Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 23/1036 en 24/192
uitspraak van de meervoudige kamer van 25 maart 2025 in de zaken tussen
Varkenshandel [naam] B.V., te [woonplaats] (onderneming)
(gemachtigde: P.F.B. Meulepas)
en
de minister van Economische Zaken
(gemachtigden: mr. A. Achalhi en C. Zieleman)
Procesverloop
Zaak 23/1036 – afwijzingsbesluit Q1 van 2022
Met het besluit van 29 april 2022 heeft de minister de aanvraag van de onderneming voor een subsidie op grond van de Regeling subsidie vaste lasten financiering COVID-19 (TVL) voor het eerste kwartaal (Q1) van 2022 afgewezen.
Met het besluit van 7 maart 2023 (bestreden besluit 1) heeft de minister het bezwaar van de onderneming ongegrond verklaard.
Zaak 24/192 – gewijzigd vaststellingsbesluit Q4 van 2021
Met het besluit van 8 augustus 2023 heeft de minister de op € 550.000,- vastgestelde subsidie voor het vierde kwartaal (Q4) van 2021 op grond van de TVL herzien en vastgesteld op € 290.000,- en het te veel betaalde subsidiebedrag van € 260.000,- teruggevorderd.
Met het besluit van 11 januari 2024 (bestreden besluit 2) heeft de minister het bezwaar van de onderneming ongegrond verklaard.
In alle zaken
De onderneming heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De zitting van de enkelvoudige kamer was op 14 oktober 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam] en de gemachtigde namens de onderneming en mr. W. Dam en mr. P. van Veen namens de minister.
De enkelvoudige kamer heeft het onderzoek ter zitting geschorst teneinde partijen de gelegenheid te geven nadere informatie te verstrekken.
De onderneming heeft bij brief van 14 oktober 2024 vragen van het College beantwoord.
De minister heeft op 27 november 2024 een aanvullend verweerschrift ingediend.
De enkelvoudige kamer heeft de zaken verwezen naar een meervoudige kamer.
De onderneming heeft op 3 februari 2025 een aanvullend stuk ingediend.
De zitting van de meervoudige kamer was op 17 februari 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam] namens de onderneming en de gemachtigden van partijen.
Overwegingen
Inleiding
1.1
De onderneming is een varkenshandelaar die subsidie heeft aangevraagd voor Q4 van 2021 en Q1 van 2022. Partijen zijn het erover eens dat de onderneming handelt in levende varkens. Dat is een activiteit die niet valt onder de definitie van primaire productie van landbouwproducten. De handel in varkens is aan te merken als de afzet van landbouwproducten waarop een staatssteunplafond van € 2.300.000,- van toepassing is. Het staatssteunplafond voor ondernemingen die actief zijn in de primaire productie van landbouwproducten bedraagt € 290.000,-. Dat volgt uit de Tijdelijke kaderregeling inzake staatssteun ter ondersteuning van de economie vanwege de huidige COVID-19-uitbraak (Tijdelijke kaderregeling). Zo’n type onderneming kan dus maximaal € 290.000,- subsidie krijgen op grond van de TVL.
1.2
Naast de handel in levende varkens houdt de onderneming vleesvarkens. Partijen verschillen van mening over het kwalificeren van deze activiteit van de onderneming en welk staatssteunplafond voor de onderneming moet gelden. Volgens de minister behaalt de onderneming een deel van haar omzet door het tijdelijk houden van vleesvarkens en is dat de primaire productie van landbouwproducten. De minister is van mening dat voor de onderneming daarom het lage staatssteunplafond geldt (€ 290.000,-) en heeft de subsidievaststelling voor Q4 van 2021 van € 550.000,- om die reden herzien en de subsidie op € 290.000,- vastgesteld. Omdat de onderneming daarmee het maximale subsidiebedrag heeft bereikt, heeft de minister de subsidieaanvraag voor Q1 van 2022 afgewezen. De onderneming is het daar niet mee eens en vindt dat de minister het hoge staatssteunplafond (€ 2.300.000,-) moet toepassen, tenminste voor een deel van de bedrijfsactiviteiten.
