ECLI:NL:CBB:2026:255 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - College van Beroep bevestigt boete voor overtreding recla...

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 24/247

uitspraak van de meervoudige kamer van 9 juni 2026 op het hoger beroep van

[naam 1] B.V., te [vestigingsplaats] ( [naam 1] )

(gemachtigden: mr. R.J. de Heer, mr. A. Mahmoud en mr. L.J.G. Knorringa)

tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 25 januari 2024, kenmerk ROT 22/6090, in het geding tussen

[naam 1]

de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport

(gemachtigden: mr. D.W. Gerritsen en mr. I. Renkema-Brink)

de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) (de Staat)

Procesverloop in hoger beroep

[naam 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank van 25 januari 2024 (ECLI:NL:RBROT:2024:391).

De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting over de zaak gegeven.

De zitting was op 5 maart 2026. Aan de zitting hebben deelgenomen: [naam 2] en [naam 3] , namens [naam 1] , en de gemachtigden van partijen.

Waar gaat deze zaak over

1.1

Het gaat in deze zaak hoofdzakelijk om de vraag of bepaalde uitingen van [naam 1] , gedaan via vier verschillende media, namelijk een advertentie, een online bijeenkomst, twitterberichten en een website (uitingen), in het kader van de door [naam 1] gelanceerde ‘ [naam 4] ’-campagne (campagne), moeten worden beschouwd als reclame in de zin van artikel 5, eerste lid, van de Tabaks- en rookwarenwet (Trw).

1.2

In de periode van 8 april 2021 tot en met 4 juni 2021 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) diverse inspecties uitgevoerd naar aanleiding van de campagne. Tijdens deze inspecties is volgens de toezichthouder geconstateerd dat [naam 1] het reclameverbod van de Trw in het kader van deze campagne heeft overtreden met meerdere uitingen, gedaan in vier verschillende media:

- in een advertentie in [dagblad] van 1 mei 2021 (advertentie);

- op de website www. [naam 5] .nl (website);

- in meerdere publicaties op Twitter in de periode tussen 30 april 2021 en 31 mei 2021 (twitterberichten);

- tijdens een online bijeenkomst, genaamd ‘ [naam 4] Talkshow’ op 29 april 2021 (online bijeenkomst) en in de uitnodiging voor deze bijeenkomst.

In de uitingen werd volgens de toezichthouder aandacht gevraagd voor elektronische sigaretten en rookvrije alternatieven, waaronder verwarmde tabaksproducten (rookloze of rookvrije alternatieven), als minder schadelijke alternatieven voor het roken van sigaretten.

1.3

Met vier besluiten van 24 september 2021 (boetebesluiten) heeft de minister aan [naam 1] vier boetes opgelegd van € 450.000,- vanwege overtredingen van het reclameverbod.

De advertentie

1.4.1

Op 6 mei 2021 heeft een toezichthouder van de NVWA een inspectie uitgevoerd in het kader van de Trw. In het door deze toezichthouder op 10 juni 2021 opgemaakte rapport van bevindingen staat onder meer dat de toezichthouder op de achterpagina van [dagblad] van 1 mei 2021 een paginagrote advertentie over de campagne zag, waarin door [naam 1] aandacht werd gevraagd voor het kunnen geven van informatie over elektronische sigaretten en verwarmde tabaksproducten als minder schadelijke alternatieven voor het roken van tabaksproducten.

1.4.2

Op 16 juli 2021 heeft de minister het voornemen uitgebracht om aan [naam 1] een bestuurlijke boete op te leggen vanwege overtreding van het reclameverbod. Met het boetebesluit van 24 september 2021 heeft de minister een bestuurlijke boete van € 450.000,- aan [naam 1] opgelegd.

De website

1.5.1

Op 6 mei 2021 heeft een toezichthouder van de NVWA een inspectie uitgevoerd in het kader van de Trw. In het door deze toezichthouder op 25 mei 2021 opgemaakte rapport van bevindingen staat onder meer dat de toezichthouder een inspectie heeft uitgevoerd op de website van de campagne. Hieruit bleek volgens de toezichthouder dat door [naam 1] aandacht werd gevraagd voor elektronische sigaretten en verwarmde tabaksproducten als minder schadelijke alternatieven voor het roken van tabaksproducten.

1.5.2

Op 16 juli 2021 heeft de minister het voornemen uitgebracht om aan [naam 1] een bestuurlijke boete op te leggen vanwege overtreding van het reclameverbod. Met het besluit van 24 september 2021 heeft de minister een bestuurlijke boete van € 450.000,- aan [naam 1] opgelegd.

De twitterberichten

1.6.1

Op 4 juni 2021 heeft een toezichthouder van de NVWA een inspectie uitgevoerd in het kader van de Trw. In het door deze toezichthouder op 11 juni 2021 opgemaakte rapport van bevindingen staat onder meer dat hem bekend was dat [naam 1] op 29 april 2021 in Nederland de aftrap heeft gegeven voor de campagne die tot doel heeft om in Nederland een publiek debat op gang te brengen over het recht van volwassen rokers op informatie over rookvrije alternatieven voor sigaretten zoals elektronische sigaretten en ‘heat not burn’ producten. De toezichthouder heeft het twitteraccount van [naam 1] bekeken en heeft 12 tweets beoordeeld, waarin tekst en/of afbeeldingen (inclusief gifs) en/of links naar de website over de campagne staan.

1.6.2

De online bijeenkomst

1.7.1

Op 8 april 2021 heeft een toezichthouder van de NVWA een inspectie uitgevoerd in het kader van de Trw. In het door deze toezichthouder op 10 juni 2021 opgemaakte rapport van bevindingen staat onder meer dat hij op donderdag 8 april 2021 informatie ontving waaruit bleek dat op 29 april 2021 een online bijeenkomst zou plaatsvinden die verband zou houden met de campagne en dat in deze campagne verwarmde tabak en elektronische sigaretten als minder schadelijk alternatief voor het roken van tabaksproducten onder de aandacht worden gebracht. In reactie op een vordering tot verstrekking van bescheiden met betrekking tot de campagne en alle geplande activiteiten hieromtrent, waaronder de bijeenkomst op 29 april 2021, ontving de toezichthouder op vrijdag 23 april 2021 een e-mail namens [naam 1] , waarin staat dat de campagne erop is gericht een publiek debat te voeren over de (on)mogelijkheden om rokers te informeren over rookvrije alternatieven voor sigaretten en het overheidsbeleid op dat punt. In die campagne zal in algemene zin worden gesproken over rookloze alternatieven, zonder dat daarbij wordt ingegaan op de producten van [naam 1] zelf. De toezichthouder heeft de online bijeenkomst bijgewoond. Hij zag en hoorde dat tijdens de bijeenkomst door [naam 1] bij herhaling aandacht werd gevraagd voor elektronische sigaretten en verwarmde tabaksproducten als minder schadelijke alternatieven voor het roken van tabaksproducten en het recht van de consument om op basis van goede informatie een goed geïnformeerde keuze te kunnen maken.

