Uitspraak
97/11691 WW
U I T S P R A A K
in het geding tussen:
het Landelijk instituut sociale verzekeringen, appellant,
en
A., wonende te B., gedaagde.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Met ingang van 1 maart 1997 is de Organisatiewet sociale
verzekeringen 1997 in werking getreden. Ingevolge de
Invoeringswet Organisatiewet sociale verzekeringen 1997 treedt
het Landelijk instituut sociale verzekeringen (Lisv) in de
plaats van de betrokken bedrijfsvereniging. In het onderhavige
geval is het Lisv in de plaats getreden van de
Bedrijfsvereniging voor Detailhandel, Ambachten en Huisvrouwen.
In deze uitspraak wordt onder appellant tevens verstaan het
bestuur van die bedrijfsvereniging.
Appellant is op bij aanvullend beroepschrift aangegeven gronden
in hoger beroep gekomen van een door de
Arrondissementsrechtbank te Arnhem onder dagtekening 14 oktober
1997 tussen partijen gewezen uitspraak, waarnaar hierbij wordt
verwezen.
Namens gedaagde heeft mr J.J.A. Lukassen, juridisch adviseur te
Nijmegen, een verweerschrift ingediend.
Appellant heeft bij brief van 23 juni 1999 enkele vragen
beantwoord en heeft nog een nader stuk ingestuurd.
Het geding is behandeld ter zitting van de Raad op
23 februari 2000, waar appellant zich heeft doen
vertegenwoordigen door mr H.J. van Werven, werkzaam bij Cadans
Uitvoeringsinstelling B.V., terwijl gedaagde niet is
verschenen.
Na de behandeling van het geding ter zitting van de Raad is
gebleken dat het onderzoek niet volledig is geweest, in verband
waarmee de Raad heeft besloten het onderzoek te heropenen.
Met toestemming van partijen is nader onderzoek ter zitting
achterwege gebleven.
II. MOTIVERING
De Raad stelt voorop dat het in dit geding aan de orde zijnde
geschil wordt beoordeeld aan de hand van de Werkloosheidswet
(WW) en de daarop berustende bepalingen, zoals die luidden ten
tijde als hier van belang. Dat betekent dat in casu getoetst
wordt aan de wet- en regelgeving, zoals die luidt na invoering
van de Wet boeten, maatregelen en terug- en invordering sociale
zekerheid (de Wet Boeten).
Gedaagde is op basis van een arbeidsovereenkomst voor bepaalde
tijd, welke liep van 18 januari 1996 tot
18 september 1996, in dienst geweest bij X. B.V. Gedaagdes
functie bracht onder meer met zich dat hij met door zijn
werkgever aangewezen gegadigden gesprekken voerde met het doel
deze bepaalde diensten te laten afnemen. Gedaagdes inkomsten
bestonden, naast een basissalaris ter hoogte van het
minimumloon, uit provisie over de door zijn tussenkomst
gesloten contracten.
Op of omstreeks 7 augustus 1996 is door de manager van het
filiaal waarbij gedaagde werkzaam was te kennen gegeven dat aan
gedaagdes dienstbetrekking voor bepaalde tijd geen vervolg zou
worden gegeven, waarvoor als reden is gegeven dat gedaagde niet
in het team paste.
Naar door gedaagde is gesteld, is er na de aankondiging van het
niet voortzetten van de arbeidsverhouding een sfeer van
wantrouwen ontstaan, waarin hij zich door de leidinggevenden
genegeerd en gecontroleerd voelde, en heeft hij steeds minder
opdrachten gekregen. Als gevolg daarvan zijn gedaagdes
provisie-inkomsten sterk teruggelopen, hetgeen in zijn ogen
mede van negatieve invloed zou zijn op de hoogte van de door
hem verwachte WW-uitkering. Deze factoren vormden voor gedaagde
aanleiding om reeds per 31 augustus 1996 zelf ontslag te nemen.