1.3
Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak, die deel uitmaakt van de uitspraak.
Standpunt van de onderneming
2 De onderneming stelt dat zij niet actief is in de primaire productie van landbouwproducten. Het houden van varkens die bijvoorbeeld door ziekte niet meteen doorgeleverd kunnen worden is onderdeel van de handelsafspraken en inherent aan de varkenshandel, maar dit maakt niet dat zij zich bezig houdt met de primaire productie van landbouwproducten. De varkens blijven namelijk enkel bij wijze van uitzondering op het bedrijf en als ze op gewicht zijn, worden ze voor de slacht afgevoerd. Mocht de onderneming vanwege een deel van haar activiteiten wel als primaire landbouwproducent worden aangemerkt, dan is dat een zo geringe nevenactiviteit ten opzichte van de afzet landbouwproducten dat ook dan het hogere subsidieplafond van toepassing is. Mocht de geringe activiteit doorslaggevend zijn voor de toepassing van het lagere staatssteunplafond, dan moet de minister het recht op TVL-subsidie per activiteit vaststellen, bijvoorbeeld op basis van de omzet die blijkt uit een boekhoudkundige scheiding van de verschillende activiteiten. De onderneming heeft ook betoogd dat de minister het evenredigheids-, gelijkheids-, rechtszekerheids-, en zorgvuldigheidsbeginsel heeft geschonden en dat de bestreden besluiten onvoldoende gemotiveerd zijn.
Standpunt van de minister
3 De minister stelt zich op het standpunt dat de onderneming gedeeltelijk actief is in de primaire productie van landbouwproducten met het opfokken van vleesvarkens. Het feit dat de omzet die daarmee wordt behaald gering is ten opzichte van die uit de afzet van landbouwproducten, maakt niet dat het hogere staatssteunplafond van toepassing is. Ook als sprake is van slechts een beperkte nevenactiviteit geldt op grond van de TVL het staatssteunplafond voor de primaire productie van landbouwproducten. In de TVL is om uitvoeringstechnische redenen de toepassing van verschillende staatssteunplafonds per bedrijfsactiviteit, bijvoorbeeld door een boekhoudkundige scheiding, uitgesloten. Het besluit is zorgvuldig voorbereid en voldoende gemotiveerd. De beroepen op nationale algemene beginselen van behoorlijk bestuur kunnen in dit geval niet de toepassing van het Europese staatssteunrecht opzij zetten. Op grond van dat Europese recht moest de minister het lagere staatssteunplafond toepassen en de subsidie voor Q4 van 2021 lager vaststellen en de subsidie voor Q1 van 2022 afwijzen.
Beoordeling door het College
Is de onderneming actief in de productie van primaire landbouwproducten met een deel van haar activiteiten?
4.1
Op grond van de artikelen 2.5.5, eerste lid, aanhef en onder c en artikel 2.6.5, eerste lid aanhef en onder c, van de TVL geldt het lagere staatssteunplafond voor de MKB-onderneming die actief is in de primaire productie van landbouwproducten als bedoeld in bijlage I bij het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (Verdrag). Bijlage I bij het Verdrag vermeldt als landbouwproduct ‘levende dieren’. Van belang is dus of sprake is van de productie van levende dieren. Daarbij zijn de feitelijke bedrijfsactiviteiten van doorslaggevend belang voor de beoordeling of een onderneming actief is in de primaire productie van landbouwproducten.