1.7.2

Bestreden besluit

1.8

Met het besluit van 7 november 2022 (bestreden besluit) heeft de minister de bezwaren van [naam 1] tegen de boetebesluiten ongegrond verklaard en de boetebesluiten in stand gelaten. Met de uitingen heeft [naam 1] in het kader van de campagne vier keer het reclameverbod overtreden. De uitingen hebben in ieder geval tot gevolg gehad dat bekendheid wordt gegeven aan rookvrije alternatieven of dat deze rookvrije alternatieven worden aangeprezen als minder schadelijk alternatief voor het roken van traditionele tabaksproducten. Ook als ervan wordt uitgegaan dat de aanleiding voor de campagne was gelegen in het aanwakkeren van een maatschappelijk en politiek debat, kan niet worden gezegd dat de uitingen geen enkel commercieel doel dienden. De visie van [naam 1] is namelijk dat de toekomst in rookloze producten ligt en dat deze producten op den duur sigaretten zullen vervangen, waarbij het doel is dat deze alternatieven tegen 2025 verantwoordelijk zijn voor 50% van de wereldwijze netto omzet. Daarmee staat niet ter discussie dat [naam 1] ontegenzeggelijk een wens heeft om rookvrije alternatieven te verkopen. De uitingen kunnen daarom niet anders worden begrepen dan dat [naam 1] (ook) tot doel moet hebben gehad de verkoop van deze rookvrije alternatieven te bevorderen. Dat niet wordt verwezen naar eigen producten of merknamen van [naam 1] en [naam 1] zich in de campagne uitdrukkelijk niet als verkoper van tabaksproducten of alternatieven presenteert, maakt niet dat van reclame geen sprake kan zijn. De minister volgt daarom niet het standpunt van [naam 1] dat er geen sprake is van commerciële mededelingen, die bekendheid geven aan eigen producten en ze daarmee ook aanprijzen. Omdat het verbod dat de vrijheid van meningsuiting beperkt is voorzien bij wet, en de maatregel – afgewogen tegen het belang van de bescherming van de volksgezondheid – proportioneel is, vormt de boeteoplegging geen ongerechtvaardigde beperking van de vrijheid van meningsuiting. Met betrekking tot de hoogte van de boete heeft [naam 1] volgens de minister niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), die zouden moeten leiden tot matiging van het boetebedrag. De overtredingen hebben door de verscheidenheid aan kanalen een zeer groot bereik gehad en dat is gezien de gezondheidsrisico's die hieraan verbonden zijn ernstig gedrag. Dit gedrag is [naam 1] volledig te verwijten. De samenhang tussen de vier overtredingen is niet zodanig dat dit op zichzelf tot een boetematiging zou moeten leiden.

Wettelijk kader

2.1

Op grond van artikel 5, eerste lid, van de Trw is elke vorm van reclame of sponsoring verboden (reclameverbod).

2.2

De definitie van reclame staat in artikel 1, eerste lid, van de Trw:

‘reclame: elke handeling in de economische sfeer met als doel de verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten te bevorderen en elke vorm van commerciële mededeling die het bekendheid geven aan of het aanprijzen van een tabaksproduct of aanverwant product tot doel dan wel rechtstreeks of onrechtstreeks tot gevolg heeft, met inbegrip van reclame waarmee, zonder het tabaksproduct of aanverwant product rechtstreeks te noemen, wordt getracht het reclameverbod te omzeilen door gebruik te maken van een naam, merk, symbool of enig ander onderscheidend teken van een tabaksproduct of aanverwant product’

2.3

Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.

Uitspraak van de rechtbank

3 Met de uitspraak van 25 januari 2024 (zaaknummer ROT 22/6090) heeft de rechtbank het beroep van [naam 1] gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en de boetebesluiten herroepen wat betreft de hoogte van de boetes en de boetes in drie gevallen vastgesteld op € 40.500,- (advertentie, website en online bijeenkomst) en in een geval op € 42.750,- (Twitter) (van € 450.000,- naar het basisboetebedrag van € 45.000,- per overtreding wegens een ten onrechte verhoging vanwege recidive en boetematigingen van 10% (drie boetes) en 5% (een boete) vanwege overschrijding van de redelijke termijn). Voor zover voor dit hoger beroep van belang heeft de rechtbank als volgt overwogen:

“
Vallen de uitingen door eiseres onder de definitie van 'reclame'?

(…)

5.1.1. (…)

De rechtbank heeft al eerder geoordeeld (bijvoorbeeld de uitspraken van 4 juli 2022, ECLI:NL:RBROT:2022:5347, en van 25 augustus 2023, ECLI:NL:RBROT:2023:7551) dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt stelt dat de Trw een “allesomvattende definitie” van het reclamebegrip bevat die “in de meest brede zin des woords” moet worden begrepen en waarop alleen de wettelijk geregelde uitzonderingen gelden (Kamerstukken II 2000-2001, 26 472, nr. 7, p. 19). Tussen partijen is niet in geschil dat geen van die uitzonderingen zich in deze zaak voordoet.

5.1.2.

De staatssecretaris stelt zich in het verweerschrift terecht op het standpunt dat eiseres, met het betoog dat zij met de campagne enkel tot doel heeft om een maatschappelijke discussie op gang te brengen, eraan voorbijgaat dat voor het antwoord op de vraag of een commerciële mededeling als reclame moet worden aangemerkt, niet alleen het doel van die mededeling bepalend is, maar ook het gevolg dat deze mededeling rechtstreeks of onrechtstreeks heeft. Dit volgt uit de onder 5.1.1 aangehaalde definitie van het reclamebegrip in artikel 1, eerste lid, van de Trw. De uitingen die eiseres in het kader van de campagne heeft gedaan hebben in ieder geval rechtstreeks of onrechtstreeks tot gevolg dat bekendheid wordt gegeven aan rookvrije alternatieven of dat deze rookvrije alternatieven worden aangeprezen.

5.1.3.