Bij besluit van 30 september 1996 heeft appellant aan gedaagde
ingaande 2 september 1996 een uitkering ingevolge de WW
toegekend op basis van een dagloon inclusief vakantietoeslag
van f 183,52, waarbij wegens verwijtbare werkloosheid een
maatregel is opgelegd in de vorm van verlaging van het
uitkeringspercentage van 70 naar 35 over een periode van 26
weken. Voorts is in aansluiting op die periode een tweede
maatregel toegepast bestaande in een korting van 5% gedurende
acht dagen in verband met te late inschrijving bij de
Arbeidsvoorzieningsorganisatie.
Bij het thans bestreden besluit op bezwaar heeft appellant het
dagloon nader vastgesteld op f 213,39, maar aan de beide
voormelde maatregelen vastgehouden. Wat betreft de maatregel
van verlaging van het uitkeringspercentage naar 35 gedurende 26
weken heeft appellant daartoe in dat besluit in het bijzonder
overwogen:
"Per 31 augustus 1996 hebt u - 2 1/2 week voordat uw contract
van rechtswege zou eindigen - ontslag genomen bij uw
werkgeefster.
Hoewel de onderlinge verstandhouding met uw werkgeefster steeds
minder werd en u, doordat u minder werk kreeg toebedeeld, ook
steeds minder provisie ontving, rechtvaardigt dit nog geen
onmiddellijke ontslagname. Immers aan de voortzetting van uw
dienstverband waren niet zodanige bezwaren verbonden, dat deze
voortzetting tot het einde van uw contract redelijkerwijs niet
van u kon worden gevergd. Ook hebt u u niet, wat van u verwacht
mag worden alvorens ontslag te nemen, verzekerd van een andere,
aansluitende dienstbetrekking.
Hierdoor bent u verwijtbaar werkloos te achten. Nu u dit gelet
op de omstandigheden bij uw werkgeefster niet in overwegende
mate kan worden aangerekend, bestaat er aanleiding niet de
zwaarste maatregel toe te passen, maar een korting van 35%
gedurende 26 weken op uw WW-uitkering toe te passen.
Er zijn geen dringende redenen aanwezig om van het opleggen van
deze maatregel af te zien.
Het door u in het bezwaarschrift aangevoerde, vormt geen
aanleiding anderszins te beslissen.
Gelet op de overwegingen van de wetgever bij de behandeling van
de "Wet Boeten" is er evenmin aanleiding om de duur van de
maatregel te beperken tot de datum van beëindiging van
rechtswege van uw arbeidsovereenkomst.".
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank allereerst
beoordeeld of appellant terecht heeft aangenomen dat gedaagde
verwijtbaar werkloos is geworden in de zin van artikel 24,
eerste lid, onder a, in verbinding met artikel 24, tweede lid
onder b, van de WW, inhoudende dat de werknemer verwijtbaar
werkloos is, als de dienstbetrekking eindigt of is beëindigd
zonder dat aan de voortzetting ervan zodanige bezwaren zijn
verbonden dat deze voortzetting redelijkerwijs niet van hem zou
kunnen worden gevergd.
De rechtbank is tot het oordeel gekomen dat weliswaar aan de
voortzetting van het dienstverband voor gedaagde bezwaren waren
verbonden, maar dat deze, bezien vanuit het oogpunt van
toepassing van de WW, niet zodanig zwaarwegend waren dat de
ontslagname per 31 augustus 1996 gedaagde in redelijkheid niet
kon worden aangerekend. Hoewel de rechtbank het goed
voorstelbaar acht dat gedaagde geen perspectief meer zag om de
onderlinge verstandhouding voor de resterende duur van de
dienstverband te herstellen, heeft zij niet de overtuiging
kunnen krijgen dat van hem niet redelijkerwijs was te vergen
tot het einde van de arbeidsovereenkomst in dienst te blijven.
De rechtbank heeft voorts doen wegen dat niet is gebleken van
concrete pogingen voorafgaande aan de ontslagname om elders
passend werk te vinden, zodat zij niet aannemelijk acht dat
gedaagde al het mogelijke heeft gedaan om zijn werkloosheid te
voorkomen.
