ECLI:NL:CBB:2022:87

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 20/608

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 maart 2022 in de zaak tussen

Maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [plaats] , appellante

(gemachtigde: J.A. Rietveld),

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigde: mr. A. Herczog),

de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.

Procesverloop

Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.

Bij besluit van 25 september 2018 (het herzieningsbesluit) heeft verweerder het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante lager vastgesteld.

Bij besluit van 23 oktober 2019 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder het herzieningsbesluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante hoger vastgesteld.

Bij besluit van 1 mei 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het vervangingsbesluit gehandhaafd.

Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Zij heeft daarbij tevens verzocht om schadevergoeding in verband met onrechtmatige besluitvorming en overschrijding van de redelijke termijn.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 november 2021. Namens appellante is verschenen [naam 2] , bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met overschrijding van de redelijke termijn.

Overwegingen

1. Bij het nader stuk van 29 oktober 2021 heeft appellante haar beroepsgronden tegen het bestreden besluit ingetrokken. Het College stelt vast dat appellante geen procesbelang meer heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep en verklaart het beroep van appellante daarom niet-ontvankelijk. Wel heeft appellante nog belang bij de beoordeling van haar verzoek op grond van artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder a, in verbinding met artikel 8:91, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) om schadevergoeding wegens onrechtmatige besluitvorming. Daarover oordeelt het College als volgt.

Besluiten van verweerder en omvang van het geding

2. Verweerder heeft bij het primaire besluit het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 1.792 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen (111 stuks jongvee) die op 2 juli 2015 op het bedrijf van appellante aanwezig waren. Bij het herzieningsbesluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante verlaagd naar 1.785 kg (109 stuks jongvee). Bij het vervangingsbesluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante verhoogd naar 1.967 kg (119 stuks jongvee). Bij het bestreden besluit heeft verweerder het vervangingsbesluit gehandhaafd, appellante proceskostenvergoeding toegekend en een schadevergoeding van € 500,- wegens overschrijding van de redelijke termijn in de bezwaarprocedure.

Verzoek om schadevergoeding

3.1

Appellante verzoekt het College overeenkomstig artikel 8:88 van de Awb verweerder te veroordelen tot vergoeding van de schade die zij heeft geleden door onrechtmatige besluitvorming als gevolg waarvan aan haar te weinig fosfaatrechten zijn toegekend. Volgens de door appellante overgelegde rundveestaat van het jaar 2018 had appellante in 2018 1.901,40 kg fosfaatrecht nodig voor het gehouden jongvee. In het vervangingsbesluit is aan appellante op 23 oktober 2019 1.967 kg fosfaatrecht toegekend. Ten gevolge van deze late juiste besluitvorming, kon appellante de 65,6 kg rechten die zij in 2018 over zou hebben gehouden, niet meer tot waarde brengen. In 2020 heeft appellante de fosfaatrechten die zij overhield verhuurd voor € 34,- per kg. Omdat de afroming in het betreffende jaar nog te benutten is, zou appellante in 2018 65,6 kg voor € 34 (= € 2.230) verhuurd kunnen hebben. De kosten voor deze verhuur zijn € 100,- aan leges voor overdracht. Appellante verzoekt om € 2.130,- aan schadevergoeding voor de in 2018 gemiste inkomsten.

3.2

Appellante verzoekt tevens om immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).

Standpunt van verweerder

4.1

Verweerder erkent dat er sprake is van onrechtmatige besluitvorming.

4.2

Verweerder stelt zich primair op het standunt dat appellante geen recht heeft op schadevergoeding. Ter zitting onderkent verweerder weliswaar dat appellante op 29 december 2020 een Melding overdracht fosfaatrechten heeft gedaan, maar hieruit volgt volgens verweerder niet dat appellante ook in 2018 haar overgebleven fosfaatrechten zou hebben verleaset. In dat verband voert verweerder aan dat appellante in 2020 300 kg overschot aan fosfaatrechten had en in 2018 slechts 65,6 kg. Met een overschot van 300 kg fosfaatrechten is het volgens verweerder aannemelijker dat appellante deze fosfaatrechten zou verleasen. Door enkel te wijzen op de Melding overdracht fosfaatrechten van 29 december 2020 is het volgens verweerder niet aannemelijk dat appellante haar overschot aan fosfaatrechten in 2018 ook zou hebben verleaset. In dat verband wijst verweerder er nog op dat de praktijk uitwijst dat veel veehouderijen een klein overschot aan fosfaatrechten niet verleasen, maar bij zich houden. Daar komt nog bij dat appellante ook in 2019 geen fosfaatrechten heeft verleaset.

