Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 22/254
uitspraak van de meervoudige kamer van 14 januari 2025 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , te [plaats] ( [naam 1] )
(gemachtigde: mr. N.E. Koelemaij)
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
(gemachtigde: mr. E.M.M. Geerligs)
en
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) (Staat).
Procesverloop
Met het besluit van 13 november 2020 (dwangsombesluit) heeft de minister aan [naam 1] een last onder dwangsom opgelegd met drie maatregelen wegens overtredingen van het Besluit houders van dieren (het Besluit).
Met het besluit van 14 mei 2021 (invorderingsbesluit) heeft de minister besloten tot invordering van een dwangsom van € 3.000,-, omdat niet aan (maatregel 2 van) de last onder dwangsom was voldaan.
Met het besluit 21 december 2021 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van [naam 1] tegen het invorderingsbesluit ongegrond verklaard.
[naam 1] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. [naam 1] heeft het College daarbij ook verzocht om een schadevergoeding toe te kennen wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Naar aanleiding van het verzoek heeft het College de Staat als partij aangemerkt.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De zitting was op 24 oktober 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen: [naam 2] en
[naam 3] , en de gemachtigde van de minister.
[naam 3] , en de gemachtigde van de minister.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1.1
Op 24 september 2020 hebben inspecteurs en een toezichthoudend dierenarts van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een controle uitgevoerd bij het bedrijf van [naam 1] . In het rapport van bevindingen dat van de controle is opgemaakt, is vermeld dat [naam 1] bepalingen uit het Besluit heeft overtreden.
1.2
Naar aanleiding van de controle heeft de minister het dwangsombesluit genomen. Hij heeft [naam 1] daarbij onder meer gelast overtreding van artikel 2.10, eerste lid, van het Besluit binnen één dag op te heffen en opgeheven te houden, op straffe van een dwangsom van € 1.500,- per overtreding per controle, met een maximum van € 4.500,- per overtreding.
In het besluit heeft de minister de in dit verband te treffen maatregel als volgt omschreven:
“Maatregel 2: U moet ervoor zorgen dat van een dier een register wordt bijgehouden van de verstrekte medische zorg en het bij iedere controle geconstateerde aantal sterfgevallen.”
1.3
Op 25 november 2020 en 2 februari 2021 hebben inspecteurs en een dierenarts van de NVWA hercontroles verricht bij het bedrijf van [naam 1] . Van de bevindingen tijdens de hercontroles hebben de inspecteurs op 5 maart 2021 een rapport van bevindingen en de dierenarts op 4 december 2020 en 11 februari 2021 een veterinaire verklaring opgemaakt en ondertekend.
1.4
In het rapport van bevindingen van 5 maart 2021 is, voor zover van belang, het volgende vermeld over wat de inspecteurs hebben waargenomen:
hercontrole 25 november 2020
“[…] Op woensdag 25 november 2020 […] bevonden wij […] ons vergezeld van NVWA dierenarts […] op het bedrijf van de maatschap [naam 1] […].
Bedrijfsgezondheidsplan, bedrijfsbehandelplan en KoeKompas en Medisch register
Onderzoek verlenen diergeneeskundige zorg en vermelden in logboek
Op ons verzoek is door de overtreder [naam 1] de administratie getoond:
[…]
• Het medisch register van 2019 en 2020 voor melkvee en het medisch register
voor jongvee getoond en op 17 december 2020 is er via de e-mail een aangevuld medisch register voor jongvee ontvangen (bijlage 11).
• Er werd ons door overtreder [naam 1] een bord getoond met daarop met een stift vermeld de behandelingen van het jongvee in november 2020 (bijlage 10).
[…]
Een overzicht van het registreren van het toepassen van diergeneesmiddelen met opmerkingen inspecteurs is verwerkt in tabel 2.
Tabel 2: Gegevens vermeld op het bord
[…]
• Bij 0650 is eenmaal Florkem vermeld terwijl dit moet worden herhaald na 48 uur.
• Bij 0647 is 2 maal parofor vermeld terwijl dit minimaal 3 dagen moet zijn.
• Bij 0638 het kalf uit vak 5 staat op 1 data dat deze 7 dagen moet worden
behandeld. Onduidelijk is of deze behandeling is uitgevoerd en op welke data.
• 0643, op 17-1 en op 22-11 staat er een behandeling vermeld. In de tussenpoos
staat niet vermeld dat dit rund is behandeld met effydral.