De rechtbank heeft evenwel niet het door appellant ingenomen
standpunt gevolgd dat in een geval als het onderhavige onder
geen enkele omstandigheid ruimte bestaat om de maatregel te
beperken tot de resterende duur van de dienstbetrekking.
Weliswaar leidt de rechtbank uit de geschiedenis van de
totstandkoming van de Wet Boeten af dat de wetgever, in geval
van voortijdige beëindiging van een dienstverband voor bepaalde
tijd, niet gekozen heeft voor het beperken van een wegens
verwijtbare werkloosheid op te leggen maatregel tot de
resterende duur van de dienstbetrekking, maar zij acht het in
strijd met de zorgvuldigheid dat appellant niet heeft
onderzocht of er sprake is van dringende redenen als bedoeld in
het vijfde lid van artikel 27 van Pro de WW, op basis waarvan
appellant kan besluiten van een maatregel af te zien. De
rechtbank is voorts van oordeel dat er in casu van dringende
redenen sprake is. Zij heeft daarom het bestreden besluit, voor
zover daarin de uitkering gedurende 26 weken is verlaagd naar
35%, niet in stand gelaten en appellant opgedragen een nieuw
besluit te nemen.
Wat betreft de tweede maatregel, de korting van 5% gedurende 8
dagen, heeft de rechtbank appellant gevolgd in zijn standpunt
dat gedaagde niet tijdig voldaan heeft aan de verplichting van
artikel 26, eerste lid, aanhef en onder d, van de WW tot
inschrijving bij de Arbeidsvoorzieningsorganisatie, zodat zij
die maatregel, gelet ook op het Maatregelenbesluit Tica, op
zichzelf juist acht. De rechtbank heeft desondanks ook het
desbetreffende onderdeel van het bestreden besluit vernietigd,
daar de eerste maatregel niet in stand is gebleven en derhalve
niet vaststaat over welke periode die maatregel uiteindelijk
zal worden opgelegd, waardoor tevens onzeker is geworden over
welk tijdvak de tweede maatregel effectief zal zijn.
Ook de (nadere) vaststelling van het dagloon in het bestreden
besluit is door de rechtbank onjuist bevonden, hetgeen voor
haar reden was om dat besluit ook in zoverre te vernietigen.
In hoger beroep heeft appellant zich gekeerd tegen de
overwegingen van de rechtbank, welke tot vernietiging van de
voormelde onderdelen van het bestreden besluit hebben geleid.
Na indiening van het verweerschrift van gedaagde heeft
appellant te kennen gegeven zich alsnog neer te leggen bij het
oordeel van de rechtbank omtrent de hoogte van het dagloon en
heeft hij dat conform de desbetreffende overwegingen van de
aangevallen uitspraak nader vastgesteld op f 213,39.
Op grond van het voorgaande moet worden vastgesteld dat in de
eerste plaats de vraag dient te worden beantwoord of de ten
aanzien van gedaagde toegepaste maatregel van verlaging van het
uitkeringspercentage van 70 naar 35 over een periode van 26
weken in rechte stand kan houden.
De Raad overweegt dienaangaande als volgt.
De Raad stelt allereerst vast dat uit de voorhanden gegevens
blijkt dat gedaagde per 31 augustus 1996 ontslag genomen heeft
in de wetenschap dat zijn dienstverband kort daarna, namelijk
op 18 september 1996, toch zou eindigen wegens de, niet meer te
beïnvloeden, beslissing van zijn werkgever om de
arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd niet te verlengen of om
te zetten in een dienstbetrekking voor onbepaalde tijd.
Gedaagde is tot die ontslagname gekomen doordat na mededeling
van voormelde beslissing een slechte werksfeer en vertroebelde
arbeidsverhoudingen zijn ontstaan, terwijl hij zich bovendien
door de omstandigheid dat zijn werkgever hem minder opdrachten
is gaan geven financieel benadeeld vond.
