Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 22/725
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 november 2023 op het hoger beroep van
[naam 1] , te [woonplaats] , (gemachtigde: [naam 2] ),
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 24 maart 2022, kenmerk ROT 20/4409, in het geding tussen
de Stichting
en
de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (voorheen de Minister voor Medische Zorg),
(gemachtigde: mr. I.C.M. Nijland).
Procesverloop in hoger beroep
De Stichting heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 24 maart 2022 (ECLI:NL:RBROT:2022:2378).
De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
De zitting was op 24 augustus 2023. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 3] , voorzitter van de Stichting, bijgestaan door de gemachtigde van de Stichting, en de gemachtigde van de minister, bijgestaan door [naam 4] en mr. [naam 5] .
Grondslag van het geschil
1.1
Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
1.2
De Stichting heeft de minister bij brief van 19 oktober 2017 verzocht om handhavend op te treden tegen [naam 6] wegens misleidende etikettering van zuivelproducten. Het gaat om producten die volgens de Stichting als plantaardig worden verkocht, terwijl zij ook weipoeder, een dierlijk eiwit, bevatten.
1.3
De minister heeft het handhavingsverzoek aanvankelijk afgedaan als melding en het daartegen gerichte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard omdat de Stichting geen belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zou zijn. Het College heeft in de uitspraak van 12 mei 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:341) geoordeeld dat de Stichting wel degelijk belanghebbende is en dat haar handhavingsverzoek een aanvraag is als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb en de minister opgedragen opnieuw op het bezwaar te beslissen.
1.4
Met het besluit van 21 juli 2020, dat met het besluit van 13 oktober 2020 is gewijzigd, heeft de minister het bezwaar vervolgens ongegrond verklaard, omdat de aanduiding “plantaardig” bij margarines/boter die ook bepaalde ingrediënten van dierlijke oorsprong bevatten, al jaren in gebruik is.
1.5
De Stichting heeft beroep ingesteld bij de rechtbank.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, in de aangevallen uitspraak overwogen dat geen sprake is van misleiding, zodat geen grond bestaat voor handhavend optreden. Uit Verordening 1308/2013 volgt onder welke voorwaarden een smeerbaar vetproduct “plantaardig” mag worden genoemd. Op grond van bijlage VII, deel VII, onder II.5 van deze verordening mag op een smeerbaar vetproduct de aanduiding “plantaardig” worden gebruikt indien het product alleen vet van plantaardige oorsprong bevat, met een tolerantie voor dierlijk vet van 2% van het vetgehalte. Omdat de bijlage geen andere eisen stelt, moet worden aangenomen dat voor de aanduiding “plantaardig” uitsluitend bepalend is of het vet dat in de margarine voorkomt, uit niet meer dan 2% dierlijke vetten bestaat en dat voor gebruik van de aanduiding “plantaardig” niet van belang is welke overige ingrediënten dan vetten het product bevat. Gelet hierop en nu tussen partijen niet in geschil is dat de producten van [naam 6] geen dierlijke vetten bevatten, heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat de producten de aanduiding “plantaardig” mogen dragen. Omdat de dierlijke ingrediënten daarnaast duidelijk zijn vermeld in de ingrediëntenlijsten, heeft de minister terecht geconcludeerd dat geen sprake is van misleiding als bedoeld in Verordening 1169/2011.
Beoordeling van het geschil in hoger beroep
“Plantaardig”
De stichting
3.1
Het hoger beroep van de Stichting is gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat er geen sprake is van misleiding als bedoeld in artikel 7 van Verordening 1169/2011, omdat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het product de aanduiding “plantaardig” mag dragen aangezien voor de aanduiding “plantaardig” uitsluitend bepalend is of het vet dat in de margarine voorkomt uit niet meer dan 2% dierlijke vetten bestaat. Nu geen andere eisen worden gesteld moet tevens worden aangenomen dat voor gebruik van de aanduiding “plantaardig” niet van belang is welke overige ingrediënten dan vetten het product bevat. Bovendien staat het ingrediënt weipoeder duidelijk vermeld in de ingrediëntenlijst.
