Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 24/58
uitspraak van de meervoudige kamer van 16 juni 2026 in de zaken tussen
[naam 1] , [naam 2] en [naam 3], te [woonplaats] (hierna te noemen respectievelijk [naam 4] , de Vof, Veehandel BV, en tezamen [naam 5] )
(gemachtigde: mr. C.A. van Kooten)
en
de staatssecretaris (voorheen de minister) van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
(gemachtigde: mr. P.M.M. van Bennekom)
en
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid)
Procesverloop
Met het besluit van 8 februari 2023 (spoedbestuursdwangbesluit) heeft de staatssecretaris de toepassing van spoedbestuursdwang zonder voorafgaande last op 17 januari 2023 wegens overtredingen van het Besluit houders van dieren (Bhd) op schrift gesteld aan de Vof.
Met het besluit van 1 augustus 2023 (kostenbesluit) heeft de staatssecretaris de totale bestuursdwangkosten vastgesteld op € 13.016,68 en na verrekening van de vastgestelde bestuursdwangkosten € 469,69 terugbetaald.
Met het besluit van 8 november 2023 (bestreden besluit) heeft de staatssecretaris het bezwaar van [naam 5] tegen het spoedbestuursdwangsbesluit ongegrond verklaard en het bezwaar tegen het kostenbesluit gedeeltelijk gegrond verklaard. De staatssecretaris heeft het kostenbesluit gedeeltelijk herroepen en een nieuw kostenbesluit genomen en € 10.717,81 verhaald (gewijzigd kostenbesluit). Daarnaast heeft de staatssecretaris het bezwaar van Veehandel BV niet-ontvankelijk verklaard.
[naam 5] hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
Over een aantal stukken die de staatssecretaris verplicht is te overleggen, heeft hij met een beroep op artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) meegedeeld dat uitsluitend het College daarvan kennis zal mogen nemen. Met de beslissing van 18 maart 2026 heeft het College geoordeeld dat beperking van de kennisneming van de bezoekrapporten van de dierenarts bij de opslaghouder gerechtvaardigd is. De beperking van de kennisneming van het intakeverslag met de verklaring van de dierenarts is niet gerechtvaardigd. [naam 5] hebben het College geen toestemming verleend om mede op grondslag van de stukken uitspraak te doen.
[naam 5] hebben verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). In verband met dat verzoek heeft het College de Staat in de procedure betrokken.
De zitting was op 19 maart 2026. De zaak is gevoegd met de zaak 23/1841 behandeld. Aan de zitting hebben deelgenomen: [naam 1] en [naam 6] namens [naam 5] , en [naam 7] en [naam 8] namens de staatssecretaris, en de gemachtigden van partijen.
Waar gaat deze zaak over
1 Twee toezichthouders en een dierenarts van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) hebben uit eigen beweging op 17 januari 2023 schapen die zich bevonden op een weideperceel in [plaats] gecontroleerd. Daarbij constateerden zij overtredingen met betrekking tot (de verzorging van) 64 schapen. De schapen verkeerden in een zeer slechte conditie en hadden direct een dierenarts en aanvullende verzorging nodig. Ook troffen zij een karkas aan. De staatssecretaris heeft 64 schapen met spoed meegevoerd vanwege de overtreding van vier bepalingen van het Bhd en een overtreding voor het niet aanbieden van een karkas ter destructie. De schapen zijn opgevangen door een opslaghouder. [naam 4] heeft de geschatte kosten voor de toepassing van bestuursdwang vergoed, waarna de staatssecretaris de schapen teruggegeven heeft. [naam 4] is het niet eens met het meevoeren en opslaan van zijn schapen, omdat hij de Wet dieren niet heeft overtreden. Daarnaast had de staatssecretaris hem eerst de gelegenheid moeten geven de toestand van zijn schapen te verbeteren.
Wettelijk kader
2 Het toepasselijke wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Beoordeling van het beroep
Intakelijst
3.1
De staatssecretaris heeft de vertrouwelijke versie van de lijst van alle dieren met de conditiescore en medische situatie (intakelijst) met de verklaring van de dierenarts op de zitting alsnog overgelegd. [naam 5] stellen zich op het standpunt dat de late indiening in strijd is met de goede procesorde.