[…]
Parofor
[…] De behandelingsduur van 3 - 5 dagen was toegepast.
[…]
Het toepassen van het diergeneesmiddel Parofor vermeld in het medisch register is
met geboortedatum en afvoerdatum van het bedrijf is vermeld in tabel 3.
Tabel 3 overzicht medisch register toepassen Parofor regnummer 118795
[…]
Opmerking tabel 3
[…]
Looptijd behandeling niet volledig opgeschreven bij de kalveren in tabel 2 [het College begrijpt: tabel 3] met werknummer 0652, 0655 en 0659.
Florkem regnummer 102429: In het behandelplan staat dat Florkem 300 mg/ml 1
maal per dag gedurende 2 dagen moet worden toegepast herhalen na 48 uur.
Het registreren van het toepassen van het diergeneesmiddel Florkem met
geboortedatum en afvoer is vermeld in tabel 4.
Tabel 4 overzicht medisch register toepassen Florkem regnummer 102429
[…]
Opmerking tabel 4
[…]
Het kalf 0654 is:
• Behandeld op 12 oktober 2020 met Florkem, de 2e behandeling die wel dient te
worden uitgevoerd is niet vermeld.
Het kalf 0651 is:
• Behandeld op 5 november 2020 met Florkem, de 2 behandeling die wel dient te
worden uitgevoerd is niet vermeld (tabel 2).
Het kalf 0652 is:
• Behandeld op 12 oktober 2020 met Florkem, de 2e behandeling 48 uur later, die
wel dient te worden uitgevoerd is niet vermeld.
• Behandeld op 19 oktober 2020 met Florkem, 2e behandeling 48 uur later
behandeling die wel dient te worden uitgevoerd is niet vermeld.
Effydral regnummer 8445
In het behandelplan staat dat het toepassen van dit diergeneesmiddel is:
3 maal per dag voor de duur van 2 tot 4 dagen.
Het registreren van het toepassen van het diergeneesmiddel Effydral met
geboortedatum en al of niet afgevoerd van het bedrijf is vermeld in tabel 5.
Tabel 5 overzicht medisch register verstrekken Effydral regnummer 8445
[…]
Het kalf 0659 is:
• Behandeld op 4 oktober 2020 met Effydral. De opeenvolgende volgende
behandeling van minimaal een 2e dag is niet vermeld.
• Behandeld op 13 oktober 2020 met Effydral. De opeenvolgende volgende
behandeling van minimaal een 2e dag is niet vermeld.
Het kalf 0656
• Behandeld op 10 oktober 2020 met Effydral. De opeenvolgende volgende
behandeling van de 2e dag is niet vermeld.
• Behandeld op 12 oktober 2020 met Effydral. Dit zou de behandeling zijn na een
dag te hebben overgeslagen. De opeenvolgende volgende behandeling van de 2e
dag is niet vermeld.
Het kalf 0652
• Behandeld op 12 oktober 2020 met Effydral. De opeenvolgende volgende
behandeling van de 2e dag is niet vermeld.
[…]
Last onder dwangsom 202002461
[…]
Maatregel 2; aan deze maatregel is niet voldaan. De herhaal behandelingen
diergeneesmiddelen, worden niet vermeld in het medisch register.
[…]”
en
hercontrole 2 februari 2021
“[…] Op dinsdag 2 februari 2021 omstreeks 10:15 uur bevonden wij, inspecteurs
[…] ons vergezeld van NVWA-dierenarts […] op het bedrijf van de maatschap [naam 1] […].
Wij inspecteurs […] zagen het navolgende:
Aan de voorzijde van de stal
[…] Wij zagen dat het kalf met de identificatiecode NL […] dun op de mest was
en dat de achterhand en staart vervuild was door mest. Wij zagen op bord waarop
wordt bijgehouden de toegepaste diergeneesmiddelen dat er op 25 en 26 januari
2021 en op 1 en 2 februari 2021 het kalf was behandeld met diergeneesmiddelen.
Volgens het bedrijfsbehandelplan of had er meerdere vervolgbehandelingen moeten
plaatsvinden.
[…]
Halogan
[…]
Wij hoorden [naam 2] zeggen dat alle kalveren die op het bedrijf geboren werden
behandeld werden met dit middel Halogon. Maar ook dat het kalf 0833 een week
was behandeld met dit middel Halogan.
Deze behandeling zagen wij niet terug in het medisch register.
