Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 21/948
uitspraak van de meervoudige kamer van 1 oktober 2024 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1], te [woonplaats] (maatschap)
(gemachtigde: D.K. Bos)
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
(gemachtigden: mrs. L. Anvelink en M. van den Brink)
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) (de Staat)
Procesverloop
Met het besluit van 2 april 2020 heeft de minister het verzoek van de maatschap om herziening van het besluit van 16 maart 2019 over het niet toekennen van de betaling jonge landbouwers op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB voor het aanvraagjaar 2018 afgewezen.
Met het besluit van 29 mei 2020 heeft de minister het daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Met de uitspraak van 8 september 2020 (niet gepubliceerd) heeft het College met toepassing van artikel 8:54 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het beroep tegen het besluit van 29 mei 2020 ongegrond verklaard.
Met de uitspraak van 23 maart 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:342
)heeft het College het daartegen door de maatschap gedane verzet gegrond verklaard.
)heeft het College het daartegen door de maatschap gedane verzet gegrond verklaard.
Met de uitspraak van 29 juni 2021 (niet gepubliceerd) heeft het College het beroep gegrond verklaard, het besluit van 29 mei 2020 vernietigd en bepaald dat de minister met inachtneming van de aanwijzingen in deze uitspraak opnieuw beslist op het bezwaar van de maatschap tegen het besluit van de minister van 2 april 2020.
Met het besluit van 20 juli 2021 heeft de minister het tegen het besluit van 2 april 2020 door de maatschap gemaakte bezwaar ongegrond verklaard (bestreden besluit).
De maatschap heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De zitting was op 20 maart 2024. Aan de zitting hebben de gemachtigden van de minister deelgenomen.
De maatschap heeft het College verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Het College heeft daarom de Staat als partij aangemerkt.
Geen van de partijen heeft verklaard gebruik te willen maken van het recht om op een nadere zitting te worden gehoord over het verzoek om schadevergoeding. Het College heeft vervolgens bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft en heeft met de brief van
13 augustus 2024 het onderzoek ten aanzien van het verzoek om schadevergoeding gesloten.
Overwegingen
Besluitvorming
1.1
De maatschap is een melkveebedrijf in [woonplaats]. Uit de maatschapsakte van
[datum] blijkt dat de eerder door [naam 1] gevoerde eenmanszaak vanaf
1 januari 2018 wordt voortgezet door een maatschap met twee maten, [naam 1] en [naam 2]. De maatschap heeft in de Gecombineerde opgave voor het aanvraagjaar 2018 voor [naam 1] de extra betaling jonge landbouwers aangevraagd.
1.2
Met het besluit van 16 maart 2019 heeft de minister de aanvraag voor de extra betaling jonge landbouwers voor het jaar 2018 afgewezen. Voor het toekennen van de betaling jonge landbouwers is vereist dat [naam 1] blokkerende zeggenschap heeft in de maatschap. Dat beoordeelt de minister op basis van de registratie van het bedrijf in het handelsregister van de Kamer van Koophandel (KvK) op de peildatum 15 mei 2018. Uit die registratie is gebleken dat [naam 1] niet de vereiste blokkerende zeggenschap heeft.
1.3
De maatschap heeft tegen dat besluit geen rechtsmiddelen ingesteld. Dit besluit is met het verstrijken van de bezwaartermijn onherroepelijk geworden.
1.4
Op 27 februari 2020 heeft de maatschap een verzoek tot herziening van het besluit van 16 maart 2019 ingediend. In datzelfde stuk maakt de maatschap ook bezwaar tegen de afwijzing van de aanvraag voor de extra betaling jonge landbouwers voor het (volgende) aanvraagjaar 2019. Verder stelt de maatschap hierin nog vragen over de procedures van aanvraagjaren 2015 en 2016.
1.5
Met het besluit van 2 april 2020 heeft de minister het herzieningsverzoek over het aanvraagjaar 2018 afgewezen.
