tijdig inleveren van de OV-studentenkaart.
2. Het bezwaarschrift dat namens betrokkene hiertegen is ingediend, is bij besluit van 5 december 2002 onder verwijzing naar de artikelen 12 en 39 EG, artikel 7 van Pro de EG-Verordening 1612/68 en de artikelen 2.2, 3.27, eerste en tweede lid, 7.1, tweede lid, onder a, en 7.4 van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000) en het door appellante gevoerde beleid ongegrond verklaard. Aangegeven is daarbij dat appellante studerende niet-Nederlandse EU-onderdanen aanmerkt als communautair werknemer indien en zolang zij ten minste 32 uren per maand werken en dat in het onderhavige geval gebleken is dat betrokkene vanaf 19 september 2000 niet (voldoende) heeft gewerkt, zodat nog vóór 1 oktober 2000 de omstandigheden op grond waarvan het recht op studiefinanciering was toegekend zodanig waren veranderd dat het op de weg van betrokkene had gelegen appellante daarvan terstond op de hoogte te brengen, hetgeen niet is gebeurd.
3. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van betrokkene tegen het besluit van 5 december 2002 gegrond verklaard en dit besluit wegens strijd met artikel 7.1 van de Wsf 2000 vernietigd. Daarbij heeft de rechtbank appellante opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen. De rechtbank heeft haar oordeel doen steunen op de overweging dat, mede gelet op het stroomschema waarop betrokkene zich heeft beroepen, niet aannemelijk is geworden dat zij wist of redelijkerwijs had kunnen weten dat haar ten onrechte studiefinanciering was toegekend over de periode oktober 2000 tot en met juli 2002.
4. Appellante heeft tegen deze uitspraak aangevoerd dat uit het als handleiding bij een eerste aanvraag opgestelde stroomschema ter bepaling van het recht op studiefinanciering niet volgt dat de daarin gemelde voorwaarden uitsluitend gelden op het moment van de aanvraag. Voor zover zou moeten worden aangenomen dat dit niet direct uit het stroomschema volgt, had het op de weg van betrokkene gelegen daarover nadere informatie in te winnen bij appellante. Betrokkene wist of had redelijkerwijs kunnen weten dat de beslissingen waarbij aan haar studiefinanciering was toegekend onjuist waren, aldus appellante.
5. Betrokkene heeft in hoger beroep primair, mede naar aanleiding van vragen van de Raad aan haar over haar visie op de betekenis van het hiervoor genoemde arrest in de zaak Bidar voor haar zaak, het standpunt ingenomen dat betrokkene in meerdere periodes voorafgaand aan het moment waarop zij ging studeren in Nederland heeft gewoond en daarbij met verschillende werkzaamheden in haar levensonderhoud heeft voorzien. Voorts is gesteld dat er ten tijde van de aanvraag van betrokkene geen sprake was van duidelijke criteria waaraan zij zou moeten voldoen. Het onderscheid dat bij de toekenning van studiefinanciering wordt gemaakt tussen Nederlandse studenten en andere EU-onderdanen is volgens betrokkene ook hierom in strijd met het Europese recht.
Naar aanleiding van het eveneens hiervoor genoemde arrest in de zaak Förster is namens betrokkene het standpunt ingenomen dat haar situatie zich onderscheidt van die van Förster. Daarbij is erop gewezen dat betrokkene voorafgaande aan de opleiding in Nederland heeft gewoond en gewerkt en dat zij niet primair om studieredenen naar Nederland is gekomen.
6. De Raad overweegt als volgt.
6.1. Ingevolge artikel 7.1 van de Wsf 2000 is appellante bevoegd een beschikking waarbij studiefinanciering is toegekend te herzien op grond van elk van de in het tweede lid opgesomde feiten. Bij gebruikmaking van die bevoegdheid kan appellante met terugwerkende kracht de toekenning van studiefinanciering alsnog in overeenstemming met het recht brengen. Dit impliceert dat de rechter bij toetsing van een besluit op bezwaar waarbij een belastend herzieningsbesluit is gehandhaafd in beginsel allereerst dient te beoordelen of en zo ja in hoeverre de beschikking die is herzien onjuist was en of bij het herzieningsbesluit de toekenning van studiefinanciering alsnog (meer) in overeenstemming is gebracht met het recht.