3.2
De Stichting voert aan dat de rechtbank de bepaling uit bijlage VII, deel VII, onder II.5 van Verordening 1308/2013 onjuist uitlegt. Volgens haar moet een product dat wordt aangeduid als “plantaardig”, volledig uit plantaardige ingrediënten bestaan. De wetgever maakt in de verordening alleen voor vetten een uitzondering en niet voor andere dierlijke ingrediënten. Als het de bedoeling was geweest om ook andere dierlijke ingrediënten toe te staan in producten die worden aangeduid als “plantaardig”, had de wetgever dit in de verordening geregeld.
3.3
De aanprijzing “plantaardig” op de producten waarop het handhavingsverzoek betrekking heeft, suggereert dat deze producten geen dierlijke ingrediënten bevatten en dus geschikt zijn voor een vegetarische of veganistische voedings- of leefwijze. Volgens de Stichting overtreden zuivelbedrijven en verkopers artikel 7 van Verordening 1169/2011 omdat de voedselinformatie onjuist, misleidend en verwarrend is voor vegetariërs en veganisten. Daarnaast tast deze voedselinformatie ook de gezondheidsbelangen aan van personen die allergisch of intolerant zijn voor de stoffen afkomstig uit dierlijke zuivel.
De minister
4. De minister deelt het in de aangevallen uitspraak gegeven oordeel van de rechtbank dat er geen sprake is van misleiding als bedoeld in artikel 7 van Verordening 1169/2011, zodat er geen grond was om tot handhaving over te gaan. De aanduiding “plantaardig” op de verpakkingen van de [naam 6] -producten waarop het handhavingsverzoek betrekking heeft, is al jaren in gebruik voor margarine/boter die ook bepaalde ingrediënten van dierlijke oorsprong bevat. Voor margarine/boter die geen dierlijke ingrediënten bevat, wordt de aanduiding 100% plantaardig op de verpakking gebruikt. Het ingrediënt weipoeder is duidelijk vermeld op de ingrediëntenlijst. Ook blijkt uit de allergie-informatie op de verpakking duidelijk dat er melk in het product zit. Verder is de aanduiding “plantaardig” in overeenstemming met Verordening 1308/2013. Op grond van artikel 78, gelezen in samenhang met bijlage VII, deel VII, onder II.5 van deze verordening, is voor de aanduiding “plantaardig” uitsluitend bepalend of het vet dat in de margarine voorkomt uit niet meer dan 2% dierlijk vet bestaat. Nu er geen andere eisen worden gesteld, moet worden aangenomen dat voor gebruik van de aanduiding “plantaardig” niet van belang is welke overige ingrediënten het product bevat.
Het College
5.1
Het handhavingsverzoek van de Stichting berust op de Warenwet. Uit de artikelen 32 en 32a van de Warenwet, gelezen in samenhang met artikel 2, derde en zesde lid, van het Warenwetbesluit informatie levensmiddelen, volgt dat het verboden is te handelen in strijd met artikel 16 van Verordening 178/2002 en de artikelen 7 en 36 van Verordening 1169/2011. Artikel 16 van Verordening 178/2002 bepaalt dat de etikettering van levensmiddelen de consument niet mag misleiden. Artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van Verordening 1169/2011 bepaalt dat voedselinformatie niet misleidend mag zijn, met name niet ten aanzien van de kenmerken van het levensmiddel, en vooral niet ten aanzien van de aard, identiteit, eigenschappen, samenstelling, hoeveelheid, houdbaarheid, land van oorsprong of plaats van herkomst en wijze van vervaardiging of productie. Op grond van artikel 36, tweede lid, van deze verordening mag vrijwillig verstrekte voedselinformatie niet misleidend zijn voor de consument. Voedselinformatie is informatie over een levensmiddel, die ter beschikking van de eindverbruiker wordt gesteld door middel van een etiket, ander begeleidend materiaal of andere middelen, waaronder moderne technologie-instrumenten of mondelinge communicatie (artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a, Verordening 1169/2011).