De Raad acht het in dit verband buiten twijfel dat het niet
voortzetten van het dienstverband per 18 september 1996 op
zichzelf niet aan gedaagde is te verwijten. De Raad heeft
hierbij laten wegen dat gedaagde zelf heeft gesteld dat door de
werkgever als reden is opgegeven dat hij niet in het team
paste. Van de kant van gedaagdes werkgever is tegenover een
rapporteur van appellant die reden in grote lijnen bevestigd.
Voorts is ter zitting van de Raad door de gemachtigde van
appellant bevestigd dat appellant ervan is uitgegaan dat
gedaagde op dit punt geen verwijt treft.
Ook moet het er op basis van de voorhanden gegevens voor worden
gehouden dat gedaagde na de aankondiging dat zijn
arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd niet zou worden verlengd
in een onaangename werksfeer is beland en dat de toen ontstane
situatie hem zelfs enig, in de hoogte van zijn WW-uitkering
doorwerkend, financieel nadeel berokkende. De Raad acht deze
omstandigheden evenwel niet in die mate bezwarend dat het
uitdienen van het (korte) resterende gedeelte van het contract
redelijkerwijs niet van hem kon worden gevergd.
Uit het vorenstaande volgt dat op zichzelf voldaan is aan de
omschrijving van de in artikel 24, tweede lid, onder b, van de
WW neergelegde variant van verwijtbare werkloosheid, nu immers
niet kan worden gezegd dat de voortzetting van de
dienstbetrekking tot 18 september 1996 redelijkerwijs niet van
gedaagde was te vergen. Tevens moet echter worden vastgesteld
dat er sprake is van overtreding van de in artikel 24, vijfde
lid, van die wet opgenomen verplichting om te voorkomen dat de
werkloosheidsfondsen worden benadeeld (de
benadelingshandeling), in zoverre dat over de periode tot 18
september 1996 onnodig een beroep op die fondsen wordt gedaan.
Het voorgaande roept de vraag op of het appellant vrij stond
om, zoals hij heeft gedaan, verwijtbare werkloosheid ten
grondslag te leggen aan het opleggen van een maatregel, dan wel
dat hij de benadelingshandeling als basis daarvoor had moeten
hanteren. Het belang van die vraag is met name daarin gelegen
dat, indien voor verwijtbare werkloosheid moet worden gekozen,
de ingevolge het eerste lid van artikel 27 dwingend Pro
voorgeschreven maatregel geldt, terwijl de keuze voor de
benadelingshandeling ertoe leidt dat de verplichting bestaat om
een -ingevolge artikel 27 vierde Pro lid op de ernst van de
gedraging en mate van verwijtbaarheid af te stemmen- maatregel
op te leggen met inachtneming van het
Maatregelenbesluit Tica (Besluit van 6 juli 1996,
Stcrt. 1996, 141).
Ter beantwoording van de vraag of aan één van beide
vorenomschreven (mogelijke) maatregelen in dit geval voorrang
toekomt, en zo ja aan welke, stelt de Raad voorop dat in zijn
algemeenheid een aan overtreding van de in artikel 24 specifiek Pro
omschreven verplichtingen verbonden maatregel het primaat heeft
ten opzichte van een maatregel welke het gevolg is van het
plegen van de in die bepaling in algemene termen aangeduide
benadelingshandeling. De Raad acht dat uitgangspunt evenwel
niet absoluut en ziet onder omstandigheden ruimte om daarvan af
te wijken.