3.2
Op grond van artikel 8:58 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kunnen nadere stukken ter onderbouwing van een eerdere beroepsgrond worden ingediend, tenzij dat in strijd is met een goede procesorde. Dat is het geval als de nadere stukken verwijtbaar zodanig laat worden ingediend, dat andere partijen worden belemmerd om daarop adequaat te reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor anderszins wordt gehinderd. Vast staat dat [naam 5] in de gronden van het bezwaarschrift van 10 mei 2023 hebben aangevoerd dat zij niet hebben kunnen controleren of en welke dierenarts de intakelijst heeft ingevuld en ook in beroep heeft hij vraagtekens gezet bij de intakelijst. Gelet hierop heeft het College op 4 maart 2026 de staatssecretaris verzocht informatie te verschaffen over de opsteller van de intakelijst. De staatssecretaris heeft de intakelijst voorzien van een verklaring op 16 maart 2026 kort voor de zitting overgelegd met een verzoek om beperkte kennisneming. Dat verzoek is afgewezen. Gezien het tijdsverloop na het bezwaar en het verzoek van het College op 4 maart 2026 is de indiening van de intakelijst op de zitting op 19 maart 2026 verwijtbaar laat. [naam 5] hebben daardoor niet meer adequaat kunnen reageren. De handelwijze van de staatssecretaris is in strijd met de goede procesorde en het College zal de intakelijst voorzien van de verklaring van de dierenarts daarom buiten beschouwing laten bij de beoordeling van het beroep.
Het beroep van Veehandel BV en de wijziging van de tenaamstelling in het bestreden besluit
4.1
[naam 4] voert aan dat hij en de Vof ten onrechte als houder van de schapen zijn aangemerkt. Veehandel BV is de eigenaar en houder van de schapen die ze voor de handel heeft gekocht. In bezwaar is de overtreder gewijzigd van de Vof in [naam 4] . Dat is een onjuiste handelwijze.
4.2
Het College overweegt dat het begrip “houder” een feitelijk begrip is waaraan in een concreet geval inhoud moet worden gegeven door de feiten en omstandigheden van het geval in aanmerking te nemen. Daarbij gaat het – kort gezegd – om wie de dieren in feitelijke zin onder zich heeft (zie de uitspraak het College van 3 mei 2022, ECLI:NL:CBB:2022:200, onder 4.2). De toezichthouders hebben op 17 januari 2023 schapen gecontroleerd die op een weideperceel in [plaats] stonden. Uit een koopovereenkomst blijkt dat [naam 6] de schapen die daar stonden en de huur van de percelen op die dag om 10.30 uur heeft overgedragen aan de koper, de natuurlijke persoon [naam 4] aangeduid als [naam 4] . Uit de toelichting op de zitting blijkt dat het de bedoeling was dat [naam 4] de schapen na overname zou verzorgen en verkopen. Met de overdracht is hij dus op dat moment eigenaar en houder van de schapen geworden. De omstandigheid dat de schapen nog op het Uniek Bedrijfsnummer (UBN) van de onderneming [naam 6] hypotheekadvies stonden en dat ze later op het UBN van de Vof zijn bijgeschreven, maakt dat niet anders. Uit de stukken blijkt niet dat Veehandel BV houder van de schapen is (geworden). Dat [naam 4] nog maar kort de houder van de schapen was en hij ze nog niet had gezien, is voor de vraag of hij als eigenaar en houder aangemerkt kon worden, niet relevant. De tenaamstelling van het besluit kon de staatssecretaris in de bezwaarfase, dus bij de beslissing in bezwaar, dan ook nog corrigeren.
4.3
De staatssecretaris heeft [naam 4] , naar ter zitting is gebleken met de juiste initialen genaamd [naam 1] , dan ook terecht in het besluit op bezwaar als houder van de schapen aangemerkt. Omdat het spoedbestuursdwangbesluit en het kostenbesluit niet aan Veehandel BV gericht zijn en zij ook verder geen belanghebbende is bij die besluiten heeft de staatssecretaris het bezwaar van Veehandel BV terecht niet-ontvankelijk verklaard. Het beroep van Veehandel BV is daarom ongegrond.
Heeft [naam 4] de overtredingen begaan?
5.1
Uit het systeem van de Awb volgt dat een herstelsanctie pas kan worden opgelegd nadat een overtreding heeft plaatsgevonden. De staatssecretaris heeft op basis van het rapport van bevindingen van de toezichthouders van de NVWA van 9 februari 2023 en de veterinaire verklaring van de dierenarts van de NVWA van 27 januari 2023 geconcludeerd dat [naam 4] overtredingen heeft begaan.