5.2
Partijen verschillen van mening over de vraag of sprake is van misleiding omdat op de verpakkingen van de producten waarop het handhavingsverzoek van de Stichting betrekking heeft, de aanduiding “plantaardig” staat, terwijl deze producten volgens de ingrediëntenlijsten ook weipoeder (melk) bevatten. De producten zijn smeerbare vetproducten bedoeld voor menselijke consumptie, als bedoeld in artikel 78 van Verordening (EU) 1308/2013. Op deze producten zijn de in bijlage VII bij de verordening opgenomen definities, aanduidingen en verkoopbenamingen van toepassing. Deze definities, aanduidingen of verkoopbenamingen mogen in de Unie uitsluitend worden gebruikt voor het afzetten van een product dat voldoet aan de overeenkomstige in die bijlage vastgestelde eisen. Op grond van het vijfde lid van onderdeel II van deel VII van bijlage VII van de verordening, mag voor een smeerbaar vetproduct de aanduiding “plantaardig” samen met de in deel B van het aanhangsel II vermelde verkoopbenamingen (waaronder margarine) worden gebruikt, indien het product alleen vet van plantaardige oorsprong bevat, met een tolerantie voor dierlijk vet van 2% van het vetgehalte. Op de verpakking van de producten waarop het handhavingsverzoek betrekking heeft, staat de aanduiding “plantaardig”. In de producten waarop het handhavingsverzoek betrekking heeft, zit geen dierlijk vet.
5.3
Het College volgt de Stichting niet in haar standpunt dat de rechtbank de bepaling uit bijlage VII, deel VII, onder II.5 van Verordening 1308/2013 onjuist uitlegt. Naar het oordeel van het College heeft de rechtbank terecht overwogen dat nu de bijlage geen andere eisen stelt, aangenomen moet worden dat voor de aanduiding “plantaardig” uitsluitend bepalend is of het gehalte aan dierlijk vet dat in de margarine voorkomt, ten hoogste 2% bedraagt. Zoals de rechtbank ook terecht heeft geoordeeld maakt Verordening 1308/2013 duidelijk onder welke voorwaarden een smeerbaar vetproduct “plantaardig” mag worden genoemd. Daaraan zou afbreuk worden gedaan indien ook andere, niet in bijlage VII, deel VII, opgenomen ingrediënten bepalend zouden kunnen zijn voor de vraag of voor een product de aanduiding “plantaardig” mag worden gebruikt. In dat geval had het voor de hand gelegen dat deze ingrediënten ook in de verordening waren opgenomen.
5.4
Het College volgt de Stichting evenmin in haar standpunt dat er sprake is van misleidende voedselinformatie omdat de producten niet volledig plantaardig zijn. De verpakkingen stellen niet dat de producten volledig plantaardig zijn. De vermelding van het ingrediënt weipoeder in de ingrediëntenlijst, weerlegt een eventuele eerste indruk die de toegestane aanduiding “plantaardig” op de verpakking van het product zou kunnen wekken, in voldoende mate.
Redelijke termijn
6.1
De Stichting heeft verzocht om een aanvullende vergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Het gaat hier om een niet-punitieve zaak. Voor zaken die uit een bezwaarschriftprocedure, beroep en hoger beroep bestaan, geldt als uitgangspunt dat de redelijke termijn in beginsel is overschreden als de totale procedure meer dan vier jaar heeft geduurd. Bij de toerekening van de te betalen schadevergoeding mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar duren, behandeling van het beroep bij de rechtbank ten hoogste anderhalf jaar en het hoger beroep ten hoogste twee jaar.
6.2
De redelijke termijn start met de ontvangst van het bezwaarschrift door de minister. De minister heeft het bezwaarschrift ontvangen op 5 januari 2018. Deze einduitspraak dateert van 21 november 2023. Het College stelt vast dat de onderhavige procedure vanaf de indiening van het bezwaarschrift tot aan de dag van deze uitspraak vijf jaar, tien maanden en zestien dagen heeft geduurd. Van factoren die aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten, is geen sprake. De redelijke termijn van vier jaar is daarmee met bijna twee jaar overschreden. Uitgaande van een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, correspondeert met deze termijnoverschrijding een vergoeding van in totaal € 2000,-.