Verder heeft de staatssecretaris in het bestreden besluit terecht overwogen dat het commerciële doel van de campagne blijkt uit de visie van eiseres dat de toekomst in rookloze producten ligt en dat deze producten op den duur sigaretten zullen vervangen, waarbij het doel is dat deze alternatieven tegen 2025 verantwoordelijk zijn voor 50% van de wereldwijze netto omzet (https://www.pmi.com/markets/netherlands/nl/over-ons/onze-visie). De rechtbank onderschrijft het standpunt van de staatssecretaris in het verweerschrift dat hieruit de wens van eiseres om rookvrije alternatieven te verkopen blijkt en dat gezien deze wens de uitingen in het kader van de campagne niet anders kunnen worden begrepen dan dat eiseres (ook) tot doel moet hebben gehad de verkoop van deze rookvrije alternatieven te bevorderen.

5.1.4.

Dat uit de parlementaire geschiedenis volgens eiseres duidelijk volgt dat uit wetenschappelijke onderzoeken van het RIVM blijkt dat rookvrije alternatieven waarin tabak wordt verhit minder schadelijk zijn dan tabakssigaretten en dat het RIVM zelfs specifiek een product van eiseres benoemt (https://www.rivm.nl/nieuws/ook-verhitte-tabak-bevat-verslavende-nicotine-en-schadelijke-stoffen), leidt niet tot een ander oordeel. Het RIVM en de wetgever hebben, anders dan eiseres, geen commercieel belang bij het doen van die mededelingen. Het standpunt van eiseres dat zij geen commercieel belang had bij de uitingen in het kader van de campagne en dat dit wordt ondersteund door het feit dat zij ook alternatieven noemt die zij zelf helemaal niet in Nederland verkoopt, volgt de rechtbank niet, reeds omdat eiseres één van die alternatieven (de IQOS) dus wél verkoopt. Bovendien staat in de definitie van reclame niet dat het moet gaan om reclame voor een
eigenproduct. Anders dan eiseres dit uitlegt, onderschrijft de overweging in een eerdere uitspraak van de rechtbank dat de definitie van ‘reclame’ in artikel 1 van Pro de Trw niet als eis stelt dat een eigen product of merk bij naam of met een ander onderscheidend kenmerk wordt genoemd, niet haar opvatting dat het bij reclame (altijd) moet gaan om bekendheid geven aan
eigenproducten. In die zaak ging het om een eigen product waarvan de merknaam in de advertentie niet werd genoemd (uitspraak van 12 oktober 2021, ECLI:NL:RBROT:2021:9962, onder 6). Met de staatssecretaris is de rechtbank verder van oordeel dat de passage uit de wetsgeschiedenis waar eiseres zich in dit verband op beroept moet worden gelezen in de context van de detectiekans.

5.1.5.

Gelet op het voorgaande stelt de staatssecretaris zich terecht op het standpunt dat de uitingen commerciële mededelingen zijn die het bekendheid geven aan of het aanprijzen van een tabaksproduct of aanverwant product tot doel of (rechtstreeks of onrechtstreeks) gevolg hebben. Van strijd met het motiveringsbeginsel is geen sprake. Het had eiseres duidelijk kunnen en moeten zijn dat deze uitingen onder het allesomvattende reclameverbod van artikel 5, eerste lid, van de Trw vallen. Daarmee was deze norm voor eiseres voldoende duidelijk, bepaald en kenbaar en was eiseres voldoende in staat haar gedrag daarop af te stemmen. Van de door eiseres gestelde strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en lex certa-beginsel is geen sprake.

Is het beboeten van de uitingen op Twitter én op de website in strijd met ne bis in idem?

(…)

6.1.3.

Nu de staatssecretaris aan de overtreding op Twitter niet de verwijzing naar de website ten grondslag legt maar de inhoud van de Twitterberichten zelf, is ook naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van hetzelfde feit. Van strijd met het ne bis in idem beginsel is daarom geen sprake.

Vallen de uitingen onder het recht op vrijheid van meningsuiting?

(…)

7.1.

Deze beroepsgrond slaagt niet. Zoals ter zitting is besproken heeft deze beroepsgrond eigenlijk geen zelfstandige betekenis omdat in feite ook in het kader van deze beroepsgrond wordt betoogd dat geen reclame wordt gemaakt maar slechts informatie wordt verstrekt. Uit wat onder 5 e.v. is overwogen volgt al dat dat betoog niet slaagt en dat eiseres het reclameverbod wel heeft overtreden. Dat reclameverbod strekt tot bescherming van de volksgezondheid en de wetgever heeft dat, mede ter uitvoering van artikel 22, eerste lid, van de Grondwet, noodzakelijk mogen achten in een democratische samenleving ook als dat een beperking van de vrijheid van meningsuiting met zich brengt.

Hoogte en evenredigheid van de opgelegde bestuurlijke boetes

(…)

9.1.1.

De staatssecretaris stelt zich, mede gelet op alles wat de rechtbank hiervoor al heeft overwogen, terecht op het standpunt dat de opgelegde boetes gelet op de ernst en verwijtbaarheid van de overtredingen evenredig zijn, afgezien van de verhoging wegens recidive. Eiseres was namelijk op de hoogte van het reclameverbod maar dat heeft haar er desondanks niet van weerhouden om het reclameverbod te overtreden door via verschillende kanalen bekendheid te geven aan rookloze alternatieven.

9.1.2.

Eiseres heeft geen andere feiten en omstandigheden aangevoerd op grond waarvan de hoogte van de boetes onevenredig moet worden geacht, bijvoorbeeld in verband met de financiële situatie van de onderneming. Daarom heeft de staatssecretaris geen aanleiding hoeven zien om met toepassing van artikel 5:46, derde lid, van de Awb af te wijken van het wettelijk stelsel van gefixeerde basisboetes. Van strijd met het evenredigheidsbeginsel is dus geen sprake.”

Beoordeling van het hoger beroep

Overtreding van het reclameverbod

Standpunten van partijen

4.1.1

[naam 1] voert in hoger beroep, kort samengevat, aan dat de uitingen geen reclame zijn. De uitingen zijn geen commerciële, maar informatieve mededelingen die enkel tot doel hebben een maatschappelijke discussie op gang te brengen over de (on)mogelijkheden om informatie over rookvrije alternatieven te verstrekken aan volwassen rokers. De manier waarop de alternatieven voor sigaretten worden genoemd, is zuiver informatief en noodzakelijk om te duiden welk beleid aan de kaak wordt gesteld. De kwalificatie van een mededeling als reclame mag niet afhankelijk zijn van de afzender van de mededeling. Het RIVM heeft bijvoorbeeld ook op informatieve wijze gecommuniceerd over de onmogelijkheid om rokers te informeren over rookvrije alternatieven. De mededelingen van het RIVM gaan zelfs nog verder, omdat het RIVM specifiek benoemt dat uit onderzoek blijkt dat de IQOS waarschijnlijk minder schadelijk is dan het roken van een tabakssigaret. Bovendien wordt met de uitingen van [naam 1] geen bekendheid gegeven aan eigen producten. [naam 1] verkoopt in Nederland geen elektronische sigaretten en verkoopt slechts één rookvrij alternatief op de markt, waar in de campagne niet naar wordt verwezen. Er moet ook rekening worden gehouden met de context en setting waarin de uitingen zijn gedaan (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de rechtbank van 31 augustus 2007, ECLI:NL:RBROT:2007:BB4647). Dat de wetgever een allesomvattende definitie van reclame voor ogen had, betekent niet dat deze onbegrensd is (zie de uitspraak van het College van 20 februari 2024, ECLI:NL:CBB:2024:98). De uitleg die de rechtbank in deze zaak aan het reclameverbod geeft, is te ruim.