5.2
Volgens rechtspraak van het College, waaronder de uitspraak van het College van 19 september 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:514 onder 5.2) mag een bestuursorgaan, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, als de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door (een) hiertoe bevoegde toezichthouder(s) en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Als de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, en ook de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. Als het rapport van bevindingen, zoals in dit geval, niet op ambtseed of ambtsbelofte is opgemaakt, komt aan de in het rapport vermelde feiten en omstandigheden minder bewijskracht toe dan wanneer deze zouden zijn opgenomen in een op ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal. Dit betekent evenwel niet dat het bestuursorgaan zijn besluit niet (uitsluitend) op het rapport van bevindingen mag baseren. Het College betrekt hierbij dat dit rapport is opgesteld door opgeleide toezichthouders, van wie niet is gebleken dat zij een belang hebben bij het onjuist vermelden van hun waarnemingen.
Genoeg gezond en geschikt voer
6.1
Op grond van artikel 1.7, aanhef en onder e, van het Bhd draagt degene die een dier houdt er zorg voor dat een dier een voor dat dier toereikende hoeveelheid gezond en voor de soort en de leeftijd geschikt voer krijgt toegediend op een wijze die past bij het ontwikkelingsstadium van het dier.
6.2
[naam 4] bestrijdt dat zijn schapen over onvoldoende gezond en geschikt voer beschikten. Volgens [naam 4] was het gras, hoewel nat, geschikt voor beweiding: er was voldoende gras van goede kwaliteit en structuur. Bijvoeren is dan niet nodig. De staatssecretaris heeft geen onderzoek verricht naar de graskwaliteit, de oorzaak van de diarree en vermagering en hij heeft ook niet gesteld welk voer dan wel noodzakelijk was. Bijvoeren was gezien de graskwaliteit niet nodig, maar [naam 4] beschikte ook ruw- en krachtvoer om zo nodig bij te voeren.
6.3
In het rapport van bevindingen staat, voor zover van belang, het volgende:
“Wij zagen dat deze schapen een onvoldoende tot slechte conditie toonden. Wij zagen dit vooral aan de, bij veel van de schapen, door de vacht heen aftekenende ruggengraat. Hierbij opgemerkt dat een gedeelte van deze schapen een zodanig dikke vacht had waardoor de conditie, zonder vastpakken, niet goed te bepalen was.
[…]
Wij zagen op de percelen geen enkele aanwijzing dat de schapen werden bijgevoerd met voldoende energie en structuurrijk voedsel wat de schapen gezien hun slechte conditie zichtbaar wel nodig hadden. Het is ons uit ervaring bekend dat als dieren in een weide worden bijgevoerd je hier altijd aanwijzingen voor aantreft zoals restantjes voer en vertrappingen rond de voerplaatsen.”
In de veterinaire verklaring van de dierenarts staat, voor zover van belang, het volgende:
“Ik zag dat de percelen waar de schapen op liepen zeer nat waren. Op het grootste gedeelte van de percelen stond een laag water tot wel 10 cm diep.
Ik zag dat daar alleen de toppen van het gras boven het water uit kwamen. Ik voelde dat ik onder water wegzakte in de drassige bodem en zag dat ik en mijn collega's diepe blubberige voetstappen achter lieten in de bodem.
Ik zag dat alleen langs de randen van de percelen langs de slootkanten een strook grond van één tot enkele meters min of meer droog was. Ik zag en voelde dat ik daar nog kon lopen zonder heel diep weg te zakken.
Ik zag dat vrijwel al het gras op die stroken weggevreten was.
Ik zag dat de schapen de topjes van het gras aten die nog net boven het water uit kwamen. Ik zag dat de schapen daarbij in het water en de blubberige bodem moesten staan om bij dat gras te komen.
[…]
Ik zag nergens aanwijzingen dat de dieren werden bijgevoerd. Ik zag dat er geen troggen of voerbakken stonden waar krachtvoer in gevoerd zou kunnen worden. Ik zag nergens ruiven of voerplekken waar ruwvoer (hooi of kuil) werden bijgevoerd. Ik hoorde mijn collega inspecteur [naam 9] desgevraagd antwoorden dat hij nog nergens had gezien dat de heer [naam 6] zijn schapen in de wei bijvoerde.
[…]
Ik ben meegereden naar de opslaghouder. Bij de opslaghouder heb ik ongeveer 50% van de dieren kunnen palperen op de rug om een eerste indruk te verkrijgen van de Body Conditie Score (BCS voedingsconditie op een schaal van 1 tot en met 5, waarvan 1 zeer mager en 5 zeer dik is). Ik concludeerde dat de dieren zeer mager waren met een BCS van 1 tot
maximaal 2 bij een enkeling.”