6.3
De rechtbank heeft de Stichting al een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn toegekend van € 500,-. Deze schadevergoeding is weliswaar gematigd, maar omdat het hoger beroep zich daar niet tegen richt, wordt voor de berekening van de aanvullend toe te kennen schadevergoeding uitgegaan van een reeds toegekende schadevergoeding van € 500,-. Dit betekent dat de Stichting nog recht heeft op een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn van € 1.500,-. Het College heeft in deze procedure binnen twee jaar uitspraak gedaan, zodat de aanvullende termijnoverschrijding geheel wordt toegerekend aan de minister. Het College zal de minister daarom op grond van artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.500,- aan de Stichting.
Conclusie
7. Uit het voorgaande volgt dat het hoger beroep van de Stichting niet slaagt. Het College zal de aangevallen uitspraak bevestigen. Het College zal het verzoek om aanvullende schadevergoeding wegens schending van de redelijke termijn toewijzen. Gelet hierop komen de proceskosten die de Stichting in verband met het indienen van het verzoek om schadevergoeding heeft gemaakt, voor vergoeding in aanmerking. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 418,50 (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift met een wegingsfactor 0,5 en een waarde per punt van € 837,-).
Beslissing
Het College:
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- veroordeelt de minister tot betaling aan de Stichting van een schadevergoeding van
€ 1.500;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van de Stichting tot een bedrag van € 418,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.O. Kerkmeester, mr. R.W.L. Koopmans en mr. M.J. Jacobs, in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 november 2023.
w.g. H.O. Kerkmeester w.g. J.W.E. Pinckaers
BIJLAGE
Verordening (EG) Nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden (Verordening 178/2002), luidt voor zover hier van belang, als volgt:
Artikel 16
Aanbiedingsvorm
Onverminderd specifieke bepalingen van de levensmiddelenwetgeving mogen de etikettering van, de reclame voor en de aanbiedingsvorm van levensmiddelen en diervoeders, met inbegrip van de vorm, het uiterlijk en de verpakking ervan, het gebruikte verpakkingsmateriaal, de wijze waarop zij worden gepresenteerd, de omgeving waarin zij zijn uitgestald, alsmede de informatie die erover wordt verstrekt via ongeacht welke kanalen, de consument niet misleiden.
Verordening (EU) Nr. 1169/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2011 betreffende de versterking van voedselinformatie aan consumenten, tot wijziging van Verordening Verordeningen (EG) nr. 1924/2006 en (EG) nr. 1925/2006 van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van Richtlijn 87/250/EEG van de Commissie, Richtlijn 90/496/EEG van de Raad, Richtlijn 1999/10/EG van de Commissie, Richtlijn 2000/13/EG van het Europees Parlement en de Raad, Richtlijnen 2002/67/EG en 2008/5/EG van de Commissie, en Verordening (EG) nr. 608/2004 van de Commissie (Verordening 1169/2011), luidt voor zover hier van belang als volgt:
Artikel 2
(…)
2. De volgende definities zijn ook van toepassing:
a. voedselinformatie: informatie over een levensmiddel, die ter beschikking van de eindverbruiker wordt gesteld door middel van een etiket, ander begeleidend materiaal of andere middelen, waaronder moderne technologie-instrumenten of mondelinge communicatie;
(…)
Artikel 7
Eerlijke informatiepraktijken
1. Voedselinformatie mag niet misleidend zijn, met name niet:
a. ten aanzien van de kenmerken van het levensmiddel, en vooral niet ten aanzien van de aard, identiteit, eigenschappen, samenstelling, hoeveelheid, houdbaarheid, land van oorsprong of plaats van herkomst en wijze van vervaardiging of productie;
(…)
Artikel 36
Van toepassing zijnde voorschriften
(…)
2. Vrijwillig verstrekte voedselinformatie voldoet aan de volgende eisen:
2. Vrijwillig verstrekte voedselinformatie voldoet aan de volgende eisen:
a) zij is niet misleidend voor de consument, in de zin van artikel 7;
(…)
Verordening (EU) Nr. 1308/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van een gemeenschappelijke ordening van de markten voor landbouwproducten en tot intrekking van de Verordeningen (EEG) nr. 922/72, (EEG) nr. 234/79, (EG) nr. 1037/2001 en (EG) nr. 1234/2007 van de Raad (Verordening 1308/2013), luidt voor zover hier van belang als volgt:
Artikel 78
Definities, aanduidingen en verkoopbenamingen voor bepaalde sectoren en producten
1. Naast de toepasselijke handelsnormen, in voorkomend geval, gelden de in bijlage VII opgenomen definities, aanduidingen en verkoopbenamingen voor de volgende sectoren of producten:
(…)
f) smeerbare vetproducten voor menselijke consumptie; (…)
2. De in bijlage VII opgenomen definitie, aanduiding of verkoopbenaming mag in de Unie uitsluitend worden gebruikt voor het afzetten van een product dat voldoet aan de overeenkomstige in die bijlage vastgestelde eisen.