Gelet nu op de eerder vermelde omstandigheid dat het op de
datum van beëindiging van gedaagdes dienstbetrekking reeds
duidelijk was dat hij op 18 september 1996 toch werkloos zou
worden -waaraan de Raad toevoegt dat hij geen reden ziet om aan
te nemen dat de wijze waarop die beëindiging heeft
plaatsgevonden gedaagdes kansen om elders werk te vinden heeft
verkleind- is het voor de Raad niet aan twijfel onderhevig dat
gedaagde er ten tijde van zijn ontslagname vanuit mocht gaan
dat de daardoor veroorzaakte werkloosheid zich slechts zou
uitstrekken over de periode van 31 augustus 1996 tot 18
september 1996. Dit impliceert dat het (theoretische) effect
van de bij het bestreden besluit opgelegde maatregel van 35%
gedurende 26 weken, wat overeenkomt met een gehele weigering
van uitkering over drie maanden, de omvang van de aan gedaagde
toe te rekenen werkloosheid aanzienlijk overstijgt. Met het
opleggen van de betrokken maatregel wordt dan ook voorbijgegaan
aan het verzekeringskarakter van de WW, waarmee bezwaarlijk
valt te verenigen dat de gevolgen van werkloosheid in zoverre
deze niet aan de verzekerde zijn toe te rekenen, voor zijn
risico worden gelaten. Nu de maatregelen welke in het wettelijk
stelsel aan de benadelingshandeling kunnen worden verbonden
juist wel een op de omvang van de aan gedaagde toe te rekenen
werkloosheid toegesneden sanctionering mogelijk maken
(in het bijzonder in de vorm van een tijdelijke gehele
weigering voor de resterende duur van het dienstverband) acht
de Raad grond aanwezig om in een dergelijk geval aan het
opleggen van een maatregel wegens het plegen van een
benadelingshandeling voorrang te geven boven het toepassen van
de bij verwijtbare werkloosheid verplichte maatregel.
De Raad tekent bij het zojuist gegeven oordeel aan dat het
thans aan de orde zijnde geval terdege moet worden
onderscheiden van de situatie waarin het mogelijk, dan wel niet
uitgesloten, moet worden geacht dat een voortijdig beëindigd
dienstverband voor bepaalde tijd voortgezet had kunnen worden,
als die vervroegde beëindiging niet had plaatsgevonden. Ten
aanzien van dergelijke gevallen heeft het kabinet bij de
parlementaire behandeling van de Wet Boeten gesteld
(TK 1994-1995, 23909, nr. 8 p. 24) dat het zich realiseert dat
een blijvende gehele weigering van de uitkering -de Raad merkt
terzijde op dat de in casu toegepaste mitigeringsmogelijkheid
op dat moment nog niet in het ontwerp was opgenomen- onder
omstandigheden wellicht als onevenredig zal worden ervaren,
maar dat niet voorbijgegaan mag worden aan de mogelijkheid dat
de arbeidsrelatie, indien de voortijdige beëindiging niet had
plaatsgevonden, wellicht verlengd had kunnen worden of omgezet
in een dienstbetrekking voor onbepaalde tijd, zodat de
betrokkene mogelijkerwijs kansen heeft gemist om aan de slag te
blijven. Naar uit het eerder in deze uitspraak overwogene
blijkt, is het in het onderhavige geval juist niet aan twijfel
onderhevig dat op 18 september 1996 niet-verwijtbare
werkloosheid zou zijn ingetreden. Aan de beschouwingen die het
kabinet in de Nota van wijziging van de Wet Boeten
(TK 1994-1995, 23909, nr. 8, waarvan in het bijzonder p. 23,
24, 27 en 28) heeft gewijd aan de situatie dat een werknemer
een dienstbetrekking eerder beëindigt dan strikt noodzakelijk
is, ontleent de Raad voorts dat de conclusie dat in een geval
als het onderwerpelijke voorrang toekomt aan het opleggen van
een maatregel wegens het plegen van een benadelingshandeling,
niet in strijd is te achten met de door de wetgever bij de
herziening van het sanctiestelsel in het kader van de Wet
Boeten gemaakte afwegingen.
Betreffende de in de aangevallen uitspraak gehanteerde grond
voor vernietiging van het bestreden besluit, te weten de
aanwezigheid van dringende redenen als bedoeld in artikel 27,
vijfde (nadien zesde) lid, van de WW, is de Raad het met
appellant eens dat de rechtbank ten onrechte die bepaling van
toepassing heeft geacht. De Raad kan zich verenigen met de door
appellant in hoger beroep dienaangaande aangevoerde grieven.