6.4
Naar het oordeel van het College heeft de staatssecretaris aannemelijk gemaakt dat [naam 4] geen zorg heeft gedragen voor een voor de dieren toereikende hoeveelheid gezond en voor de soort en de leeftijd geschikt voer op een wijze die past bij het ontwikkelingsstadium van de dieren. Uit de veterinaire verklaring blijkt dat het gras op het perceel waar de schapen stonden, grotendeels onder water stond en de niet ondergelopen delen van het gras al weggegeten waren. Uit het rapport van bevindingen en de veterinaire verklaring blijkt bovendien dat de schapen die gecontroleerd zijn in een slechte conditie verkeerden en zeer mager waren. De dierenarts heeft 50% van de schapen daartoe onderzocht bij de opslaghouder en vastgesteld dat de bodyscore zo laag was dat daaruit ernstige vermagering blijkt. De staatssecretaris heeft daarom terecht vastgesteld dat het gras onvoldoende was om de schapen te voeden door ze te beweiden en dat [naam 4] dus had moeten bijvoeren. Niet is gebleken dat hij dat heeft gedaan. Volgens het rapport van bevindingen was er geen (kracht)voer gebruikt op de percelen. De inspecteurs hebben geen voerresten en vertrappingen waargenomen. Dat de getoonde balen met (ruw)voer daadwerkelijk gebruikt zijn om het koppel in het veld of een deel van de schapen op een andere locatie bij te voeren, is niet vast komen te staan. De op de foto’s getoonde voerverpakkingen waren nog afgesloten, zodat [naam 4] daarmee zijn schapen niet kan hebben bijgevoerd.
(Onmiddellijke) verzorging van zieke/gewonde schapen en raadplegen dierenarts
7.1
Op grond van artikel 1.7, aanhef en onder c, van het Bhd draagt degene die een dier houdt er zorg voor dat een dier dat ziek of gewond lijkt onmiddellijk op passende wijze wordt verzorgd.
Op grond van artikel 2.4, vijfde lid, van het Bhd raadpleegt degene die een dier houdt zo spoedig mogelijk een dierenarts wanneer de zorg, bedoeld in artikel 1.7, aanhef en onder c, geen verbetering in de toestand van het dier brengt.
7.2
Volgens [naam 4] waren zijn schapen overwegend gezond en heeft hij, als dat nodig was, altijd de benodigde zorg gevraagd van een dierenarts. Voor zover schapen in het verleden losse wol en schurftmijt hadden, heeft hij de schapen eerder wel op het perceel gedompeld in een bad met neocidol en noromectin en laten behandelen tegen inwendige parasieten. De schapen hadden nu een losse en open vacht omdat ze in de rui waren, van schurft was geen sprake meer. Woluitval is bovendien aan de orde bij bepaalde schapenrassen. Wat betreft de kreupelheid komt naar voren dat 6 van de 64 schapen kreupel waren en daarvoor behandeld zouden zijn. [naam 4] bestrijdt dat uit de intakelijst zou blijken dat aan alle schapen onvoldoende zorg en diergeneeskundige zorg geboden is wat betreft de poten en hoeven. De enkele stelling dat de schapen kreupel liepen, betekent nog niet dat aangetoond is dat aan de schapen geen passende zorg is geboden. [naam 4] heeft vernomen dat op 16 januari 2023 een andere veehandelaar bij de schapen is geweest en voor de schapen een prijs heeft geboden die marktconform is voor gezonde schapen.
7.3
In het rapport van bevindingen staat, voor zover van belang, het volgende:
“Wij zagen dat deze schapen een onvoldoende tot slechte conditie toonden. Wij zagen dit vooral aan de, bij veel van de schapen, door de vacht heen aftekenende ruggengraat. Hierbij opgemerkt dat een gedeelte van deze schapen een zodanig dikke vacht had waardoor de conditie, zonder vastpakken, niet goed te bepalen was.
Wij zagen dat veel schapen een losse en open vacht hadden. Ook zagen wij schapen in hun vacht bijten, zich krabden, stonden te schudden en stampten met hun poten. Het is ons bekend dat dit uitingen zijn van jeuk. Kennelijk hadden deze schapen last van uitwendige parasieten. Wij zagen dat meerdere schapen plakkaten met wol verloren waren. Het is ons bekend dat ook dit een aanwijzing kan zijn dat de schapen parasitaire aandoening hebben. Kennelijk waren deze schapen niet of in ieder geval niet voldoende behandeld tegen uitwendige parasieten.
Ook zagen wij meerdere schapen kreupel lopen. Wij zagen op alle drie de percelen schapen die een van hun poten niet konden of wilden belasten.