Onderzoek verlenen diergeneeskundige zorg en vermelden in logboek
[…]
Op ons verzoek is door de overtreder [naam 1] de administratie getoond:
• Het medisch register van de toegepaste behandelingen werd door overtreder
[naam 1] getoond op een bord met daarop met een stift vermeld de behandelingen
van het jongvee vanaf 17 januari 2021 t/m 2 februari 2021.
[…]
Behandelingen niet juist vermeld in het medisch logboek:
1. Effydral; De herhaal behandelingen bij kalf met werknummer 0729 (17-01) is niet op de eerst opeenvolgende dag weergegeven.
2. Florkem; De herhaal behandeling bij de kalveren met werknummers 0729
(17-01), 0730 (17-01), 0835 (17-01), de 3e is niet op de eerst opeenvolgende dag weergegeven.
3. Dofatrim: De kalveren met werknummers 0835, 0833, 0832 behandeld op 25 en 26-01. De 3e behandeling is niet op de eerst daaropvolgende dag weergegeven. […]
Last onder dwangsom 202002461
[…]
Maatregel 2; aan deze maatregel is niet voldaan. De herhaal behandelingen
diergeneesmiddelen, worden niet vermeld in het medisch register.”
1.5
In de veterinaire verklaringen van de dierenarts van de NVWA is, voor zover van belang, het volgende vermeld over wat de dierenarts heeft waargenomen:
hercontrole 25 november 2020
“[…] Controle medisch register.
Bij controle van het medisch register bleek dat er een voorgeschreven behandeling stond genoteerd, maar de uitvoering hiervan niet. Ik las achter een rundnummer 0638 bij 17-11: 7 keer Depocilline. Of deze behandeling daadwerkelijk werd uitgevoerd en op welke data, de hoeveelheid toegediend van het middel en de wachttermijnen waren niet aangegeven.
Bij controle van het medisch register bleek dat er een voorgeschreven behandeling stond genoteerd, maar de uitvoering hiervan niet. Ik las achter een rundnummer 0638 bij 17-11: 7 keer Depocilline. Of deze behandeling daadwerkelijk werd uitgevoerd en op welke data, de hoeveelheid toegediend van het middel en de wachttermijnen waren niet aangegeven.
[…]
Hoewel het register van het jaar 2020 werd opgevraagd zag ik dat op het verstrekte overzicht slechts behandelingen vanaf 25-9-2020 waren geregistreerd.
[…]
De dieren met de werknummers 0652,0638,0650,0651 kregen allen een eenmalige behandeling met Florkem volgens de registraties. Volgens de bijsluiter zouden dit 2 behandelingen moeten zijn namelijk 1 per 48 uur.
[…]
Ik concludeerde dat het medisch register onvolledig was en niet consequent werd bijgehouden. […]”
en
hercontrole 2 februari 2021
“[…] Ik zag dat het kalf met werknummer 0833 in de box lag. […] Dit kalf had volgens de veehouder 1 week Halogon gehad.
[…]
Controle medisch register.
[…] De behandeling van 1 week met Halogon van het kalf met werknummer 0833 werd helemaal niet vermeld.
Dit medisch register is onvolledig en niet begrijpelijk: het is onvoldoende duidelijk en voldoet daarmee niet.
Dit medisch register is onvolledig en niet begrijpelijk: het is onvoldoende duidelijk en voldoet daarmee niet.
[…]
Maatregel 2 van de last onder dwangsom was niet voldoende uitgevoerd.[…]”
1.6
Met de brief van 20 april 2021 heeft de minister aan [naam 1] meegedeeld dat tijdens de hercontroles van 25 november 2020 en 2 februari 2021 is gebleken dat zij niet heeft voldaan aan maatregel 2 van het dwangsombesluit en dat volgens hem van rechtswege tweemaal een dwangsom van € 1.500,- is verbeurd. De minister heeft [naam 1] meegedeeld dat hij voornemens is in verband hiermee € 3.000,- aan dwangsommen in te vorderen. De minister heeft [naam 1] in de gelegenheid gesteld een zienswijze naar voren te brengen. Van die gelegenheid heeft zij geen gebruik gemaakt.
1.7
De minister heeft vervolgens het invorderingsbesluit genomen en daaropvolgend, naar aanleiding van het daartegen door [naam 1] gemaakte bezwaar, het bestreden besluit.
Beoordeling van het beroep
Dwangsombesluit
2.1
[naam 1] betoogt dat op 24 september 2020 geen sprake was van een overtreding die de minister noopte tot het nemen van het dwangsombesluit. Op 25 november 2020 en
2 februari 2021 kan dus niet zijn geconstateerd dat zij onvoldoende maatregelen had getroffen om de vermeende overtreding op te heffen.