4.1.2

De minister stelt zich in hoger beroep op het standpunt dat de uitingen wel reclame zijn. Het zijn commerciële mededelingen die het bekendheid geven aan of het aanprijzen van rookvrije alternatieven tot doel of (rechtstreeks of onrechtstreeks) gevolg hebben. De minister onderschrijft het oordeel van de rechtbank hierover.

Advertentie en website

4.2

Naar het oordeel van het College zijn de uitingen in de advertentie en op de website mededelingen die het bekendheid geven aan tabaksproducten tot doel of (rechtstreeks of onrechtstreeks) gevolg hebben. Dat is in het belang van tabaksfabrikant [naam 1] , die in Nederland een rookvrij alternatief aanbiedt en van wie de mededeling afkomstig is, zodat er ook sprake is van een commerciële mededeling, als bedoeld in de definitie van ‘reclame’ in artikel 1 van Pro de Trw. De boodschap die in de advertentie en de website naar voren komt, is dat rookvrije alternatieven beter zijn dan traditionele sigaretten en dat dit zoveel mogelijk bekend zou moeten worden gemaakt aan rokers. Zowel in de advertentie als op de website wordt vermeld dat rookvrije producten een beter alternatief vormen ten opzichte van de traditionele sigaret en dat elektronische sigaretten en verwarmde tabaksproducten minder schadelijk zijn. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de volgende in de rapporten van bevindingen opgenomen passages:

- Uit het rapport van bevindingen over de advertentie:

“Ons motto is:

Als je niet rookt, begin dan niet.

Als je rookt, stop dan.

Als je niet stopt, laat je dan informeren over rookvrije alternatieven.

Volgens de overheid toont wetenschappelijk onderzoek aan dat het gebruik van elektronische sigaretten en verwarmde tabaksproducten minder schadelijk is als rokers daar volledig op overstappen. Er vindt bij deze rookvrije alternatieven geen verbranding plaats en daardoor ontstaat er geen rook. Juist de schadelijke stoffen in de rook zijn voornaamste oorzaak van rookgerelateerde ziekten.

Voor alle duidelijkheid: rookvrije alternatieven zijn niet risicovrij. Ze bevatten onder meer nicotine en zijn dus verslavend. Maar voor rokers vormen deze producten een beter alternatief ten opzichte van de traditionele sigaret.

Het zou dan ook logisch zijn om rokers die moeite hebben met stoppen goed te informeren over rookvrije alternatieven. Maar hier zit precies het probleem, want de overheid staat momenteel niet toe om rokers te informeren over de wezenlijke verschillen tussen sigaretten en rookvrije alternatieven. Dat is een enorme gemiste kans voor de 2,8 miljoen Nederlandse rokers en mensen om hen heen. Wij vinden dat zij het recht hebben om goed geïnformeerd te worden. 70% van de Nederlanders denkt daar net zo over.

Indien het rokers niet duidelijk wordt dat rookvrije alternatieven minder schadelijk zijn, dan zullen zij niet openstaan voor verandering. Het roken van sigaretten wordt daarmee in stand gehouden. Dat kan toch niet de bedoeling zijn?”

- Uit het rapport van bevindingen over de website:

“Als je niet rookt, begin dan niet.

Als Je rookt, stop dan.

Als je niet stopt, laatje dan informeren over rookvrije alternatieven.

(…)

Volgens de overheid toont wetenschappelijk onderzoek aan dat het gebruik van elektronische

sigaretten en verwarmde tabaksproducten minder schadelijk is als rokers daar volledig op overstappen. Er vindt bij deze rookvrije alternatieven geen verbranding plaats en daardoor ontstaat er geen rook. Juist de schadelijke stoffen in de rook zijn de voornaamste oorzaak van rookgerelateerde ziekten.

Voor alle duidelijkheid: rookvrije alternatieven zijn niet risicovrij. Ze bevatten nicotine en zijn dus verslavend. Maar voor rokers vormen ze een beter alternatief ten opzichte van de traditionele sigaret.

Het zou dan ook logisch zijn om rokers die moeite hebben met stoppen goed te informeren over rookvrije alternatieven. Maar hier zit precies het probleem, want de overheid staat momenteel niet toe om rokers te informeren over de wezenlijke verschillen tussen sigaretten en rookvrije alternatieven. Dat is een enorme gemiste kans voorde 2.8 miljoen Nederlandse rokers en de mensen om hen heen. Wij vinden dat zij het recht hebben om goed geïnformeerd te worden. 70% van de Nederlanders denkt daar net zo over.

Natuurlijk zou het de beste optie zijn wanneer alle rokers stoppen. Maar rokers die niet stoppen moeten tenminste goed worden geïnformeerd door de overheid en gespecialiseerde winkeliers. Op deze manier kan het aantal rokers in Nederland veel sneller dalen.

(…)

WAAROM ZIJN ROOKVRIJE ALTERNATIEVEN BETER DAN DOORROKEN?

(…)

Rookvrije alternatieven zijn niet risicovrij. Deze producten bevatten onder andere nog steeds nicotine en zijn verslavend. Maar voor rokers die anders zouden doorroken, bieden deze producten een beter alternatief. Bij rookvrije alternatieven vindt er namelijk geen verbranding plaats en ontstaat er geen rook. Zij hebben de potentie om de schadelijke gevolgen van tabaksgebruik aanzienlijk te beperken als rokers volledig overstappen.

(…)

'ROOK NIET MAAR DAMP', ADVISEERT DE OVERHEID AAN MENSEN DIE WIET GEBRUIKEN. WAAROM GEEFT ZIJ MENSEN DIE TABAK ROKEN NIET HETZELFDE ADVIES?