Ook de Raad is van opvatting dat de in genoemd artikellid
aangeduide dringende redenen om van het opleggen van een
maatregel af te zien, niet kunnen bestaan uit factoren welke te
maken hebben met de oorzaak en de mate van verwijtbaarheid van
het einde van de dienstbetrekking. Het kabinet heeft er in de
parlementaire behandeling van (het ontwerp van) de
desbetreffende bepaling geen misverstand over laten bestaan dat
de daarin genoemde dringende redenen slechts gelegen kunnen
zijn in de onaanvaardbaarheid van de gevolgen die een maatregel
voor een verzekerde heeft. De Raad ziet noch in de tekst, noch
in de systematiek van de sanctiebepalingen van de WW, noch
anderszins aanknopingspunten om de uit de wetsgeschiedenis
duidelijk naar voren komende beoogde reikwijdte van die
bepaling uit te breiden. Dat de maatregel tot onacceptabele
consequenties voor gedaagde zou hebben geleid, komt uit de
gedingstukken niet naar voren.
Uit het vorenoverwogene volgt dat de Raad, zij het op andere
gronden dan de rechtbank, van oordeel is dat de opgelegde
maatregel van verlaging van het uitkeringspercentage tot 35
gedurende 26 weken in rechte geen stand kan houden. De
aangevallen uitspraak dient derhalve, met aanpassing van de
gronden daarvan, te worden bevestigd. Appellant zal dan ook een
nieuw besluit dienen te nemen met inachtneming van het in deze
uitspraak van de Raad overwogene.
De Raad is voorts van oordeel dat het gedeelte van het
bestreden besluit dat het opleggen van een maatregel wegens te
late inschrijving bij de Arbeidsvoorzieningsorganisatie
betreft, ten onrechte door de rechtbank is vernietigd. Uit de
voorhanden gegevens blijkt immers duidelijk dat gedaagde zich
inderdaad acht dagen te laat heeft ingeschreven. De zwaarte van
de maatregel is voorts in overeenstemming met de toepasselijke
regels, waaronder het Maatregelenbesluit Tica. De Raad kan zich
niet verenigen met de overwegingen van de rechtbank, welke tot
vernietiging van dit onderdeel van het bestreden besluit hebben
geleid, daar appellant in dat besluit duidelijk heeft
aangegeven dat de tweede maatregel ingaat aansluitend aan de
eerste maatregel, hetgeen in overeenstemming is met artikel 11,
tweede lid, van het Maatregelenbesluit Tica. Uit die bepaling
vloeit evenwel niet de verplichting voort om in een dergelijk
geval in het besluit waarbij de maatregel wordt opgelegd
melding te maken van de exacte data waarop die maatregel zal
worden geëffectueerd.
Naar aanleiding van gedaagdes verzoek om appellant te
veroordelen tot schadevergoeding in de vorm van wettelijke
rente overweegt de Raad dat dit verzoek thans niet voor
toewijzing in aanmerking komt, omdat de Raad, gezien het
vorenstaande, onvoldoende inzicht heeft in de vraag of er
schade wordt geleden, althans welke omvang deze schade heeft.
Wel zal appellant, indien hij een nieuw besluit neemt met
inachtneming van hetgeen de Raad in deze uitspraak heeft
overwogen, bij de voorbereiding van dat besluit tevens aandacht
dienen te besteden aan de vraag in hoeverre er termen zijn om
schade te vergoeden.
De Raad acht termen aanwezig om op grond van artikel 8:75 van Pro
de Algemene wet bestuursrecht appellant te veroordelen in de
proceskosten van appellant in hoger beroep. Deze kosten worden
begroot op f 710,-- voor verleende rechtsbijstand.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten en
met dien verstande dat appellant een nieuw besluit dient te
nemen met inachtneming van het in deze uitspraak van de Raad
overwogene;
Veroordeelt appellant in de proceskosten van gedaagde in hoger
beroep tot een bedrag van f 710,--.
Aldus gewezen door mr M.A. Hoogeveen als voorzitter en
mr Th.C. van Sloten en mr Th.M. Schelfhout als leden, in
tegenwoordigheid van mr I. de Hartog als griffier, en
uitgesproken in het openbaar op 13 september 2000.
(get.) M.A. Hoogeveen.
(get.) I. de Hartog.
JdB
1409