4.2
Naar het oordeel van het College valt het houden en afmesten van ingekochte varkens, die vervolgens worden geslacht voor de vleesproductie, onder de primaire productie van landbouwproducten. De onderneming houdt namelijk levende dieren (varkens), mest die af en voert ze af voor de slacht. De onderneming houdt de varkens, die zij door een ziekte of het ontbreken van afzetmogelijkheden niet meteen kan leveren aan de mesterij of slachterij, in een stal op haar eigen bedrijf. Die varkens worden verzorgd en vetgemest totdat ze het juiste gewicht voor de slacht hebben bereikt en naar de slachterij kunnen worden gebracht. Als de varkens eenmaal op het bedrijf worden gehouden kunnen deze in verband met de registratie van het bedrijf als D-bedrijf, niet terug naar de handel, maar mogen ze alleen naar de slacht worden afgevoerd.
4.3
De achterliggende reden voor het houden van vleesvarkens, zoals afspraken met andere primaire producenten, zijn niet relevant voor de feitelijke kwalificatie van de activiteiten. Dat de onderneming met deze activiteit mogelijk geen winst maakt, is ook niet van belang. Dat de primaire productie van landbouwproducten ondersteunend is aan haar handelsactiviteiten, doet er niet aan af dat de onderneming óók actief is in de primaire productie van landbouwproducten. Daarmee valt zij onder het lage staatssteunplafond. Dat de onderneming door de geldende regelgeving (de aanwijzing als D-bedrijf) niet anders kan dan door haar gehouden varkens af te mesten en af te voeren voor de slacht, maakt niet dat die activiteiten om die reden niet aangemerkt zouden moeten worden als primaire productie van landbouwproducten.
4.4
De hiervoor beschreven activiteiten van de onderneming verschillen van die van de kalverhandelaar in de uitspraak van het College van 27 februari 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:132). In die zaak was vast komen te staan dat de kalverhandelaar niet meteen verkochte kalveren tijdelijk door producenten liet verzorgen in afwachting van verdere verkoop. Volgens het College is het (tijdelijk) onderbrengen in dat geval te kwalificeren als het in voorraad hebben of uitstallen met het oog op het verkopen, te koop aanbieden, leveren of op enige andere wijze verhandelen, als bedoeld in artikel 2, zevende lid, van Verordening 702/2014 en dus niet als de primaire productie van landbouwproducten. Die situatie is bij de onderneming niet aan de orde, omdat zij de varkens op haar eigen bedrijf houdt totdat ze rijp zijn voor de slacht, zonder ze verder nog te verhandelen. Het betoog dat de activiteit, net als in de zaak van de kalverhandelaar, zo gering is dat deze buiten beschouwing moet blijven, slaagt ook niet. In de zaak van de kalverhandelaar ging het bij de primaire productie van landbouwproducten om activiteiten die werden verricht op een relatief klein perceel grasland van 2,63 hectare en niet om, zoals bij de onderneming, activiteiten zoals het opfokken en afmesten van dieren, zodat de situatie ook op dat punt niet vergelijkbaar is.
4.5
Hoewel vaststaat dat het mesten van varkens slechts een bijkomende activiteit is van de onderneming, volgt daaruit naar het oordeel van het College niet dat het hogere staatssteunplafond voor de afzet van landbouwproducten van toepassing is. Zoals het College eerder heeft overwogen in zijn tussenuitspraak van 29 oktober 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:753) geldt het lagere staatssteunplafond ook voor ondernemingen waarvan alleen de bijkomende activiteit valt onder de primaire productie van landbouwproducten. De minister heeft dus terecht het staatssteunplafond toegepast dat geldt voor ondernemingen die actief zijn in de primaire productie van landbouwproducten vanwege de bijkomende activiteit van de onderneming.
Is het toepassen van twee staatssteunplafonds in de TVL uitgesloten?