(…)

Voor alle duidelijkheid: rookvrije alternatieven zijn niet risicovrij. Deze producten bevatten onder andere nog steeds nicotine en zijn verslavend. Maar voor mensen die anders zouden doorroken, bieden zij een beter alternatief. Zij hebben de potentie om de schadelijke gevolgen van tabaksgebruik aanzienlijk te beperken als rokers volledig overstappen.

(…)

Volgens de overheid toont wetenschappelijk onderzoek aan dat het gebruik van elektronische sigaretten en verwarmde tabaksproducten minder schadelijk is als rokers daar volledig op overstappen.

(…)

De overheid heeft onlangs gesteld dat ‘wetenschappelijk onderzoek aangeeft dat op basis van de huidige kennis, het niet afwisselend maar enkel het gebruik van alleen tabaksverhittingsapparaten, net als het gebruik van alleen e-sigaretten, minder schadelijk is voor de gebruiker dan het gebruik van tabaksproducten waarbij alleen verbranding plaatsvindt.’

(…)

Ik zag bij de vraag 'wat vindt Nederland?' dat er vier antwoorden waren gegeven (…). Ik las het eerste antwoord op de vraag.

(…)

Het is algemeen bekend dat roken verslavend is en dat er ernstige gezondheidsrisico's aan kleven. Toch roken er nog steeds ongeveer zo’n 2.8 miljoen volwassen Nederlanders. [naam 1] streeft naar een rookvrije toekomst. Wat ons betreft moet het aantal rokers zo snel mogelijk worden teruggedrongen. Dat is zowel in het belang van rokers zelf, als van de samenleving in het geheel. Daarvoor is het van belang dat alle volwassen rokers goed geïnformeerd worden over het feit dat er betere alternatieven zijn dan doorroken. Ook rookvrije alternatieven zijn niet risicovrij. Deze producten bevatten onder andere nog steeds nicotine en zijn verslavend. Maar voor mensen die anders zouden doorroken, bieden deze producten een beter alternatief.

(…)

Ik las het tweede antwoord op de vraag:

De meerderheid van de Nederlandse rokers zou eerder overwegen om over te stappen op rookvrije alternatieven als zij meer duidelijkheid hadden over de wezenlijke verschillen tussen deze producten en sigaretten.

Bij het uitklappen van dit antwoord las ik:

Het is algemeen bekend dat roken verslavend is en dat er ernstige gezondheidsrisico's aan kleven. Toch roken er nog steeds ongeveer drie miljoen volwassen Nederlanders. [naam 1] streeft naar een rookvrije toekomst. Wat ons betreft moet het aantal rokers zo snel mogelijk worden teruggedrongen. Dat is zowel in het belang van rokers zelf, als van de samenleving in het geheel. Daarvoor is het van belang dat alle volwassen rokers goed geïnformeerd worden over het feit dat er betere alternatieven zijn dan doorroken. Ook rookvrije alternatieven zijn niet risicovrij. Deze producten bevatten onder andere nog steeds nicotine en zijn verslavend. Maar voor mensen die anders zouden doorroken, bieden deze producten een beter alternatief.

(…)

MEER DAN 8 OP DE 10 NEDERLANDERS VINDEN DAT DE OVERHEID DE VERANTWOORDELIJKHEID HEEFT OM DE LAATSTE WETENSCHAPPELIJKE EN TECHNOLOGISCHE ONTWIKKELINGEN TE OMARMEN.

(…) Wetenschappelijke en technologische ontwikkelingen kunnen grote meerwaarde bieden aan een samenleving. Hiervoor is het noodzakelijk dat consumenten toegang en accurate informatie krijgen over innovatieve producten. Dat geldt ook voor rookvrije alternatieven. Deze zijn niet risicovrij, ze bevatten onder andere nog steeds nicotine en zijn verslavend. Maar voor mensen die anders zouden doorroken, bieden deze producten een beter alternatief.

(…)

'Misconcepties over roken in Nederland' (…)

Rokers begrijpen dat roken schadelijk is. Maar te weinig rokers begrijpen dat het grootste probleem bij het roken van sigaretten de rook zelf is. Waar geen verbranding is, wordt geen rook geproduceerd, en hoewel niet risicovrij, kan de blootstelling aan schadelijke chemicaliën aanzienlijk worden verminderd In vergelijking tot sigaretten. Onafhankelijk onderzoek uitgevoerd in opdracht van [naam 1] toont aan dat een meerderheid van de Nederlandse

bevolking zowel wijst naar rook en teer (76%) als naar nicotine (66%) als de hoofdoorzaak van rookgerelateerde ziekten. Daarmee is het kennisniveau over wat roken schadelijk maakt op dit moment onvoldoende. Ook weet meer dan de helft van de rokers niet dat de overheid erkent dat e-sigaretten en verwarmde tabaksproducten minder schadelijk zijn als rokers daar volledig op overstappen. Tegelijkertijd zou 58 procent van de rokers overwegen om over te stappen op minder schadelijke alternatieven als het verschil ten opzichte van sigaretten en de wetenschap achter deze producten voor hen duidelijk was.

Het begrijpen van het probleem van verbranding - en de rol van nicotine - zijn belangrijke overwegingen voor volwassenen die anders zouden blijven doorroken. Het kan hen helpen om weloverwogen beslissingen te nemen over het al dan niet overstappen op een beter alternatief voor sigaretten.”

Anders dan [naam 1] aanvoert, gaan deze mededelingen verder dan puur feitelijke, informatieve en niet promotionele uitingen over de onmogelijkheid om rokers te informeren over rookvrije alternatieven. Ze gaan ook verder dan nodig om een publiek debat te initiëren over rookvrije alternatieven. Uit de mededelingen blijkt namelijk de wens van [naam 1] om aan een groot publiek bekend te maken dat rookvrije alternatieven, waaronder verwarmde tabaksproducten, beter zijn dan traditionele sigaretten. Naar het oordeel van het College is hiermee in ieder geval sprake van commerciële mededelingen die rechtstreeks of onrechtstreeks tot gevolg hebben dat bekendheid wordt gegeven aan rookvrije alternatieven, die zijn aan te merken als reclame. Dat er geen sprake is van een verwijzing naar eigen producten doet daar niet aan af. Dat door RIVM ook vergelijkbare mededelingen zouden zijn gedaan over de onmogelijkheid om rokers te informeren over rookvrije alternatieven en het minder schadelijk zijn van de IQOS dan de tabakssigaret, leidt ook niet tot een ander oordeel. Het is niet in het belang van de RIVM om bekendheid te geven aan tabaksproducten of aanverwante producten en verder is de wijze waarop en de context waarin de gegevens worden gepresenteerd hierbij relevant.