2 februari 2021 kan dus niet zijn geconstateerd dat zij onvoldoende maatregelen had getroffen om de vermeende overtreding op te heffen.
2.2
Het College stelt vast dat [naam 1] geen rechtsmiddelen heeft aangewend tegen het dwangsombesluit. Dit betekent dat dit besluit in rechte is komen vast te staan. Het College neemt daarom als uitgangspunt dat de minister het dwangsombesluit terecht heeft genomen en dat uit de controle van 24 september 2020 is gebleken dat [naam 1] artikel 2.10, eerste lid, van het Besluit heeft overtreden.
2.3
Zoals het College in zijn uitspraak van 16 mei 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:229, onder 6.4.1) heeft overwogen kan een belanghebbende in de procedure tegen de invorderingsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan slechts in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen indien evident is dat er geen overtreding is gepleegd en/of betrokkene geen overtreder is. [naam 1] heeft niet gesteld en ook is niet gebleken dat sprake is van een uitzonderlijk geval. Dit betekent dat de beroepsgrond die ziet op de rechtmatigheid van het dwangsombesluit geen aanleiding vormt voor het oordeel dat de minister had moeten afzien van invordering.
Invorderingsbesluit (naleving maatregel 2 uit het dwangsombesluit)
3.1
[naam 1] voert verder aan dat uit het rapport van bevindingen dat van de hercontroles is opgemaakt niet blijkt dat zij artikel 2.10, eerste lid, van het Besluit (wederom) heeft overtreden. Zij houdt alle gegevens bij wat betreft verstrekte medische zorg. Tijdens het melken houdt [naam 1] door middel van notities op een whiteboard bij wat de verschillende behandelingen op haar bedrijf zijn, maakt zij hiervan - voordat de notities worden gewist - foto’s, en de data voert zij vervolgens in in het systeem Qlip. Op die manier is de medische status van de dieren telkens te achterhalen. Gelet op het rapport van bevindingen stellen de verbalisanten dat [naam 1] diergeneesmiddelen niet conform instructies en behandelplannen heeft verstrekt, maar daar gaat het volgens [naam 1] nu niet om. Het gaat om de vraag of [naam 1] heeft geregistreerd welke diergeneesmiddelen zijn toegediend en op welke wijze. Er is geen (standaard) voorgeschreven formulier dat moet worden gebruikt. Het gaat erom dat kan worden achterhaald welke medische zorg aan de op het bedrijf aanwezige dieren is verstrekt. Het systeem dat [naam 1] hanteert voldeed en voldoet daaraan. [naam 1] zet ook homeopathische middelen in, maar die hoeven niet te worden geregistreerd op basis van artikel 2.10, eerste lid, van het Besluit. Ook het toedienen van electrolytenmix aan een kalf hoeft niet te worden geregistreerd op basis van laatstgenoemd artikel, omdat dat geen medicijn betreft. Overige kalveren zijn niet met medicijnen behandeld en daarom hoefden daarvan geen gegevens in het medische register te worden opgenomen. De minister is aan dit alles voorbijgegaan. Het bestreden besluit is daarom in strijd met het motiverings- en zorgvuldigheidsbeginsel genomen, aldus [naam 1] .
3.2
De minister heeft aan het invorderingsbesluit, zoals dat bij het bestreden besluit is gehandhaafd, ten grondslag gelegd dat tijdens de hercontroles op 25 november 2020 en op
2 februari 2021 is vastgesteld dat [naam 1] maatregel 2 uit het dwangsombesluit niet heeft nageleefd.
2 februari 2021 is vastgesteld dat [naam 1] maatregel 2 uit het dwangsombesluit niet heeft nageleefd.
Tijdens de controles heeft [naam 1] desgevraagd haar administratie over de verstrekte medische zorg getoond. Deze bestond uit het medisch register van 2019 en 2020 voor melkvee en jongvee en een whiteboard waarop [naam 1] de behandelingen van het vee heeft genoteerd. In het rapport van bevindingen zijn deze gegevens opgenomen in de tabellen 1 tot en met 7 met daarbij vermeld de opmerkingen van de toezichthouders over de registratie. Daarnaast heeft de dierenarts in de veterinaire verklaringen uiteengezet dat en om welke redenen de registratie onvoldoende was.