5 TVL-subsidie is staatssteun in de zin van artikel 107, eerste lid, van het Verdrag. Staatssteun is in beginsel verboden, maar met de Tijdelijke kaderregeling heeft de Europese Commissie de mogelijkheden verruimd om staatssteun te verstrekken aan ondernemingen die zijn getroffen door de pandemie. De regelgever heeft de TVL met inachtneming van de Tijdelijke kaderregeling opgesteld en in de artikelen 2.5.5., eerste lid, aanhef en onder c en 2.6.5., eerste lid, aanhef en onder c, van de TVL bepaald dat een staatssteunplafond van € 290.000,- geldt voor ondernemingen die actief zijn in de productie van primaire landbouwproducten. De TVL past binnen de vereisten van de Tijdelijke kaderregeling en is goedgekeurd door de Europese Commissie. De TVL kent voor MKB-ondernemingen niet de mogelijkheid dat de minister verschillende staatssteunplafonds toepast voor de hoofdactiviteit en bijkomende activiteiten van een onderneming. Het betoog van de onderneming dat de minister in haar geval naar rato van de behaalde omzet per activiteit twee staatssteunplafonds moet toepassen, slaagt dus niet.
Algemene beginselen van behoorlijk bestuur en staatssteunregels
6 Zoals het College vaker heeft geoordeeld (vergelijk de uitspraak van 16 juli 2024, ECLI:NL:CBB:2024:469, onder 6.1 en 6.3) kunnen algemene rechtsbeginselen, zoals het evenredigheids-, gelijkheids-, en rechtszekerheidsbeginsel, het Europese staatssteunkader niet opzij zetten. Ook kunnen die beginselen er niet toe leiden dat de minister subsidie verstrekt in strijd met Europese regels inzake staatssteun. Zelfs al zouden de genoemde rechtsbeginselen zijn geschonden, dan nog is de minister gehouden de subsidie lager vast te stellen en/of af te wijzen als het geldende staatssteunplafond is overschreden. Het beroep op deze beginselen slaagt daarom niet.
Het verzoek op grond van de Wet open overheid
7 Het betoog van de onderneming dat de minister gehouden was om de beoordeling van haar verzoek op grond van de Wet open overheid (Woo) af te wachten voor hij de bestreden besluiten nam, slaagt ook niet. De met het Woo-verzoek opgevraagde stukken zijn niet relevant voor de beoordeling van de vraag of sprake is van een onderneming die actief is in de primaire productie van landbouwproducten. Die feitelijke vraag moet aan de hand van de bedrijfsactiviteiten van de onderneming worden beantwoord, en daarover gaat het Woo-verzoek over aan andere ondernemingen verstrekte subsidies niet. Of andere ondernemingen die actief zijn in de primaire productie van landbouwproducten staatssteun tot het hoge staatssteunplafond hebben ontvangen, is gelet op wat het College onder 6 over Europese staatssteunregels en het gelijkheidsbeginsel heeft overwogen niet relevant.
Het motiveringsbeginsel
8 Het College heeft het onderzoek ter zitting op 14 oktober 2024 aangehouden. Dat heeft het College gedaan omdat uit de bestreden besluiten niet blijkt dat de minister de feitelijke activiteiten van de onderneming heeft onderzocht en dat hij onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt hoe hij tot de conclusie is gekomen dat de onderneming actief is in de productie van primaire landbouwproducten en dat daarom een lager staatssteunplafond geldt. De minister heeft de bestreden besluiten genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Uit artikel 6:22 van de Awb volgt dat een besluit, ook als sprake is van een gebrek, in stand kan worden gelaten als aannemelijk is dat de belanghebbende daardoor niet is benadeeld. Daarvan is in dit geval sprake, omdat de minister alsnog aannemelijk heeft gemaakt dat de onderneming actief is in de primaire productie van landbouwproducten zodat het daarvoor geldende staatssteunplafond van toepassing is. Het gebrek is daarmee hersteld. Het College ziet daarom aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van dit artikel.
Slotsom
9.1
De beroepen zijn ongegrond.