Twitterberichten

4.3

Ook de twitterberichten zijn commerciële mededelingen die, in ieder geval onrechtstreeks, tot gevolg hebben dat bekendheid wordt gegeven aan rookvrije alternatieven, zodat ze moeten worden beschouwd als reclame. Zoals hiervoor, onder 4.2, is geoordeeld zijn de mededelingen op de website commerciële mededelingen, die moeten worden beschouwd als reclame en de twitterberichten bevatten tweets met links naar deze mededelingen op de website. De links naar de website in de twitterberichten vormen als zodanig een aanvullende manier om lezers naar de mededelingen op de website te krijgen. Los daarvan bevatten sommige twitterberichten ook op zichzelf staande verwijzingen naar de campagne. De tweets in combinatie met de links naar de website in de twitterberichten moeten daarmee, naast de uitingen op de website, worden beschouwd als een afzonderlijke overtreding van het reclameverbod.

Online bijeenkomst

4.4

Ook de uitingen van de online bijeenkomst moeten worden beschouwd als commerciële mededelingen die, in ieder geval onrechtstreeks, tot gevolg hebben dat bekendheid wordt gegeven aan rookvrije alternatieven, zodat ze zijn aan te merken als reclame. In de online bijeenkomst wordt nadrukkelijk aandacht gevraagd voor rookvrije alternatieven. Ook hierbij is de kern van de boodschap dat rookvrije alternatieven beter zijn dan traditionele sigaretten. Bovendien is door [naam 1] in hoger beroep niet betwist dat het hier gaat om commerciële mededelingen, die gelden als reclame.

Bevoegdheid opleggen sanctie

4.5

Uit 4.2-4.4 volgt dat de uitingen via alle vier genoemde media moeten worden beschouwd als reclame. Dat het bij de uitingen gaat om commerciële mededelingen, als bedoeld in de definitie van ‘reclame’ in artikel 1 van Pro de Trw, is naar het oordeel van het College voldoende duidelijk, bepaald en kenbaar, zodat er geen sprake is van strijd met het lex certa-beginsel en het rechtszekerheidsbeginsel. De minister was dus bevoegd tot het opleggen van bestuurlijke sancties wegens het overtreden van het reclameverbod door middel van de uitingen. Verder heeft de minister in zijn besluitvorming voldoende gemotiveerd waarom hij de uitingen beschouwt als overtreding van het reclameverbod, zodat geen sprake is van strijd met het motiveringsbeginsel. Deze hogerberoepsgrond slaagt niet.

Geen strijd met het recht op de vrijheid van meningsuiting

5.1

In hoger beroep voert [naam 1] ook aan dat de uitleg die de minister in deze zaak aan reclame geeft, in strijd komt met het recht op vrijheid van meningsuiting, als bedoeld in artikel 10 van Pro het EVRM. Deze uitleg leidt tot een totaalverbod waarbij elke mededeling en het initiëren van een maatschappelijk en politiek debat door een tabaksfabrikant wordt verboden en dit voldoet niet aan de proportionaliteitseis van artikel 10, tweede lid, van het EVRM. De bescherming van de vrijheid van meningsuiting mag niet worden uitgehold door een algemene verwijzing naar een categorie rookloze alternatieven. Het recht op vrijheid van meningsuiting omvat ook het recht van burgers en ondernemingen om informatie te ontvangen en deel te nemen aan het publieke debat, in dit geval over alternatieven voor tabaks- en aanverwante producten en het aan de kaak stellen van overheidsbeleid daarover. Kennisname van informatie over rookvrije alternatieven zou de gezondheid waarschijnlijk juist ten goede komen.

5.2

Naar het oordeel van het College is er geen sprake van een schending van het recht op vrijheid van meningsuiting. De kernboodschap van de uitingen is dat rookvrije alternatieven beter zijn dan traditionele sigaretten en dat dit zoveel mogelijk bekend zou moeten worden gemaakt aan rokers. Deze uitingen gaan verder dan nodig om een publiek debat te initiëren over de beperkingen die de tabaksindustrie ondervindt bij het geven van informatie over rookvrije alternatieven (zie ook hiervoor, onder 4.2). Voor zover de uitingen al zouden bijdragen aan het publieke debat, neemt dat niet weg dat het in de kern gaat om commerciële mededelingen die kwalificeren als reclame. De uitingen betreffen overwegend reclame en betreffen in veel minder mate het recht van burgers en ondernemingen om informatie te ontvangen en deel te nemen aan een publiek debat. Het verbod op deze reclame-uitingen is in dit geval geen ongerechtvaardigde beperking van de vrijheid van meningsuiting. Het reclameverbod is bij wet voorzien in artikel 5, eerste lid, van de Trw. Dit verbod strekt tot bescherming van de volksgezondheid en de wetgever heeft dat, mede ter uitvoering van artikel 22, eerste lid, van de Grondwet, noodzakelijk mogen achten in een democratische samenleving, ook als dat een beperking van de vrijheid van meningsuiting met zich brengt. Het reclameverbod komt daarom niet in strijd met het in artikel 11 in Pro samenhang met artikel 52 van Pro het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, artikel 10 van Pro het EVRM en artikel 7 van Pro de Grondwet neergelegde recht op de vrijheid van meningsuiting. Ook deze hogerberoepsgrond slaagt niet.

Geen strijd met het ne bis in idem beginsel/samenloop

6.1

Verder voert [naam 1] in hoger beroep aan dat voor de boetes die zijn opgelegd voor de uitingen op de website en in de twitterberichten sprake is van strijd met het ne bis in idem beginsel. Het gaat bij deze uitingen om hetzelfde feit, omdat in de twitterberichten slechts wordt verwezen naar de uitingen op de website. De twitterberichten staan niet op zichzelf als aparte commerciële mededeling.

6.2

Artikel 5:43 van Pro de Awb, voor zover hier van belang, bepaalt dat het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete oplegt, indien aan de overtreder wegens dezelfde overtreding reeds eerder een bestuurlijke boete is opgelegd. Dat is in dit geval niet aan de orde, aangezien gesteld noch gebleken is dat voor de uitingen in de twitterberichten eerder een boete is opgelegd.

6.3

Voor zover [naam 1] gelet op de argumentatie bij deze hogerberoepsgrond bedoelt aan te voeren dat sprake is van ééndaadse samenloop, waarmee rekening moet worden gehouden bij het bepalen van de hoogte van de boete gelet op artikel 5:46, tweede lid, van de Awb, is daarvan evenmin sprake. Uit de overwegingen hiervoor, onder 4.2 en 4.3, volgt dat het gaat om uitingen via twee verschillende media. Bij de twitterberichten waren wel links naar de website gevoegd, maar de twitterberichten bevatten ook op zichzelf reclame-uitingen. De hogerberoepsgrond slaagt niet.