1.6
Met het besluit van 3 april 2020 heeft de minister het bezwaar over het aanvraagjaar 2019 gegrond verklaard, omdat de maatschap voor die procedure inmiddels met een maatschapsakte alsnog heeft aangetoond dat de jonge landbouwer over blokkerende zeggenschap beschikte op de peildatum 15 mei 2019.
1.7
Met het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar tegen de afwijzing van het herzieningsverzoek over het aanvraagjaar 2018 ongegrond verklaard, met overeenkomstige toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb. Volgens de minister heeft de maatschap geen nieuwe feiten of veranderde omstandigheden gesteld en is evenmin gebleken dat de besluitvorming evident onrechtmatig is geweest. De maatschap beroept zich op de maatschapsakte van [datum]. Die dateert van voor het afwijzingsbesluit van
16 maart 2019 en had dus – toen dat nog mogelijk was – reeds in een bezwaarprocedure tegen dat besluit kunnen worden ingebracht. De maatschap heeft geen bijzondere omstandigheden gesteld op grond waarvan de minister aan de belangen van rechtszekerheid minder gewicht zou moeten toekennen dan aan het belang van de maatschap bij heroverweging van het afwijzingsbesluit, aldus de minister.
Gronden van het beroep
2 De maatschap heeft in beroep aangevoerd dat de minister in strijd heeft gehandeld met het vertrouwensbeginsel, dat de minister het op herzieningsverzoeken toepasselijke toetsingskader onjuist heeft toepast, dat de minister ten onrechte concludeert dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, en dat de weigering om terug te komen van het afwijzingsbesluit evident onredelijk is. Het College beoordeelt deze beroepsgronden als volgt.
Het toetsingskader
3.1
De maatschap vraagt om herziening van een onherroepelijk geworden besluit. Daarvoor geldt het volgende toetsingskader. Artikel 4:6, eerste lid, van de Awb bepaalt dat, indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, de aanvrager gehouden is nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden. Het tweede lid van artikel 4:6 van de Awb bepaalt dat wanneer geen nieuw gebleken feiten of omstandigheden worden vermeld, het bestuursorgaan zonder toepassing te geven aan artikel 4:5 van de Awb de aanvraag kan afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking.
3.2
Bij de beoordeling van een verzoek om herziening is een bestuursorgaan in het algemeen bevoegd om het verzoek inhoudelijk te behandelen. Daarbij zal het bestuursorgaan het oorspronkelijke besluit in volle omvang heroverwegen en kan het bestuursorgaan het verzoek inwilligen of afwijzen. Een bestuursorgaan mag dit ook als de aanvrager aan zijn verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd. Als het bestuursorgaan het verzoek terug te komen van een besluit op inhoudelijke gronden afwijst, dan toetst de bestuursrechter het besluit op dat verzoek aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden als ware dit het eerste besluit over dat verzoek (zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 23 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3131, onder 3.4, en de uitspraak van het College van 24 mei 2017, ECLI:NL:CBB:2017:190, onder 2.2). Het bestuursorgaan kan er ook voor kiezen om het verzoek af te wijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende besluit, als er volgens hem geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn. Daarmee geeft het bestuursorgaan dan overeenkomstige toepassing aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb. In dat geval toetst de bestuursrechter of het bestuursorgaan zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn. Als dat zo is, kan het ontbreken van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden de afwijzing van het verzoek om herziening in beginsel dragen. Dit is anders als de weigering van het bestuursorgaan om terug te komen van een eerder besluit naar het oordeel van de bestuursrechter evident onredelijk is (zie de uitspraak van het College van 14 juni 2022, ECLI:NL:CBB:2022:301, onder 5.2).
Vertrouwensbeginsel
4.1
Volgens de maatschap heeft de minister in strijd met het vertrouwensbeginsel gehandeld. In een telefoongesprek op 1 april 2020 heeft de minister de ongeclausuleerde en ondubbelzinnige toezegging gedaan dat het herzieningsverzoek zou worden toegewezen. Dat blijkt uit de telefoonnotitie in het dossier.