4.3

Verder wordt volgens verweerder niet voldaan aan het relativiteitsvereiste. De

Msw strekt er niet toe om elk vermogensrechtelijk nadeel te voorkomen, omdat

fosfaatrechten na verloop van tijd minder of juist meer waard kunnen worden. Daar komt bij dat de gestelde schade, schade betreft die appellante stelt te hebben geleden als gevolg van het feit dat in 2019 een hoger aantal rechten is toegekend. Deze rechten ‘bestonden’ in 2018 nog niet, er was nog geen registratie van. Bovendien is er geen overdracht gemeld of een overeenkomst overgelegd. Het gevolg daarvan is dat deze rechten dus ook nog niet onder het beschermingsbereik van artikel 23, derde lid, van de Msw vallen. Er is ten aanzien van deze gestelde schade daarmee ook niet aan het relativiteitsvereiste voldaan.

4.4

Tot slot stelt verweerder zich op het standpunt dat de door appellante gehanteerde berekening van de geleden schade niet juist is. Volgens verweerder wordt er bij de berekening van de gestelde schade ten onrechte met bruto fosfaatrechten gerekend en geen rekening gehouden met de afroming die plaatsvindt bij overdracht. Dit zou betekenen dat de door appellante gestelde schade gestoeld is op 49,04 kg fosfaatrecht wat resulteert in een schadebedrag van € 1.904,36,- (minus leges).

Beoordeling

5.1

Tussen partijen is niet in geschil dat het herzieningsbesluit, waarbij het fosfaatrecht is verlaagd, onrechtmatig is en dat verweerder in beginsel aansprakelijk is voor de schade die appellante ten gevolge daarvan heeft geleden.

5.2

Het College volgt verweerder niet in zijn standpunt dat niet is voldaan aan het relativiteitsbeginsel uit artikel 6:163 van het Burgerlijk Wetboek (BW). In zijn uitspraak van 13 juli 2021
(ECLI:NL:CBB:2021:729) heeft het College geoordeeld dat het beschermingsbereik van de norm van artikel 23, derde lid, van de Msw niet alleen de juiste vaststelling van fosfaatrechten omvat, maar ook de overdracht via verhandeling van die rechten, zodat wel is voldaan aan het relativiteitsvereiste. In zijn uitspraak van 19 oktober 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:952) heeft het College deze lijn nog bevestigd. Het College ziet geen aanleiding van die lijn af te wijken.

5.3

De stelplicht en bewijslast van de schade en het causaal verband tussen het onrechtmatig handelen van verweerder en de schade liggen bij appellante. Zij dient aannemelijk te maken dat zij schade heeft geleden als gevolg van de onrechtmatige besluitvorming. Alleen schade die in zodanig verband staat met de onrechtmatige gedraging dat de schade als gevolg daarvan aan verweerder kan worden toegerekend, komt voor vergoeding in aanmerking. Het causale verband als bedoeld in artikel 6:162, eerste lid, van het BW (het condicio sine qua non-verband), waar het hier om gaat, moet immers worden vastgesteld door vergelijking van enerzijds de situatie zoals die zich in werkelijkheid heeft voorgedaan, en anderzijds de hypothetische situatie die zich zou hebben voorgedaan als de onrechtmatige gedraging achterwege was gebleven.

5.4

Appellante stelt dat haar schade daarin is gelegen dat zij als gevolg van het onrechtmatige besluit haar overschot aan fosfaatrechten in 2018 (65,6 kg), dat jaar niet heeft kunnen verhuren. Appellante heeft de gestelde schade onderbouwd met een berekening van de gemiste huurinkomsten en een leaseovereenkomst van 17 december 2020 met Hans Rietveld Agrarisch Advies. Appellante heeft voor de berekening van de gemiste huurinkomsten de gemiddelde huurprijs over het jaar 2018 genomen.

5.5

Het College komt tot het oordeel dat appellante met overlegging van de leaseovereenkomst van 17 december 2020 aannemelijk heeft gemaakt dat appellante in 2018 haar overschot aan fosfaatrechten zou hebben verhuurd. De stelling van verweerder dat de praktijk uit zou wijzen dat een klein overschot doorgaans niet wordt verhuurd, wat daar ook van zij, brengt het College niet tot een ander oordeel. Dat geldt ook voor de omstandigheid dat appellante in 2019 geen fosfaatrechten heeft verhuurd.