Hoogte en evenredigheid van de boete

7.1

Tot slot voert [naam 1] in hoger beroep aan dat de hoogte van de boete niet evenredig is, ook niet na verlaging van de rechtbank van het boetebedrag naar het basisboetebedrag van € 45.000,- vanwege een ten onrechte vastgestelde recidiveverhoging. Er is volgens haar sprake van bijzondere omstandigheden, die aanleiding hadden moeten geven om af te zien van het opleggen van de boete of de boete verder te matigen. De grenzen van wat is toegestaan, waren onduidelijk. De uitingen waren informatief en dienden een maatschappelijk doel. Het RIVM en de wetgever verschaften zelfs meer informatie dan [naam 1] over rookvrije alternatieven. Daarnaast is er een nauwe samenhang tussen de beboetbare overtredingen. Uit de toelichting bij artikel 5:8 van Pro de Awb blijkt dat het evenredigheidsbeginsel zich verzet tegen de in abstracto toegelaten cumulatie van sancties. Er is bovendien geen rekening gehouden met de context en setting waarin de uitingen zijn gedaan. Het ging om een feitelijke, informatieve en niet promotionele wijze van informeren en hieraan staat de Trw niet in de weg. [naam 1] verwijst niet naar aanverwante producten, maar naar categorieën rookvrije alternatieven voor traditionele sigaretten. De naam van [naam 1] wordt verder alleen op discrete wijze als afzender vermeld, omdat anonieme plaatsing niet mogelijk is.

7.2

Deze hogerberoepsgrond slaagt ook niet. Het College is, evenals als de rechtbank, van oordeel dat de opgelegde boete evenredig is. Er is geen sprake van strijd met het evenredigheidsbeginsel. De rechtbank heeft terecht overwogen dat [naam 1] op de hoogte was van het reclameverbod en er desondanks voor heeft gekozen via verschillende kanalen bekendheid te geven aan rookloze alternatieven.

Ambtshalve beoordeling van de overschrijding van de redelijke termijn

8 Volgens vaste rechtspraak van het College (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 14 januari 2025, ECLI:NL;CBB:2025:7, onder 6.1), in navolging van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 20 november 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4761, onder 15) en in het belang van de rechtseenheid, beoordeelt het College in boetezaken voortaan ambtshalve of de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), is overschreden. In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan vier jaar heeft geduurd. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dat is in dit geval 16 juli 2021 (voor de drie boetes voor de advertentie, website en online bijeenkomst) en 16 augustus 2021 (voor de boete voor de twitterberichten), de data waarop de minister de voornemens tot boeteoplegging heeft uitgebracht. De redelijke termijn verstreek dus op 16 juli 2025 (voor de advertentie, website en online bijeenkomst) en 16 augustus 2025 (voor de twitterberichten). Dat betekent dat de redelijke termijn op het moment van deze uitspraak met bijna elf maanden (voor de advertentie, website en online bijeenkomst) en bijna tien (voor de twitterberichten) is overschreden. Zoals het College in zijn uitspraak van 30 april 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:316) heeft overwogen, wordt de boete in gevallen waarin de redelijke termijn met niet meer dan zes maanden is overschreden, verminderd met 5% met een maximum van € 2.500,-. In geval van een overschrijding van meer dan zes maanden, maar niet meer dan twaalf maanden ligt een vermindering met 10% met een maximum van € 2.500,- in de rede. Bij een overschrijding met meer dan twaalf maanden wordt naar bevind van zaken gehandeld. In beroep heeft de rechtbank al aanleiding gezien de drie boetes (voor de advertentie, website en online bijeenkomst) met 10% te matigen (elk van € 45.000,- naar € 40.500,-) en de boete voor de twitterberichten met 5% te matigen (van € 45.000,- naar € 42.750,-) wegens overschrijding van de redelijke termijn met zeven respectievelijk zes maanden. Gelet op de matiging van 10% voor de drie boetes (voor de advertentie, website en online bijeenkomst) door de rechtbank en het feit dat de totale overschrijding van de redelijke termijn niet meer dan elf maanden bedraagt, ziet het College geen aanleiding tot een verdere matiging van die drie boetes. De door de rechtbank toegepaste matiging voor die boetes is voldoende voor de totale overschrijding van de redelijke termijn. Dat betekent dat de hoogte van deze drie boetes juist is vastgesteld door de rechtbank. Voor de boete die is opgelegd voor de twitterberichten ziet het College aanleiding de boete ook te matigen naar 10% (naar € 40.500,-), gelet op het geringe verschil van de overschrijding van de redelijke termijn met de andere drie boetes in de bestuurlijke fase en de met die boetes vergelijkbare totale overschrijding van de redelijke termijn. Het College zal de uitspraak van de rechtbank in zoverre vernietigen. Gelet op het grotere aandeel van de rechterlijke fase in de totale termijnoverschrijding bestaat aanleiding om de overschrijding volledig aan het College toe te rekenen en zal het College bepalen dat de proceskosten voor wat betreft de overschrijding van de redelijke termijn door de Staat moet worden vergoed.

Slotsom

9.1

Het hoger beroep slaagt voor wat betreft de matiging van de boete voor de twitterberichten wegens overschrijding van de redelijke termijn. Het College zal de uitspraak vernietigen voor zover de rechtbank de boete voor de twitterberichten heeft gematigd met 5% wegens overschrijding van de redelijke termijn. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal het College de boete als volgt vaststellen.

9.2

Het College acht, net als de rechtbank, een boete voor de twitterberichten van € 45.000,- passend en geboden. Deze boete wordt wegens overschrijding van de redelijke termijn gematigd met 10% (€ 4.500,-). Dit leidt tot een boete van € 40.500,-.

9.3

Omdat het hoger beroep slaagt, zal het College de Staat veroordelen in de door [naam 1] in hoger beroep gemaakte proceskosten. Het College stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 934,- (1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij het College met een waarde per punt van € 934,- en een wegingsfactor 0,5 voor het gewicht van de zaak voor wat betreft de overschrijding van de redelijke termijn). Ook moet het griffierecht aan [naam 1] worden vergoed.

Beslissing

Het College:

vernietigt de uitspraak van de rechtbank voor zover het de hoogte van de boete voor de twitterberichten betreft;
verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van [naam 1] tegen het bestreden besluit van 7 november 2022 gegrond;
vernietigt dit besluit wat betreft de hoogte van de opgelegde boete voor de twitterberichten;
herroept het boetebesluit van 24 september 2021 voor de twitterberichten en stelt de boete voor de twitterberichten vast op € 40.500,-;
bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats komt van het bestreden besluit;
draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 559,- aan [naam 1] te vergoeden;
veroordeelt de Staat in de proceskosten van [naam 1] tot een bedrag van € 934,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, mr. R.W.L. Koopmans en mr. H.S.J. Albers, in aanwezigheid van mr. L. ten Hove, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 juni 2026.