3. (…)
BIJLAGE VII
DEFINITIES, AANDUIDINGEN EN VERKOOPBENAMINGEN VAN PRODUCTEN, BEDOELD IN ARTIKEL 78
Met het oog op de toepassing van deze bijlage wordt onder "verkoopbenaming" verstaan: de naam waaronder een levensmiddel wordt verkocht, in de zin van artikel 5, lid 1, van Richtlijn 2000/13/EG of de naam van het levensmiddel, in de zin van artikel 17 van Verordening (EU) nr. 1169/2011.
(…)
DEEL VII
Smeerbare vetproducten
(…)
II. Terminologie
(…)
5. De aanduiding "plantaardig" mag samen met de in deel B van het aanhangsel II vermelde verkoopbenamingen worden gebruikt indien het product alleen vet van plantaardige oorsprong bevat, met een tolerantie voor dierlijk vet van 2 % van het vetgehalte. Deze tolerantie is ook van toepassing wanneer wordt verwezen naar een plantensoort.
(…)
Aanhangsel II
Smeerbare vetten
(…)
B. Vetten
Producten in de vorm van een vaste of kneedbare emulsie, voornamelijk van het type water in olie, die van vaste en/of vloeibare plantaardige en/of dierlijke vetten zijn afgeleid, voor menselijke consumptie geschikt zijn en een melkvetgehalte hebben van ten hoogste 3 % van het vetgehalte.
1. Margarine
Het product dat wordt verkregen uit plantaardige en/of dierlijke vetten, met een vetgehalte van ten minste 80 % en ten hoogste 90 %.
2. 3/4 margarine
Het product dat wordt verkregen uit plantaardige en/of dierlijke vetten, met een vetgehalte van ten minste 60 % en ten hoogste 62 %.
3. Halfvolle margarine
Het product dat wordt verkregen uit plantaardige en/of dierlijke vetten, met een vetgehalte van ten minste 39 % en ten hoogste 41 %.
4. Product met vet X %
Het product dat wordt verkregen uit plantaardige en/of dierlijke vetten, met de volgende vetgehalten:
— minder dan 39 gewichtspercenten;
— meer dan 41 % en minder dan 60 %,
— meer dan 62 % en minder dan 80 %.
Het Warenwetbesluit informatie levensmiddelen, luidt voor zover hier van belang als volgt:
Artikel 2
6. Het is verboden te handelen in strijd met de bij of krachtens de artikelen 6, 7, 8, tweede tot en met achtste lid, 9, 10, eerste lid, 12, 13, eerste tot en met vijfde lid, 14, eerste en tweede lid, 15, eerste lid, 16, eerste en tweede lid, 17, 18, eerste tot en met vierde lid, 21, eerste lid, 22, 23, eerste en tweede lid, 24, 25, 26, eerste, tweede, derde en achtste lid, 27, 28, tweede lid, 30, eerste tot en met derde lid, 32, 33, eerste, tweede, vierde en vijfde lid, 34, 35, eerste en zesde lid, 36, 37, 44, eerste lid, onder a, en 54, tweede lid, van verordening (EU) 1169/2011, gestelde voorschriften.