5.6

Appellante heeft met haar berekening voldoende aannemelijk gemaakt dat zij een schade van € 2.130,- heeft geleden vanwege het niet kunnen verhuren van 65,6 kg fosfaatrecht in 2018 tegen een huurprijs van € 34,- (minus leges). Dat appellante bij de berekening van de schade van deze huurprijs mocht uitgaan, is door verweerder niet betwist. Het standpunt van verweerder ter zitting dat de schade onjuist is berekend omdat appellante er ten onrechte geen rekening mee heeft gehouden dat bij overdracht wordt afgeroomd, volgt het College niet. Appellante heeft ter zitting onweersproken en terecht aangevoerd dat afgeroomde fosfaatrechten bij (tijdelijke) overdracht in het lopende jaar (in dit geval 2018) nog mogen worden gebruikt door de betreffende veehouder. De rechten die zouden zijn afgeroomd om een daadwerkelijke (netto) verhuur van 65,6 kg fosfaatrecht te bewerkstelligen, zou appellante in 2018 nog tot zijn beschikking hebben gehad. Daarmee zou appellante voldoende rechten hebben gehad voor haar veestapel in 2018.

5.7

Het College zal het verzoek om schadevergoeding toewijzen tot het bedrag van

€ 2.130,-.

Redelijke termijn

6.1

Het College stelt in verband met appellantes verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn in bezwaar en beroep allereerst vast dat verweerder ter zitting heeft onderkend dat de bij het bestreden besluit toegekende schadevergoeding van € 500,- voor overschrijding van de redelijke termijn in de bezwaarfase te laag is aangezien de overschrijding van de redelijke termijn in de bezwaarfase meer bedraagt dan een half jaar. Het College zal bij de berekening van de toe te kennen schadevergoeding in verband met de overschrijding van de redelijke termijn in aanmerking nemen de reeds door verweerder toegekende schadevergoeding.

6.2

Het College stelt vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM is overschreden. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag voor de verdeling van de schadevergoedingsplicht de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Verweerder heeft het bezwaarschrift op 18 februari 2018 ontvangen. Ook al is het geschil waarop het beroep ziet geëindigd met het intrekken van de beroepsgronden op 29 oktober 2018, het College zal voor de vraag of de redelijke termijn in deze procedure is overschreden voor het einde van de redelijke termijn uitgaan van de datum waarop in deze zaak uitspraak is gedaan. Daarvoor is van belang dat het geschil voor zover dat nog zag op het verzoek om schadevergoeding op grond van artikel 8:88 Awb niet met de intrekking van de beroepsgronden, maar pas bij deze uitspraak is geëindigd. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met meer dan 24 maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellante heeft recht op € 2.500,- schadevergoeding.

6.3

Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar – te weten in totaal afgerond 27 maanden – in beslag heeft genomen en ook de behandeling van het verzoek heeft meer dan anderhalf jaar – te weten in totaal 21 maanden – geduurd. In zaken waarin de bestuurlijke en de rechterlijke fase tezamen zo lang hebben geduurd dat de redelijke termijn is overschreden, wordt beoordeeld op welke wijze de termijnoverschrijding moet worden toegerekend aan de bestuurlijke en aan de rechterlijke fase. Omdat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen en de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd, is de overschrijding toe te rekenen aan zowel verweerder als het College. De veroordeling tot vergoeding van de immateriële schade moet naar evenredigheid worden berekend. Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van verweerder en van de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) en ook volgt uit de uitspraak van het College van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:1). Van de overschrijding is na afronden een periode van 21 maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. Dit betekent dat een deel van de overschrijding van de redelijke termijn – 21 maanden – voor rekening van verweerder komt en het resterende deel – 3 maanden – voor rekening van de Staat. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van Awb verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.687,50 aan appellante (21/24 x € 2.500,- minus de reeds bij bestreden besluit aan appellante toegekende schadevergoeding van € 500,-). Het College zal de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 312,50 (3/24 x € 2.500,-) aan appellante.

Slotsom

7.1

Het College wijst het verzoek om schadevergoeding wegens onrechtmatige besluitvorming toe en zal verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 2.130,- aan appellante.

7.2

Het College veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,- (1 punt voor het verzoekschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1).

Tevens ziet het College aanleiding om verweerder en de Staat – nu sprake is van een overschrijding van de redelijke termijn en de overschrijding zowel aan verweerder als aan het College is toe te rekenen – te veroordelen in de kosten die appellante in verband met haar verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze proceskosten worden vastgesteld op € 379,50 (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 0,5). Om redenen van eenvoud en uitvoerbaarheid dient te worden uitgegaan van een verdeling waarbij verweerder en de Staat ieder de helft betalen van het toe te kennen bedrag.

Beslissing

Het College:

verklaart het beroep niet-ontvankelijk;
wijst het verzoek om schadevergoeding toe;
veroordeelt verweerder tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van € 2.130,-;

- veroordeelt verweerder tot betaling aan appellante van een immateriële schadevergoeding van € 1.687,50,-;

- veroordeelt de Staat tot betaling aan appellante van een immateriële schadevergoeding van € 312,50;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van in totaal € 1.707,75 (€ 1.518,- + € 189,75);

- veroordeelt de Staat in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 189,75,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. T. Kuiper, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 maart 2022.

De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.