J. L. Verbeek w.g. L. ten Hove

De voorzitter is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen.

Bijlage

Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (EU-Handvest)

Artikel 11 De Pro vrijheid van meningsuiting en van informatie

1. Eenieder heeft recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid een mening te hebben en de vrijheid kennis te nemen en te geven van informatie of ideeën, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen.

2. De vrijheid en de pluriformiteit van de media worden geëerbiedigd.

Artikel 52 Reikwijdte Pro en uitlegging van de gewaarborgde rechten en beginselen

1. Beperkingen op de uitoefening van de in dit Handvest erkende rechten en vrijheden moeten bij wet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen. Met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel kunnen slechts beperkingen worden gesteld, indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.

2. De door dit Handvest erkende rechten die voorkomen in bepalingen van de Verdragen, worden uitgeoefend onder de voorwaarden en binnen de grenzen die door deze Verdragen zijn gesteld.

3. Voor zover dit Handvest rechten bevat die corresponderen met rechten welke zijn gegarandeerd door het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, zijn de inhoud en reikwijdte ervan dezelfde als die welke er door genoemd verdrag aan worden toegekend. Deze bepaling verhindert niet dat het recht van de Unie een ruimere bescherming biedt.

4. Voor zover dit Handvest grondrechten erkent zoals die voortvloeien uit de constitutionele tradities die de lidstaten gemeen hebben, moeten die rechten in overeenstemming met die tradities worden uitgelegd.

5. Aan de bepalingen van dit Handvest die beginselen bevatten, kan uitvoering worden gegeven door wetgevings- en uitvoeringshandelingen van de instellingen, organen en instanties van de Unie en door handelingen van de lidstaten wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen, bij de uitoefening van hun respectieve bevoegdheden. De rechterlijke bevoegdheid ten aanzien van die bepalingen blijft beperkt tot de uitlegging van genoemde handelingen en de toetsing van de wettigheid ervan.

6. Met de nationale wetgevingen en praktijken moet ten volle rekening worden gehouden, zoals bepaald in dit Handvest.

7. De toelichting, die is opgesteld om richting te geven aan de uitlegging van dit Handvest van de grondrechten, wordt door de rechterlijke instanties van de Unie en van de lidstaten naar behoren in acht genomen.

Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM)

Artikel 10. Vrijheid van meningsuiting

1. Een ieder heeft recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen. Dit artikel belet Staten niet radio- omroep-, bioscoop- of televisieondernemingen te onderwerpen aan een systeem van vergunningen.

2. Daar de uitoefening van deze vrijheden plichten en verantwoordelijkheden met zich brengt, kan zij worden onderworpen aan bepaalde formaliteiten, voorwaarden, beperkingen of sancties, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, territoriale integriteit of openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, de bescherming van de goede naam of de rechten van anderen, om de verspreiding van vertrouwelijke mededelingen te voorkomen of om het gezag en de onpartijdigheid van de rechterlijke macht te waarborgen.

Algemene wet bestuursrecht (Awb)

Artikel 5:43

Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op indien aan de overtreder wegens dezelfde overtreding reeds eerder een bestuurlijke boete is opgelegd, dan wel een kennisgeving als bedoeld in artikel 5:50, tweede lid, aanhef en onderdeel a, is bekendgemaakt.

Artikel 5:46, eerste en derde lid

1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.

3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.

Tabaks- en rookwarenwet (Trw)

Artikel 1

1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
reclame:elke handeling in de economische sfeer met als doel de verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten te bevorderen en elke vorm van commerciële mededeling die het bekendheid geven aan of het aanprijzen van een tabaksproduct of aanverwant product tot doel dan wel rechtstreeks of onrechtstreeks tot gevolg heeft, met inbegrip van reclame waarmee, zonder het tabaksproduct of aanverwant product rechtstreeks te noemen, wordt getracht het reclameverbod te omzeilen door gebruik te maken van een naam, merk, symbool of enig ander onderscheidend teken van een tabaksproduct of aanverwant product;

Artikel 5, eerste lid

1. Elke vorm van reclame of sponsoring is verboden.

Artikel 11b, eerste en tweede lid

1. Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen (…) 5 (…).

2. De hoogte van de bestuurlijke boete wordt bepaald op de wijze als voorzien in de bijlage (https://wetten.overheid.nl/BWBR0004302/2025-07-12/0?VergelijkMet=BWBR0004302%3fg%3d2020-01-23%26v%3d0), met dien verstande dat de wegens een afzonderlijke overtreding te betalen geldsom ten hoogste:

a. € 450 000 bedraagt wegens overtreding van artikel (…) 5 (…) indien die overtreding is begaan door een fabrikant, groothandel of importeur van tabaksproducten, elektronische sigaretten, elektronische verhittingsapparaten, nicotineproducten zonder tabak, nicotineapparaten of navulverpakkingen;

b. een bedrag bedraagt dat gelijk is aan een geldboete van de vierde categorie als bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht, wegens een overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 8 of 10 (https://wetten.overheid.nl/BWBR0004302/2025-07-12/0?VergelijkMet=BWBR0004302%3fg%3d2020-01-23%26v%3d0);

c. € 4.500 bedraagt in andere dan de onder a en b bedoelde gevallen.

Bijlage bij de Tabaks- en rookwarenwet

Onder categorie B vallen overtredingen door fabrikanten, groothandelaren en importeurs van tabaksproducten of aanverwante producten van het bepaalde bij:

(…)

- Artikel 5, eerste lid;

(…)

Overtredingen behorend tot categorie B worden bestraft met een bestuurlijke boete van € 45.000. Dit bedrag wordt verhoogd tot:

€ 135.000 indien de natuurlijke persoon aan wie of de rechtspersoon waaraan de overtreding kan worden toegerekend voor een soortgelijke overtreding eerder is beboet en er nog geen twee jaar zijn verlopen sinds die eerdere bestuurlijke boete onherroepelijk is geworden;
€ 225.000 indien binnen drie jaar na het onherroepelijk worden van de bestuurlijke boete voor de eerste overtreding, een soortgelijke overtreding voor de derde maal wordt begaan; en
€ 450.000 indien binnen vijf jaar na het onherroepelijk worden van de bestuurlijke boete voor de eerste overtreding, een soortgelijke overtreding voor de vierde maal wordt begaan.