6.2. In het onderhavige geding gaat appellante ervan uit dat de eerdere toekenningsbesluiten onjuist waren omdat betrokkene over de gecontroleerde studiefinancieringstijdvakken noch in de hoedanigheid van communautair werknemer, noch in de hoedanigheid van burger van de EU onder gelijke voorwaarden als studerenden met de Nederlandse nationaliteit in aanmerking komt voor volledige studiefinanciering.
6.3. De vraag of een student als communautair werknemer kan worden aangemerkt, wordt door appellante beantwoord aan de hand van de “Beleidsregel controlebeleid migrerend werknemerschap” van 4 maart 2005, die door appellante inmiddels in nog lopende zaken overeenkomstig wordt toegepast, indien die toepassing leidt tot een voor betrokkenen gunstig resultaat. De Raad heeft reeds in zijn hiervoor genoemde uitspraak in de zaak Förster overwogen dat appellante met dit beleid geen onjuiste invulling heeft gegeven aan het begrip werknemer als bedoeld in artikel 39 EG Pro. Betrokkene heeft per 10 oktober 2000 noch per latere datum aan het in deze beleidsregel opgenomen 32-uurs-criterium voldaan. Immers, (reeds) per 19 september 2000 is zij niet meer werkzaam geweest bij NIPOfoon en de periodes gedurende welke zij in 2001 in Nederland betaalde arbeid heeft verricht, zijn (aanmerkelijk) korter dan 32 uur per maand geweest. Voor afwijking van het beleid behoefde appellante naar het oordeel van de Raad in het geval van betrokkene geen aanleiding te zien. Ook in het nationale recht ziet de Raad geen grond voor het oordeel dat appellante dit criterium niet aan betrokkene zou mogen tegenwerpen.
6.4. Met betrekking tot de Beleidsregel van 9 mei 2005 overweegt de Raad, eveneens onder verwijzing naar zijn uitspraak in de zaak Förster, dat het in artikel 12 EG Pro neergelegde discriminatieverbod niet in de weg staat aan het stellen als voorwaarde van vijf jaar legaal verblijf zoals verwoord in die Beleidsregel, voor zover het gaat om de toekenning van steun aan studenten ter dekking van de kosten van levensonderhoud. Niet is komen vast te staan dat betrokkene in de gecontroleerde tijdvakken voldeed aan die voorwaarde. Uit de overgelegde bescheiden blijkt weliswaar dat betrokkene ook in de periode voorafgaand aan die waarover haar studiefinanciering is toegekend in Nederland heeft verbleven, maar uit de in deze bescheiden opgenomen gegevens kan niet worden afgeleid dat dat verblijf niet (langdurig) onderbroken is geweest. Ook anderszins is dit niet aangetoond. Verder is naar het oordeel van de Raad niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan appellante in het onderhavige geval van de Beleidsregel van 9 mei 2005 zou hebben dienen of behoren af te wijken. De toekenningsbesluiten over de gecontroleerde tijdvakken waren dan ook onjuist. De bij het besluit van 5 december 2002 gehandhaafde herzieningsbesluiten zijn in zoverre dan ook juist.
6.5. Als gevolg van de herziening van de besluiten tot toekenning van studiefinanciering is er tevens een vordering ontstaan in verband met onterecht bezit van de OV-studentenkaart. De Raad is niet gebleken van feiten of omstandigheden op grond waarvan zou moeten worden gezegd dat het niet tijdig inleveren van de kaart betrokkene op geen enkele wijze kan worden toegerekend, als bedoeld in artikel 3.27, vierde lid, van de Wsf 2000. De vordering is daarom terecht opgelegd en ook in zoverre zijn de bij het besluit van 5 december 2002 gehandhaafde besluiten juist.
6.6. In het onderhavige geval heeft appellante de besluiten waarbij aan betrokkene over de periode oktober 2000 tot en met juli 2002 studiefinanciering is toegekend, herzien op de grond dat betrokkene wist dan wel redelijkerwijs kon weten dat deze besluiten onjuist waren.