Volgens de minister is gebleken dat een groot aantal vervolgbehandelingen niet is vermeld in het medisch register en dus niet alle verstrekte medische zorg is opgenomen in het register. Ook staan er volgens de minister onjuistheden in het register.
In het verweerschrift heeft de minister uiteengezet dat de verplichting om een medisch register bij te houden is overgenomen uit onderdeel 5 van de bijlage bij Richtlijn 98/58/EG van de Raad van 20 juli 1998 inzake de bescherming van voor landbouwdoeleinden gehouden dieren (Richtlijn 98/58/EG). Het betreft een verplichting met het oog op het welzijn van landbouwhuisdieren. Met het bijhouden van een diergeneesmiddelenlogboek wordt een ander doel gediend, namelijk het beschermen van de volksgezondheid. Het verstrekken van diergeneesmiddelen met de kanalisatiestatus “vrij”, zoals homeopathische middelen, en het toedienen van electrolytenmix (dat vaak aan kalveren wordt verstrekt bij diarree), behoeft niet in het logboek te worden vermeld maar wel in het medisch register. Het gaat immers om verstrekte medische zorg met het oog op herstel van het kalf en die zorg moet daarom vermeld worden in het medisch register.
3.3
Het College overweegt als volgt.
3.4
In artikel 2.2, tiende lid, aanhef en onder l, onder 1° en 4°, van de Wet dieren is, voor zover van belang, bepaald dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur voor dieren regels kunnen worden gesteld die betrekking hebben op onder meer het bijhouden van gegevens, onder meer over dieren, waaronder de gezondheidstoestand, en de verdere behandeling van diergeneesmiddelen, alsmede het toepassen van diergeneesmiddelen.
In artikel 2.10, eerste lid, van het Besluit, is, voor zover van belang, bepaald dat
door de houder van een dier een register wordt bijgehouden van de verstrekte medische zorg.
In onderdeel 5 van de bijlage bij Richtlijn 98/58/EG is, voor zover van belang, bepaald dat de eigenaar of houder van de dieren een register moet bijhouden van de verstrekte medische zorg.
3.5
In de Memorie van Toelichting (MvT) (Kamerstukken II, 2007–2008, 31 389, nr. 3, p. 102 en 103) bij artikel 2.2, tiende lid (destijds zevende lid), van de Wet dieren is, voor zover van belang, het volgende vermeld:
“Onderdeel l
[…] Ook vanuit het belang van dierenwelzijn kunnen administratieve verplichtingen worden gesteld. Zo schrijft richtlijn nr. 98/58/EG […] voor dat de eigenaar of houder van dieren een register bijhoudt van de verstrekte medische zorg […]
[…] Ook vanuit het belang van dierenwelzijn kunnen administratieve verplichtingen worden gesteld. Zo schrijft richtlijn nr. 98/58/EG […] voor dat de eigenaar of houder van dieren een register bijhoudt van de verstrekte medische zorg […]
Dit onderdeel biedt tevens de basis voor regels over het […] bijhouden van een logboek met betrekking tot het gebruik van diergeneesmiddelen. Verordening (EG) nr. 852/2004 schrijft zulks voor aan veehouderijen, en ook richtlijn nr. 2001/82/EG kent ten aanzien van diergeneesmiddelen een dergelijke verplichting.[…]”
3.6
Met de minister is het College van oordeel dat artikel 2.10, eerste lid, van het Besluit zo moet worden uitgelegd dat de houder van een dier de daadwerkelijk verstrekte medische zorg moet bijhouden in het register en niet (alleen) de voorgenomen medische zorg. De registratie van de verstrekte zorg moet bovendien juist zijn. Dit volgt in de eerste plaats al uit de letterlijke tekst van deze bepaling, waarin immers wordt gesproken van “verstrekte” medische zorg. Verder is het (op juiste wijze) registreren van verstrekte medische zorg met het oog op het dierenwelzijn van groot belang. Een behandelend dierenarts zal aan de hand van de registratie namelijk een indruk kunnen krijgen van de gezondheidssituatie van het betreffende dier en de diagnostiek en de behandeling daarop vervolgens kunnen afstemmen. Zoals de minister terecht heeft betoogd, strekt artikel 2.10, eerste lid, van het Besluit ter bescherming van het welzijn van landbouwhuisdieren.
Het verplicht registreren van het gebruik van diergeneesmiddelen in een logboek strekt daarentegen ter bescherming van een ander belang, dat van de volksgezondheid. Die registratieverplichting vloeit, gelet op de MvT, namelijk voort uit Verordening 852/2004 die regels bevat over levensmiddelenhygiëne.