9.2
Gelet op dat wat onder 8 is overwogen veroordeelt het College de minister om de door de onderneming gemaakte proceskosten te vergoeden. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.721,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, 0,5 punt voor de schriftelijke zienswijze, en 0,5 punt voor verschijnen op de nadere zitting anders dan na een tussenuitspraak, met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1). Verder draagt het College de minister op het door de onderneming betaalde griffierecht van € 365,- (23/1036) en € 371,- (24/192) te vergoeden (totaal: € 736,-).
Beslissing
Het College verklaart:
- verklaart de beroepen ongegrond;
- draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 736,- aan de onderneming te vergoeden;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van de onderneming in alle zaken tot een bedrag van € 2.721,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, mr. B. Bastein en mr. W.J.A.M. van Brussel, in aanwezigheid van mr. M. Ettema, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 maart 2025.
w.g. R.W.L. Koopmans w.g. M. Ettema
Bijlage
Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
Bijlage I Lijst genoemd in artikel 38 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
(1) Nummers van de naamlijst van Brussel
(2) Omschrijving der goederen
Hoofdstuk 1
Levende dieren
Verordening (EU) nr. 702/2014 van de Commissie van 25 juni 2014 waarbij bepaalde categorieën steun in de landbouw- en de bosbouwsector en in plattelandsgebieden op grond van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie met de interne markt verenigbaar worden verklaard
Artikel 2 (Definities) Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
[…]
(5) “primaire landbouwproductie”: de productie van in bijlage I bij het Verdrag vermelde producten van de bodem en van de veehouderij die geen verdere bewerking hebben ondergaan die de aard van deze producten wijzigt;
[…]
(7) “afzet van landbouwproducten”: het in voorraad hebben of uitstallen met het oog op het verkopen, te koop aanbieden, leveren of op enige andere wijze verhandelen, met uitzondering van de eerste verkoop door een primaire producent aan wederverkopers of verwerkingsbedrijven en alle activiteiten waarmee een product voor een dergelijke eerste verkoop wordt voorbereid; verkoop door een primaire producent aan eindverbruikers wordt als afzet van landbouwproducten beschouwd indien die verkoop plaatsvindt in speciaal daarvoor bestemde afzonderlijke ruimten;
[…]
Tijdelijke kaderregeling inzake staatssteun ter ondersteuning van de economie vanwege de huidige COVID-19-uitbraak (2020/C 91 I/01)
Paragraaf 3.1 Steun in de vorm van rechtstreekse subsidies, terugbetaalbare voorschotten of belastingvoordelen
21. Naast de bestaande mogelijkheden op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU kunnen tijdelijke beperkte steunbedragen voor ondernemingen die plotseling met een tekort aan of zelfs de niet-beschikbaarheid van liquiditeit kampen, in de huidige omstandigheden een geschikte, noodzakelijke en gerichte oplossing zijn.