6.7. Anders dan de rechtbank is de Raad van oordeel dat appellante wel bevoegd was om de eerdere toekenning van studiefinanciering op deze grond te herzien. Met betrekking tot de stellingname van betrokkene dat appellante geen adequate informatie heeft verstrekt over de voorwaarden voor toekenning van volledige studiefinanciering, overweegt de Raad dat appellante in het door betrokkene aangehaalde foldermateriaal weliswaar summiere, maar – voor zover thans van belang – geen onjuiste informatie heeft verstrekt. Aan die informatie kan betrokkene geen in rechte te honoreren vertrouwen hebben ontleend en door die informatie kan zij niet op het verkeerde been zijn gezet. In ieder geval biedt het in het voorlichtingsmateriaal opgenomen stroomschema, zeker indien dat in zijn geheel wordt bezien, geen houvast aan de stelling dat daaruit – onder meer – niet anders kan worden afgeleid dan dat het voor het ontstaan en voortduren van recht op studiefinanciering voldoende is dat op het moment van de indiening van de aanvraag is voldaan aan de voorwaarde dat de studerende beschikt over een arbeidsovereenkomst tot het verrichten van arbeid gedurende ten minste 32 uren per maand. Zou betrokkene meer gedetailleerde en op haar situatie toegespitste informatie over deze en andere voorwaarden gehad willen hebben, dan had zij zich destijds tot appellante kunnen wenden.
7.1. Dat appellante bevoegd was om te herzien, laat onverlet dat appellante niet bevoegd was om de eerdere toekenning aan betrokkene geheel ongedaan te maken en dat het besluit op bezwaar van 5 december 2002 in zoverre onrechtmatig is. Immers, ingevolge het Gemeenschapsrecht heeft betrokkene onder gelijke voorwaarden als studerenden met de Nederlandse nationaliteit recht op het gedeelte van de volledige studiefinanciering dat is bedoeld ter dekking van de kosten van toegang tot het onderwijs (de zogenoemde Raulin-vergoeding). Kortheidshalve verwijst de Raad in dit verband naar zijn eerder aangehaalde uitspraak in de zaak Förster. Volledigheidshalve wijst de Raad er, onder verwijzing naar zijn uitspraak van 11 september 2009, 04/5871 WSF, 04/6253 WSF en 04/6583 WSF, LJN BJ7966, op dat dit recht niet tevens inhoudt dat betrokkene aanspraak had op de OV-studentenkaart.
7.2. Het onder 7.1 bedoelde gedeelte van de volledige studiefinanciering is over de studiejaren 2000/2001 en 2001/2002 aan betrokkene toegekend bij besluiten van 27 mei 2004. Tegen deze besluiten, die met overeenkomstige toepassing van de artikelen 6:18 en 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht door de Raad in zijn beoordeling van het onderhavige hoger beroep worden meegenomen, zijn door betrokkene geen grieven naar voren gebracht. Het beroep tegen deze besluiten moet dan ook ongegrond worden verklaard.
8. Uit hetgeen is overwogen onder 6.3 tot en met 6.7 volgt dat het hoger beroep slaagt. Nu de rechtbank het beroep terecht gegrond heeft verklaard, het besluit van 5 december 2002 terecht heeft vernietigd en terecht beslissingen heeft gegeven over proceskosten en griffierecht, is er geen aanleiding de aangevallen uitspraak geheel te vernietigen. De Raad zal de uitspraak slechts vernietigen voor zover daarbij opdracht is gegeven een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Voor het overige dient te uitspraak te worden bevestigd, zij het op andere gronden dan de rechtbank heeft gebezigd. Gelet op hetgeen is overwogen onder 7.1 en 7.2 is er aanleiding te bepalen dat de rechtsgevolgen van het door de rechtbank vernietigde besluit geheel in stand blijven.
9. De Raad ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover daarbij is bepaald dat appellante met inachtneming van die uitspraak een nieuw besuit op bezwaar moet nemen;
Bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
Bepaalt dat de rechtsgevolgen van het door de rechtbank vernietigde besluit van 5 december 2002 geheel in stand blijven;
Verklaart het beroep tegen de besluiten van 27 mei 2004 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door G. van der Wiel als voorzitter en G.J.H. Doornewaard en J. Brand als leden, in tegenwoordigheid van T.J. van der Torn als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 30 oktober 2009.
(get.) G. van der Wiel.
(get.) T.J. van der Torn.
IvR