3.7
Maatregel 2 uit het dwangsombesluit hield in dat [naam 1] de verstrekte medische zorg diende bij te houden in het medisch register. Volgens het rapport van bevindingen en de veterinaire verklaringen hebben de inspecteurs en de dierenarts tijdens de hercontroles van
25 november 2020 en 2 februari 2021 geconstateerd dat (voorgeschreven) (herhaal)behandelingen niet in het medisch register waren bijgehouden en dat de bijgehouden verstrekte zorg op in ieder geval één punt niet juist was. Zo waren er behandelingen geregistreerd die waren verricht ten behoeve van een kalf dat op de in het register vermelde behandeldata nog niet was geboren.
25 november 2020 en 2 februari 2021 geconstateerd dat (voorgeschreven) (herhaal)behandelingen niet in het medisch register waren bijgehouden en dat de bijgehouden verstrekte zorg op in ieder geval één punt niet juist was. Zo waren er behandelingen geregistreerd die waren verricht ten behoeve van een kalf dat op de in het register vermelde behandeldata nog niet was geboren.
[naam 1] heeft de juistheid van deze bevindingen niet betwist. Volgens haar rechtvaardigen die bevindingen echter niet de conclusie dat zij maatregel 2 van het dwangsombesluit niet heeft nageleefd.
3.8
Het College volgt [naam 1] hierin niet en overweegt daartoe als volgt. [naam 1] betwist niet dat zij de (voorgeschreven) (herhaal)behandelingen die zij volgens de minister niet heeft bijgehouden in het medisch register, daadwerkelijk heeft verricht. Het betreft behandelingen
die medisch noodzakelijk zijn en die de gezondheid van het dier (kunnen) raken. Gelet op de uitleg die aan artikel 2.10, eerste lid, van het Besluit moet worden gegeven, had [naam 1] die daadwerkelijk verstrekte medische zorg moeten bijhouden in het medisch register. Zij heeft niet betwist dat zij dat niet heeft gedaan. Dat [naam 1] , zoals zij op de zitting heeft toegelicht, wegens drukte op haar bedrijf (voorgeschreven) (herhaal)behandelingen wel eens vergat bij te houden in het register en registratie van die behandelingen niet altijd noodzakelijk en voor haarzelf wel voldoende duidelijk vond, is niet van belang voor het antwoord op de vraag of aan maatregel 2 is voldaan.
3.9
De minister heeft gelet op het vorenstaande terecht geconcludeerd dat [naam 1] maatregel 2 uit het dwangsombesluit niet heeft nageleefd en dat twee keer een dwangsom van € 1.500,- is verbeurd. Het College ziet in wat [naam 1] heeft aangevoerd ook geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in strijd is met het motiverings- of zorgvuldigheidsbeginsel. Het betoog van [naam 1] slaagt niet.
Gebruik van de bevoegdheid tot invordering
4.1
[naam 1] betoogt verder dat het bestreden besluit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Het invorderen van de verbeurde dwangsommen heeft een grote negatieve invloed op [naam 1] en leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard. Op de zitting heeft zij in aanvulling hierop aangevoerd dat de invordering haar financieel slecht uit kwam en dat zij het dwangsombedrag van € 3.000,-, zeker in combinatie bezien met andere financiële sancties die in andere zaken al aan haar zijn opgelegd, te hoog vindt.
4.2
Zoals het College heeft overwogen in onder meer zijn uitspraak van 26 januari 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:87, onder 6.2) moet bij een besluit tot invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) (Kamerstukken II, 2003/2004, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
4.3
Voor zover [naam 1] heeft bedoeld te betogen dat de minister in de door haar aangevoerde omstandigheden aanleiding had moeten zien geheel of gedeeltelijk van zijn bevoegdheid tot invordering af te zien, volgt het College haar daarin niet. Het College stelt voorop dat [naam 1] de beroepsgrond over de hoogte van de dwangsom naar voren had kunnen brengen door tegen het dwangsombesluit bezwaar te maken. Dit heeft zij niet gedaan. Van een uitzonderlijke situatie die ertoe noopt dat het dwangsombesluit en het daarin opgenomen dwangsombedrag alsnog moeten worden getoetst, is geen sprake. Daarom kan deze beroepsgrond in de procedure over de invordering niet meer aan de orde komen. Het College stelt verder vast dat [naam 1] heeft nagelaten een fors aantal (voorgeschreven) (herhaal)behandelingen die zij daadwerkelijk heeft verricht in het register bij te houden. Tussen de hercontroles waaruit blijkt dat zij dit heeft nagelaten heeft de nodige tijd gezeten, namelijk ongeveer drie maanden. In die tussentijd is de situatie niet duidelijk verbeterd. Daarnaast heeft [naam 1] niet aannemelijk gemaakt dat zij over onvoldoende financiële draagkracht beschikt om de verbeurde dwangsom volledig te betalen en heeft zij niet onderbouwd waarom de invordering haar in onevenredige mate treft. Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de minister geheel van invordering had moeten afzien of die voor hem aanleiding hadden moeten zijn het invorderingsbedrag te matigen is dan ook geen sprake.