Later in de opvangstal zijn alle schapen bekapt/gecontroleerd. Door de dierenarts is van alle schapen de conditiescore vastgesteld. Vastgesteld werd dat de schapen een conditiescore van 1 tot maximaal 1, 5 hadden op een schaal van 1 tot 5 waarbij 1 staat voor zeer mager en 5 voor te vet. Ook werd bij de schapen schurft vastgesteld en is bij 5 schapen een zodanige kreupelheid geconstateerd dat de dierenarts daarvan een aantekening heeft gemaakt in het intake document.
[…]
Wij zagen dat veel schapen vervuild waren aan de achterkant met verse en oude mestresten en zichtbaar diarree hadden. Het is ons bekend dat dit veroorzaakt kan worden door inwendige parasieten maar ook door een niet goed functionerend spijsverteringssysteem.”
In de veterinaire verklaring van de dierenarts staat, voor zover van belang, het volgende:
“Ik zag dat er minstens 10 schapen ernstig kreupel liepen.
Ik zag dat meer dan de helft van de schapen rond de staart de vacht besmeurd was met aangekoekte oude droge mest en ook verse groene mest. Ik benoem dit als zogenaamde "strontkonten". Vaak ontstaan door voedingsdiarree al dan niet in combinatie met inwendige parasieten als maagdarmwomen en/of coccidiën.
Ik zag de schapen op een manier bewegen die mij gezien mijn ervaring en expertise als dierenarts bekend voorkwam als een teken van jeuk. Jeuk die onder andere op treedt bij mijten (schapenschurft) luizen en Miasis. Ik zag dat bij meerdere (ongeveer 10) schapen schuurplekken boven het staartgebied en aan de zijkant van de romp. Ik zag bij een aantal dieren (ongeveer 8) dat er duidelijk sprake was van wol uitval. Het geheel deed mij, ook gezien de ervaringen bij eerdere schapenkoppels en de tijd van het jaar, sterk denken aan schapen wolschurft of lichaamsschurft (schurft door mijten, Psoroptes ovis).
[…]
De volgende dag zijn de schapen gecontroleerd en zo nodig behandeld door een dierenarts bij de opslaghouder. Het bezoekverslag en het intake werkdocument zijn als bijlages bijgevoegd. Hieruit bleek dat de dierenarts de BCS als volgt had beoordeeld: 33 schapen met BCS van 1,
25 schapen met een BCS van 1,5 en 6 schapen met een BCS van 2. Verder waren er 9 schapen met uitgebreide schurftinfectie. Bij 6 schapen moesten de klauwtjes uitgebreid bekapt worden. Er waren een niet nader gespecificeerd aantal licht kreupele dieren. Eén schaap had een
ontsteking aan zijn oor door het oormerk. Het oormerk is verwijderd.
[…]
De vermagering is in de loop van de herfst/winter ontstaan over een periode van minimaal weken tot maanden, ervanuit gaande dat de dieren ooit wel een goede conditie hadden.
De wol of lichaamsschurft is in een periode van weken tot mogelijk maanden ontstaan.
De kreupelheden ontstaan gedurende weken tot mogelijk langere periodes.
De diarree en aangekoekte mest is gedurende weken ontstaan, zeker gezien het feit dat de aanhangende mest al was ingedroogd tijdens de natte afgelopen periode.
[…]
De schapen leden aan kreupelheden (=pijn vermijdend gedrag), diarree en schurft. De dieren waren ernstig vermagerd. Hier is geen adequate behandeling voor ingesteld.”
7.4
Naar het oordeel van het College heeft de staatssecretaris terecht vastgesteld dat [naam 4] zijn zieke of gewonde dieren niet onmiddellijk op passende wijze heeft verzorgd en/of een dierenarts heeft geraadpleegd toen de medische situatie van zijn schapen niet verbeterde. Dat de schapen aandoeningen hadden waarvoor medische zorg noodzakelijk was blijkt uit de onder 6.3 weergegeven passages uit de veterinaire verklaring. De dierenarts heeft maagdarmwormen, mijten en klauwaandoeningen geconstateerd, en heeft vastgesteld dat een groot deel van de schapen in een slechte conditie verkeerde. Uit de onder 6.3 aangehaalde passages uit het rapport van bevindingen blijkt dat de toezichthouders hebben gezien dat schapen loshangende vachten, jeuk en strontkonten hadden en/of anderszins vervuild en kreupel waren. De gezondheidstoestand van de schapen was zo dat [naam 4] ze onmiddellijk op passende wijze verzorging had moeten bieden. [naam 4] heeft die zorg niet geboden. Dat de schapen in de rui waren, blijkt niet uit de verklaring van dierenarts. In de veterinaire verklaring staat dat bij de opslaghouder een middel tegen schurft (cydectin) is toegepast. Deze verzorging hadden de schapen dus nodig.