4.2
Het beroep op strijd met het vertrouwensbeginsel slaagt niet. Daargelaten tot welke juridische beoordeling dit beroep zou kunnen leiden, is het College het met de minister eens dat uit de telefoonnotitie van 1 april 2020 in samenhang met de hierboven onder 1.5 en 1.6 vermelde besluiten van 2 en 3 april 2020 voldoende duidelijk volgt dat de zin in de telefoonnotitie “Aangegeven dat we voornemens gegrond zijn dit alsnog aan relatie toe te kennen” gaat over de bezwaarprocedure over het aanvraagjaar 2019 en niet over het herzieningsverzoek over het aanvraagjaar 2018. Daarmee is geen sprake van een toezegging waaruit de maatschap in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden hoe de minister zou beslissen op haar herzieningsverzoek.
Is het toetsingskader juist toegepast?
5.1
De maatschap voert aan dat de minister handelt in strijd met het toetsingskader, zoals dat is vastgesteld in de hierboven onder 3.2 aangehaalde rechtspraak. Volgens de maatschap had de minister haar zaak in volle omvang moeten heroverwegen, omdat de minister ervoor heeft gekozen om het bezwaar inhoudelijk te behandelen en niet af te wijzen met toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb.
5.2
Het College stelt vast dat de minister in het bestreden besluit, in overeenstemming met zijn vaste bestuurspraktijk, toepassing heeft gegeven aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb. De minister heeft beoordeeld of er nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn en of de weigering om terug te komen van het afwijzingsbesluit evident onredelijk is. Van een inhoudelijke behandeling door de minister is geen sprake. Voor het oordeel dat de minister het toetsingskader verkeerd heeft toegepast, bestaat daarom geen grond.
Beoordeling van het beroep op nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden
6.1
De maatschap heeft aangevoerd dat de minister zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn. In de procedure over het aanvraagjaar 2019 heeft de minister vastgesteld dat de registratie in het handelsregister, waaruit zou blijken dat de jonge landbouwer geen blokkerende zeggenschap heeft, onjuist is. Dit moet worden aangemerkt als nieuw gebleken feit, aldus de maatschap.
6.2
Het College oordeelt dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat geen sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden. In de procedure over het aanvraagjaar 2019 heeft de minister op basis van de daarin overgelegde maatschapsakte van [datum] geconcludeerd dat de jonge landbouwer blokkerende zeggenschap had. Dit document dateert van vóór het afwijzingsbesluit van 16 maart 2019 en had daarom reeds overgelegd kunnen worden in een bezwaarprocedure. Het kan daarom niet gelden als nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid in deze herzieningsprocedure.
Beoordeling van het beroep op evidente onredelijkheid
7.1
De maatschap voert aan dat de weigering van de minister om terug te komen van het afwijzingsbesluit evident onredelijk is. Uit rechtspraak van het College (daterend van voor het afwijzingsbesluit van 16 maart 2019) blijkt dat het besluit van de minister inhoudelijk apert onjuist is (uitspraken van 3 juli 2018, ECLI:NL:CBB:2018:356 en van 5 februari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:53). Ook in dit geval zijn beide maten in de maatschap namelijk aan te merken als jonge landbouwer en worden de bedrijfsbeslissingen dus altijd door een jonge landbouwer genomen. Vanwege deze omstandigheden, afgezet tegen het financiële nadeel dat de maatschap heeft ondervonden, is sprake van evidente onrechtmatigheid, aldus de maatschap.
7.2
Het College is met de minister van oordeel dat de weigering om terug te komen van het afwijzingsbesluit niet evident onredelijk is. De maatschap had de mogelijkheid om bezwaar in te dienen tegen het besluit van 16 maart 2019, maar heeft ervoor gekozen dat niet te doen. De minister kent terecht veel gewicht toe aan het belang van rechtszekerheid en voert daarom een zeer terughoudend beleid bij het herzien van besluiten met formele rechtskracht. Zoals het College eerder heeft overwogen (uitspraak van 30 januari 2024, ECLI:NL:CBB:2024:44, onder 5.5), is het aan de maatschap om bijzondere feiten of omstandigheden te stellen die zouden kunnen leiden tot het oordeel dat de minister in haar geval minder belang had moeten toekennen aan de rechtszekerheid dan aan het (financiële) belang van de maatschap bij heroverweging. Dergelijke feiten en omstandigheden heeft de maatschap niet gesteld. In wezen heeft zij enkel alsnog inhoudelijke bezwaren naar voren gebracht tegen het in rechte vaststaande besluit. De minister heeft daarom terecht meer gewicht toegekend aan het belang van rechtszekerheid dan aan het (financiële) belang van de maatschap bij heroverweging.