Vertrouwensbeginsel
5.1
[naam 1] betoogt dat zij erop heeft mogen vertrouwen dat de minister niet (voor
9 december 2020) tot invordering zou overgaan. Ten eerste heeft de minister haar met de brief van 27 november 2020 uitstel verleend tot 9 december 2020 om de beweerdelijke overtreding op te heffen. Ten tweede heeft [naam 1] van haar dierenarts [naam 4] begrepen dat de zaak als zodanig geregeld was nadat zij tijdens de controle van 2 februari 2021 overleg had gehad met de verbalisanten en de dierenarts van de NVWA. Het heeft [naam 1] dan ook verbaasd dat zij een invorderingsbesluit heeft ontvangen.
9 december 2020) tot invordering zou overgaan. Ten eerste heeft de minister haar met de brief van 27 november 2020 uitstel verleend tot 9 december 2020 om de beweerdelijke overtreding op te heffen. Ten tweede heeft [naam 1] van haar dierenarts [naam 4] begrepen dat de zaak als zodanig geregeld was nadat zij tijdens de controle van 2 februari 2021 overleg had gehad met de verbalisanten en de dierenarts van de NVWA. Het heeft [naam 1] dan ook verbaasd dat zij een invorderingsbesluit heeft ontvangen.
5.2
Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen.
5.3
Het College is van oordeel dat [naam 1] uit het gestelde in de brief van de minister van 27 november 2020 redelijkerwijs niet heeft kunnen en mogen afleiden dat de minister (voor
9 december 2020) geen gebruik zou maken van zijn bevoegdheid tot invordering van dwangsommen wegens het niet naleven van maatregel 2 uit het dwangsombesluit. Daartoe overweegt het College als volgt.
9 december 2020) geen gebruik zou maken van zijn bevoegdheid tot invordering van dwangsommen wegens het niet naleven van maatregel 2 uit het dwangsombesluit. Daartoe overweegt het College als volgt.
In die brief heeft de minister, voor zover van belang, het volgende aan [naam 1] meegedeeld:
“[…] Op 25 november 2020 vond een hercontrole plaats op uw bedrijf […]. Inspecteurs en een toezichthoudend dierenarts […] van de […] NVWA controleerden of u voldeed aan de last onder bestuursdwang van 23 oktober 2020 […]. In die last onder bestuursdwang heb ik aangegeven dat u de tien genoemde herstelmaatregelen zo snel mogelijk moest uitvoeren, maar in ieder geval binnen de termijnen die ik u hiervoor had gegeven.
Uitstel ten uitvoerlegging bestuursdwang
Op grond van artikel 8.5 van de Wet dieren heb ik u een last onder bestuursdwang opgelegd. De last strekte tot opheffing van de in de last genoemde overtredingen. Bij aanvang van de hercontrole bleek dat u niet aan de last onder bestuursdwang had voldaan. Om u alsnog te kunnen laten voldoen aan de opgelegde maatregelen geef ik u nog eenmalig de mogelijkheid om zelf maatregelen te nemen.
Dit houdt in dat u een extra termijn tot 9 december 2020 wordt geboden om de maatregelen alsnog te nemen en de overtredingen op te heffen.
Vervolg
Na 9 december 2020 volgt er weer een hercontrole op uw bedrijf. Als dan blijkt dat u de overtredingen niet heeft opgeheven, dan zal ik de last alsnog ten uitvoer leggen door op grond van artikel 5:21 […] Awb […], bestuursdwang toe te passen om de overtredingen op te heffen. […]”
5.4
Uit de weergegeven inhoud van de brief blijkt duidelijk dat deze betrekking heeft op de last onder bestuursdwang die de minister eerder op 23 oktober 2020 aan [naam 1] heeft opgelegd en dat de minister [naam 1] uitsluitend uitstel heeft verleend tot 9 december 2020 om de herstelmaatregelen te nemen die behoren bij die last. De brief heeft geen betrekking op het dwangsombesluit en de maatregelen die de minister in dat verband aan [naam 1] heeft opgelegd. Dat de hercontrole inzake de last onder bestuursdwang en die inzake het dwangsombesluit op hetzelfde moment hebben plaatsgevonden maakt dit niet anders.