Bescherming bieden tegen weersomstandigheden
8.1
Op grond van artikel 1.6, derde lid, van het Bhd wordt een dier, indien het niet in een gebouw wordt gehouden, bescherming geboden tegen slechte weersomstandigheden, gezondheidsrisico’s en zo nodig roofdieren.
8.2
[naam 4] vindt dat de schapen wel degelijk zonder schuilmogelijkheid in de winter in een veld gehouden kunnen worden. Er waren genoeg bosjes om luwte te creëren en er was genoeg droge ruimte. [naam 4] bestrijdt de situatie rond de vachten en de BSC-scores, waardoor er geen aanleiding was om aanvullende bescherming te bieden op de percelen. De percelen waren niet te nat en er was ook een uitwijkmogelijkheid naar het beton.
8.3
In het rapport van bevindingen staat, voor zover van belang, het volgende:
“Gezien de slechte voedingsconditie van de schapen en de slechte conditie van de vachten, de regenval en de verwachte lage temperaturen hadden de schapen op deze percelen onvoldoende bescherming tegen slechte weersomstandigheden.
[…]
Wij zagen dat de schapen, die niet in een gebouw werden gehouden, geen bescherming werd geboden tegen slechte weersomstandigheden, gezondheidsrisico's en zo nodig roofdieren.”
In de veterinaire verklaring van de dierenarts staat, voor zover van belang, het volgende:
“Vachten vielen uit en dieren hadden met water en blubber besmeurde onderpoten en buiken. Er waren veel dieren met zogenaamde strontkonten. De vacht heeft een belangrijke temperatuur regelende en isolerende functie. Door bovengenoemde situaties raakt die temperatuurregulatie en isolerende functie ernstig verstoord. Dieren lijden kou door
de verdamping van water op de onbedekte huid en het gemis aan isolatie. Zeker als ze om te grazen in zeer koud water moeten lopen.
[…}
De schapen werden onvoldoende beschermd tegen de weersinvloeden en slechte omstandigheden en beschikten niet over een veilige huisvesting, inclusief een comfortabele rust/schuilplaats.”
8.4
Naar het oordeel van het College heeft de staatssecretaris terecht vastgesteld dat [naam 4] zijn schapen geen bescherming heeft geboden tegen slechte weeromstandigheden en gezondheidsrisico’s. Dat de gezondheidstoestand en conditie van dat schapen zodanig was dat zij niet op temperatuur konden blijven blijkt uit de veterinaire verklaring. De staatssecretaris bestrijdt niet dat schapen over het algemeen ook in de winter buiten in de weide kunnen staan zonder extra beschutting. Maar in dit geval staat vast dat aanvullende bescherming nodig was vanwege de slechte conditie waarin de schapen verkeerden. De staatssecretaris heeft in dat verband terecht gewezen op de vermagerde toestand van de schapen (zie hiervoor onder 6.4) en de staat van hun huid en vachten (zie hiervoor onder 7.4). Het betoog dat [naam 4] zijn schapen voldoende bescherming heeft geboden, slaagt niet.
Toepassing spoedbestuursdwang
9.1
Aangezien [naam 4] de hierboven genoemde overtredingen heeft begaan, is de staatssecretaris in beginsel bevoegd om handhavend op te treden (artikel 8.5 van de Wet dieren). In dit geval heeft de staatssecretaris spoedbestuursdwang (artikel 5:31, tweede lid, van de Awb) toegepast door de schapen meteen mee te nemen, naar een opvanglocatie te vervoeren, en het besluit achteraf op schrift te stellen.
9.2
[naam 4] voert aan dat de toepassing van spoedbestuursdwang in dit geval disproportioneel is. [naam 4] was nog maar zeer kort, een dag, de eigenaar van de schapen en hij heeft de kans niet gekregen om eventuele aanpassingen te doen wat betreft huisvesting, voeding en verzorging. De NVWA heeft geen contact met hem opgenomen voordat de schapen werden meegevoerd, terwijl minder vergaande oplossingen goed en eenvoudig realiseerbaar waren. Ten onrechte is er ook geen hersteltermijn geboden. Niet alle schapen waren er zo slecht aan toe dat ze direct verzorging nodig hadden. De staatssecretaris had [naam 4] de kans moeten geven de gezondheidstoestand van de schapen te verbeteren aangezien hij bedrijfsmatig veel ervaring heeft met het opkopen, oplappen en weer verkopen van (zwakke) rammen. Bijvoeren was direct ter plaatse mogelijk, hij beschikte over voer, en de kreupelheid en schurft hadden meteen in het veld behandeld kunnen worden. Een last onder dwangsom was volgens [naam 4] passender geweest.