22. De Commissie zal dergelijke staatssteun als verenigbaar met de interne markt beschouwen op basis van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU, mits aan alle volgende voorwaarden is voldaan (de specifieke bepalingen voor de sectoren primaire landbouw en visserij en aquacultuur worden vastgesteld in punt 23):
a. de steun bedraagt niet meer dan 800 000 EUR per onderneming in de vorm van rechtstreekse subsidies, terugbetaalbare voorschotten of belasting- of betalingsvoordelen; alle bedragen moeten brutobedragen zijn, d.w.z. de bedragen vóór aftrek van belastingen of andere heffingen;
[…]
23. In afwijking van punt 22 gelden voor de landbouw-, de visserij- en de aquacultuursector de volgende specifieke voorwaarden:
a. de steun bedraagt niet meer dan 120 000 EUR per onderneming die actief is in de visserij- en aquacultuursector of 100 000 EUR per onderneming die actief is in de primaire productie van landbouwproducten; alle bedragen moeten brutobedragen zijn vóór aftrek van belastingen of andere heffingen;
[…]
Zesde wijziging van de tijdelijke kaderregeling inzake staatssteun ter ondersteuning van de economie vanwege de huidige COVID-19-uitbraak en wijziging van de bijlage bij de mededeling van de Commissie aan de lidstaten inzake de toepassing van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie op kortlopende exportkredietverzekering (2021/C 473/01)
34. In punt 23 wordt punt a) vervangen door:
a. de totale steun bedraagt te allen tijde niet meer dan 345 000 EUR per onderneming die actief is in de visserij- en aquacultuursector of 290 000 EUR per onderneming die actief is in de primaire productie van landbouwproducten; de steun mag worden toegekend in de vorm van rechtstreekse subsidies, belastingvoordelen en betalingsregelingen of andere vormen van steun, zoals terugbetaalbare voorschotten, garanties, leningen en eigen vermogen, mits de totale nominale waarde van dergelijke maatregelen niet meer bedraagt dan het totale plafond van 345 000 EUR of 290 000 EUR per onderneming; alle gebruikte bedragen moeten brutobedragen zijn, d.w.z. vóór aftrek van belastingen of heffingen;
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 7:12, eerste lid,
1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Daarbij wordt, indien ingevolge artikel 7:3 van het horen is afgezien, tevens aangegeven op welke grond dat is geschied.
Kaderwet EZK- en LNV-subsidies
Artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a en c
1. Voor zover subsidieverstrekking in strijd zou zijn met ingevolge een verdrag voor de Staat geldende verplichtingen, kan Onze Minister:
a. subsidieverstrekking weigeren;
[…]
c. een subsidieverlening of subsidievaststelling intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen.
Regeling subsidie vaste lasten financiering COVID-19 (TVL)
Artikel 2.5.5., eerste lid, aanhef en onder c
1. De minister besluit afwijzend op een aanvraag:
c. voor zover de totale door de getroffen MKB-onderneming ontvangen steun die wordt gerechtvaardigd door paragraaf 3.1 van de Tijdelijke kaderregeling inzake staatssteun ter ondersteuning van de economie vanwege de huidige COVID-19-uitbraak (PbEU 2020,
C 91 I) na toepassing van deze regeling, en waarbij uit wordt gegaan van brutobedragen per onderneming als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van de algemene de-minimisverordening, meer bedraagt dan:
€ 2.300.000;
€ 345.000, indien de getroffen MKB-onderneming actief is in de visserij- en aquacultuursector als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van verordening (EU) nr. 717/2014 van de Commissie van 27 juni 2014 inzake de toepassing van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie op de-minimissteun in de visserij- en aquacultuursector (PbEU 2014, L 190);
€ 290.000 indien de getroffen MKB-onderneming actief is in de primaire productie van landbouwproducten als bedoeld in bijlage 1 bij het Verdrag inzake de werking van de Europese Unie;
Artikel 2.6.5., eerste lid, aanhef en onder c
1. De minister besluit afwijzend op een aanvraag:
c. voor zover de totale door de getroffen MKB-onderneming ontvangen steun die wordt gerechtvaardigd door paragraaf 3.1 van de Tijdelijke kaderregeling inzake staatssteun ter ondersteuning van de economie vanwege de huidige COVID-19-uitbraak (PbEU 2020,
C 91 I) na toepassing van deze regeling, en waarbij uit wordt gegaan van brutobedragen per onderneming als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van de algemene de-minimisverordening, meer bedraagt dan:
€ 2.300.000;
€ 345.000, indien de getroffen MKB-onderneming actief is in de visserij- en aquacultuursector als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van verordening (EU) nr. 717/2014 van de Commissie van 27 juni 2014 inzake de toepassing van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie op de-minimissteun in de visserij- en aquacultuursector (PbEU 2014, L 190);
€ 290.000 indien de getroffen MKB-onderneming actief is in de primaire productie van landbouwproducten als bedoeld in bijlage 1 bij het Verdrag inzake de werking van de Europese Unie;