5.5
Daarnaast was de dierenarts van [naam 1] weliswaar aanwezig tijdens de controle van
2 februari 2021, maar uit het rapport van bevindingen blijkt niet dat de inspecteurs en de dierenarts van de NVWA haar (namens de minister) na overleg hebben meegedeeld dat de zaak was opgelost en geregeld en dat niet tot invordering wegens het niet naleven van maatregel 2 van het dwangsombesluit zou worden overgegaan. [naam 1] heeft ook geen stukken overgelegd waaruit blijkt dat de inspecteurs en de dierenarts van de NVWA een dergelijke uitlating (namens de minister) tegenover haar (dierenarts) hebben gedaan.
2 februari 2021, maar uit het rapport van bevindingen blijkt niet dat de inspecteurs en de dierenarts van de NVWA haar (namens de minister) na overleg hebben meegedeeld dat de zaak was opgelost en geregeld en dat niet tot invordering wegens het niet naleven van maatregel 2 van het dwangsombesluit zou worden overgegaan. [naam 1] heeft ook geen stukken overgelegd waaruit blijkt dat de inspecteurs en de dierenarts van de NVWA een dergelijke uitlating (namens de minister) tegenover haar (dierenarts) hebben gedaan.
5.6
Het betoog van [naam 1] slaagt niet.
Verwijzing naar gronden van bezwaar
6 Voor zover [naam 1] voor haar beroepsgronden mede heeft volstaan met een verwijzing naar de gronden van bezwaar die zij tegen het invorderingsbesluit had aangevoerd, is haar betoog niet gemotiveerd. Het slaagt reeds daarom niet.
Overschrijding redelijke termijn (artikel 6 EVRM)
7.1
[naam 1] heeft het College verzocht aan haar een vergoeding toe te kennen voor immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. Het College stelt vast dat die termijn inderdaad is overschreden. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na
1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor vergoeding van immateriële schade is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor vergoeding van immateriële schade is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
7.2
De minister heeft het bezwaarschrift op 20 mei 2021 ontvangen. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met één jaar en bijna acht maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. [naam 1] heeft daarom recht op € 2.000,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen en dat de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd. De overschrijding van de redelijke termijn is dus zowel aan de minister als aan het College toe te rekenen.
7.3
Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van de minister en van de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) en ook volgt uit de uitspraak van het College van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:1). Van de overschrijding is na afronden een periode van één maand toe te rekenen aan de bezwaarfase. Het restant wordt toegerekend aan de beroepsfase. Het College zal daarom op grond van artikel 8:88 van de Awb de minister veroordelen tot betaling van een bedrag van € 100,- (1/20 x € 2.000,-) aan [naam 1] en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.900,- (19/20 x € 2.000,-).
Slotsom
8 Het beroep is ongegrond. Het verzoek om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn zal worden toegewezen.
Proceskosten
9 In de overschrijding van de redelijke termijn ziet het College aanleiding de minister en de Staat te veroordelen in de kosten van [naam 1] in verband met het verzoek om schadevergoeding vanwege de overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 453,50 (1 punt voor het verzoek om schadevergoeding, met een waarde van € 907,- en een wegingsfactor 0,5). Nu de overschrijding van de redelijke termijn zowel aan de minister als aan het College is toe te rekenen, zullen de minister en de Staat ieder voor de helft in de proceskosten van [naam 1] worden veroordeeld (€ 226,75).
De minister hoeft de overige proceskosten niet te vergoeden.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt de minister tot betaling aan [naam 1] van een immateriële schadevergoeding van € 100,-;
- veroordeelt de Staat tot betaling aan [naam 1] van een immateriële schadevergoeding van € 1.900,-;
- veroordeelt de minister in de door [naam 1] in beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 226,75;
- veroordeelt de Staat in de door [naam 1] in beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 226,75.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.W. Aerts, mr. M.M. Smorenburg en mr. M.J. Jacobs, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 januari 2025.
w.g. J.L.W. Aerts w.g. W.I.K. Baart