9.3
In artikel 5:31, eerste lid, van de Awb is, voor zover hier van belang, bepaald dat een bestuursorgaan dat bevoegd is om een last onder bestuursdwang op te leggen, in spoedeisende gevallen kan besluiten dat bestuursdwang zal worden toegepast zonder voorafgaande last. Op grond van het tweede lid kan, als de situatie zo spoedeisend is dat een besluit niet kan worden afgewacht, meteen bestuursdwang worden toegepast, maar wordt zo spoedig mogelijk daarna alsnog een besluit als bedoeld in het eerste lid bekendgemaakt. Op grond van artikel 5:29, eerste lid, van de Awb kan het bestuursorgaan, voor zover de toepassing van bestuursdwang dat vereist, zaken meevoeren en opslaan. Beoordeeld moet worden of de staatssecretaris gebruik heeft kunnen maken van de bevoegdheid om zonder voorafgaande last bestuursdwang toe te passen. Het College betrekt bij deze beoordeling of betrokkene in staat is op korte termijn zelf de noodzakelijke maatregelen te nemen om de overtredingen te beëindigen, dan wel of het mogelijk is om op korte termijn verbetering aan te brengen en of er alternatieven bestonden voor adequate huisvesting en verzorging. Dat volgt uit vaste rechtspraak van het College (zie de uitspraken van 31 januari 2018, ECLI:NL:CBB:2018:63, en 16 mei 2023, ECLI:NL:CBB:2023:230).
9.4
Gelet op de constateringen van de toezichthouders en de veterinaire verklaring van de dierenarts en de (medische) verzorging die na de inbeslagname bij de opslaghouder is geboden, is naar het oordeel van het College vast komen te staan dat het overgrote deel van de meegevoerde schapen in een zo slechte gezondheid en conditie verkeerde dat (medische) verzorging meteen nodig was. De aangetroffen situatie op de percelen is gedetailleerd en uitgebreid beschreven in het rapport van bevindingen. Deze waarnemingen worden ondersteund door een veterinaire verklaring, opgesteld door een dierenarts van de NVWA, en foto’s van de aangetroffen situatie. De staatssecretaris heeft veel gewicht mogen toekennen aan de veterinaire verklaring waarin wordt geadviseerd om alle dieren, waar meer dan de gebruikelijke dagelijkse verzorging voor nodig was, mee te voeren en op te slaan voor noodzakelijke intensieve zorg en behandeling omdat langer uitstel van deze zorg en behandeling de prognose zou doen verslechteren en onomkeerbare schade kon veroorzaken. Gelet op het gebrek aan bescherming van de huid en de vacht, de hongerige toestand waarin de schapen verkeerden en het vooruitzicht op slechte weersomstandigheden in combinatie met de sterk verzwakte toestand van de schapen waarvoor (medische) zorg geboden was, was het noodzakelijk de schapen op stal te zetten. De staatssecretaris kan niet verweten worden dat hij [naam 4] niet de gelegenheid heeft gegeven om zelf verzorging te bieden. Uit de toelichting op de zitting blijkt namelijk dat de schapen en percelen voor zover bekend bij de staatssecretaris op 17 januari 2023 nog van [naam 6] waren. De staatssecretaris is pas op 19 januari 2023 van de overdracht op de hoogte geraakt en had dit op het moment van de controle op 17 januari 2023 verder niet kunnen weten. [naam 6] heeft ter plekke aan de aanwezige toezichthouders niet gemeld dat hij de schapen inmiddels aan [naam 4] had overgedragen, en [naam 4] was op het moment van de controle niet aanwezig. Gelet op eerdere ervaringen met [naam 6] , die de staatssecretaris op de zitting heeft toegelicht, kon de staatssecretaris oordelen dat meteen ingrijpen gerechtvaardigd was. Er waren voor de staatssecretaris op 17 januari 2023 geen aanwijzingen om te veronderstellen dat aan de overtredingen op andere wijze een einde kon worden gemaakt dan door het meevoeren en opslaan van de schapen. De verklaring van de eigenaar ( [naam 10] ) van de percelen maakt dat niet anders. Nog daargelaten dat deze verklaring op het moment van de toepassing van de spoedbestuursdwang niet bekend was bij de staatssecretaris, blijkt daaruit niet dat [naam 4] dan wel verzorging zou hebben geboden. Het betoog van [naam 4] tegen de toepassing van de spoedbestuursdwang slaagt niet.