Conclusie in het beroep
8 Het beroep is ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Overschrijding redelijke termijn
9.1
De maatschap heeft verzocht om haar een schadevergoeding toe te kennen wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. In zaken als hier aan de orde geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten.
9.2
De redelijke termijn neemt een aanvang met de ontvangst van het bezwaarschrift door de minister. De minister heeft het bezwaarschrift op 19 mei 2020 ontvangen. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met twee jaar en ruim vier maanden overschreden.
9.3
De minister voert (naar het College begrijpt) aan dat sprake is van processueel gedrag van de maatschap dat aanleiding geeft de overschrijding van de behandelingsduur met acht maanden in de bezwaarfase tot de beslissing op bezwaar van 20 juli 2021 gerechtvaardigd te achten. De maatschap heeft namelijk pas in het verzetschrift de informatie over de verschoonbaarheid van de overschrijding van de bezwaartermijn naar voren gebracht, die heeft geleid tot de gegrondverklaring van het beroep in de uitspraak van het College van
29 juni 2021, terwijl het informatie betreft die tijdens de bezwaarprocedure al voorhanden was. Indien de maatschap de informatie uit haar verzetschrift van 9 oktober 2020, welke informatie uiteindelijk tot de gegrondverklaring van het beroepschrift op 21 maart 2021 heeft geleid, in de bezwaarfase had overgelegd in haar reactie op het telefonische verzoek van de minister van 27 mei 2020 om aan te geven waarom zij het bezwaarschrift niet tijdig had ingediend, had de minister in de bezwaarfase deze informatie al mee kunnen nemen in de beslissing op het bezwaarschrift van 29 mei 2020. Het College is van oordeel dat de omstandigheid dat de maatschap bedoelde informatie uit het verzetschrift niet in een eerdere fase van de procedure naar voren heeft gebracht, terwijl dit wel op haar weg lag, moet worden aangemerkt als processueel gedrag van de maatschap dat aanleiding geeft de overschrijding van de behandelingsduur in de bezwaarfase tot de beslissing op bezwaar van 20 juli 2021 met acht maanden gerechtvaardigd te achten.
9.4
Uitgangspunt voor vergoeding van immateriële schade is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
9.5
Gelet op het onder 9.3 overwogene komt aan de maatschap een schadevergoeding toe voor de overschrijding van de redelijke termijn met twintig maanden door het College in de beroepsprocedure over de beslissing op bezwaar van 20 juli 2021. Dit betekent dat de maatschap recht heeft op een schadevergoeding € 2.000,-, te voldoen door de Staat. Het College zal dan ook de Staat op grond van artikel 8:88 van de Awb veroordelen tot betaling van € 2.000,- aan de maatschap als vergoeding van de door de maatschap geleden immateriële schade.
9.6
Het College ziet aanleiding de Staat te veroordelen in de kosten van de maatschap in verband met het verzoek om schadevergoeding vanwege de overschrijding van de redelijke termijn. Deze worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 437,50 (1 punt voor het indienen van het verzoek tot schadevergoeding, met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 0,5).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt de Staat (minister van Justitie en Veiligheid) om aan de maatschap een schadevergoeding te betalen van € 2.000,-;
- veroordeelt de Staat in de proceskosten van de maatschap voor het indienen van het verzoek om schadevergoeding tot een bedrag van € 437,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. H.S.J. Albers en mr. T. Pavićević, in aanwezigheid van mr. M. Pier, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
1 oktober 2024.
H.L. van der Beek M. Pier