Het verhaal van de kosten van bestuursdwang
10 [naam 4] heeft kanttekeningen geplaatst bij de hoogte van de verhaalde kosten. De staatssecretaris heeft deze kanttekeningen bij de kosten van het bekappen van de schapen en de duur van de opvang toereikend weerlegd. Het betoog van [naam 4] tegen het verhaal van de kosten slaagt niet.
Overschrijding redelijke termijn
11.1
Over het verzoek van [naam 5] om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn, overweegt het College het volgende. In deze zaak geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn maximaal twee jaar is. Daarbij is een termijn van zes maanden voor de behandeling van het bezwaar en een termijn van anderhalf jaar voor de behandeling van het beroep redelijk. Uitgangspunt voor vergoeding van immateriële schade is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond. De te beoordelen periode vangt aan met de datum waarop het bezwaarschrift door de staatssecretaris is ontvangen en loopt tot de datum waarop het College uitspraak heeft gedaan.
11.2
Het bezwaarschrift van [naam 5] is op 11 september 2023 door de staatssecretaris ontvangen. De staatssecretaris heeft op 8 november 2023 op het bezwaar tegen het spoedbestuursdwangbesluit beslist. Met de uitspraak van vandaag is de procedure geëindigd en is de redelijke termijn overschreden met negen maanden. Dit betekent dat de [naam 5] recht hebben op € 1.000,- schadevergoeding. De behandeling van het bezwaarschrift heeft niet meer dan een half jaar in beslag genomen. De behandeling van het beroep tegen het bestreden besluit heeft meer dan anderhalf jaar geduurd. Het College zal daarom de Staat veroordelen tot het betalen van de schadevergoeding aan [naam 5] .
Conclusie en proceskosten
12.1
Het beroep van [naam 5] is ongegrond. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
12.2
Het College zal de Staat veroordelen tot betaling van een immateriële schadevergoeding aan [naam 5] van € 1.000,- Het College zal de Staat eveneens veroordelen in de door [naam 5] gemaakte kosten voor het doen van het verzoek tot vergoeding van schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. [naam 5] hebben recht op vergoeding van € 467,- (1 punt voor doen van het verzoek met een waarde van € 934,- per punt en wegingsfactor 0,5).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep van [naam 5] ongegrond;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan [naam 5] van een vergoeding voor immateriële schade van € 1.000,-;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van [naam 5] tot een bedrag van € 467,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.A.M. van Brussel, mr. T. Pavićević en mr. H.R. Kranenborg, in aanwezigheid van mr. M. Ettema, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 juni 2026.
w.g. W.J.A.M. van Brussel w.g. M. Ettema
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:25, eerste lid,
1. De toepassing van bestuursdwang geschiedt op kosten van de overtreder, tenzij deze kosten redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoren te komen.
Artikel 5:29, eerste, derde en vijfde lid,
1. Voor zover de toepassing van bestuursdwang dit vergt, kan het bestuursorgaan zaken meevoeren en opslaan.
3 Het bestuursorgaan draagt zorg voor de bewaring van de opgeslagen zaken en geeft deze zaken terug aan de rechthebbende.
5 Indien de rechthebbende niet tevens de overtreder is, kan het bestuursorgaan de teruggave opschorten totdat de kosten van bewaring zijn voldaan.
Artikel 5:31
1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is om een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in spoedeisende gevallen besluiten dat bestuursdwang zal worden toegepast zonder voorafgaande last. Artikel 5:24, eerste en derde lid, is op dit besluit van overeenkomstige toepassing.
2 Indien de situatie zo spoedeisend is, dat een besluit niet kan worden afgewacht, kan terstond bestuursdwang worden toegepast, maar wordt zo spoedig mogelijk nadien alsnog een besluit als bedoeld in het eerste lid bekendgemaakt.
Wet dieren
Artikel 8.5
Onze Staatssecretaris is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens deze wet.
Besluit houders van dieren
Artikel 1.6, derde lid,
3 Een dier wordt, indien het niet in een gebouw wordt gehouden, bescherming geboden tegen slechte weersomstandigheden, gezondheidsrisico’s en zo nodig roofdieren.
Artikel 1.7, aanhef en onder c en e,
Degene die een dier houdt, draagt er zorg voor dat een dier:
c. dat ziek of gewond lijkt onmiddellijk op passende wijze wordt verzorgd;
e. een voor dat dier toereikende hoeveelheid gezond en voor de soort en de leeftijd geschikt voer krijgt toegediend op een wijze die past bij het ontwikkelingsstadium van het dier;
Artikel 2.4, vijfde lid,
5 Wanneer de zorg, bedoeld in artikel 1.7, aanhef en onderdeel c, geen verbetering in de toestand van het dier brengt, wordt zo spoedig mogelijk een dierenarts geraadpleegd.