Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 17/944
uitspraak van de meervoudige kamer van 29 maart 2022 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. L.J.L. Heukels),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. B.M. Kleijs)
en
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) (de Staat).
Verloop van de procedure
Bij besluit van 22 november 2005 heeft verweerder alle op dat moment op het bedrijf van appellante aanwezige runderen onder toezicht gesteld. Vervolgens heeft verweerder bij besluiten van 28 december 2005, 8 en 15 februari 2006 en 22 maart 2006 besloten tot het uit de handel nemen en vernietigen van een aantal runderen op het bedrijf van appellante (hierna: de primaire besluiten).
Bij besluit van 13 juli 2007 heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen voornoemde besluiten ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 27 augustus 2009, ECLI:NL:CBB:2009:BJ6704, heeft het College het besluit van 13 juli 2007 vernietigd en verweerder opgedragen om opnieuw op de bezwaren van appellante te beslissen met inachtneming van die uitspraak. Het College heeft daarbij onder meer overwogen dat verweerder appellante alsnog in de gelegenheid dient te stellen om kennis te nemen van de onderzoeksgegevens van het Instituut voor Voedselveiligheid (RIKILT) en daarop te reageren.
Bij besluit van 7 juli 2017 heeft verweerder de bezwaren van appellante opnieuw ongegrond verklaard en de primaire besluiten gehandhaafd.
Appellante heeft hiertegen beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 april 2018. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Namens appellante zijn tevens verschenen [naam 2] en [naam 3] . Verweer heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. D.H.P. Fiktorie-Smits. Voor verweerder zijn tevens mr. B.M. Kleijs en A.C.B.M. Korthout verschenen. Op verzoek van appellante is [naam 5] als getuige-deskundige gehoord.
Bij tussenuitspraak van 17 juli 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:381) heeft het College verweerder opgedragen de Standard Operating Procedure (SOP) van het Instituut voor Voedselveiligheid (RIKILT) aan appellante te verstrekken, dan wel deze bij RIKILT ter inzage aan te bieden, appellante in de gelegenheid gesteld om binnen tien weken daarna een reactie bij verweerder in te dienen, verweerder opgedragen om na ontvangst van deze reactie binnen zes weken een nieuwe beslissing op de bezwaren van appellante te nemen en deze mee te delen aan het College en iedere verdere beslissing aangehouden. Verweerder heeft de SOP A1025 ter inzage gelegd. Appellante heeft deze ingezien.
Bij besluit van 14 januari 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de primaire besluiten opnieuw ongegrond verklaard en deze besluiten gehandhaafd.
Bij brief van 26 februari 2019 heeft appellante haar zienswijze op het bestreden besluit gegeven.
Ten aanzien van een aantal stukken die verweerder verplicht is over te leggen heeft hij medegedeeld dat uitsluitend het College daarvan kennis zal mogen nemen. Bij beslissing van 11 november 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:597) heeft het College de gevraagde beperking van de kennisneming niet gerechtvaardigd geacht voor zover dit verzoek ziet op de namen en handtekeningen van de medewerkers van de Wageningen Food Safety Research (WFSR, voorheen RIKILT) in de SOP. Verweerder is verplicht de SOP ongelakt ter inzage te leggen aan appellante. Daarbij is verweerder erop gewezen dat als het stuk niet ongelakt ter inzage wordt gelegd, het College daaruit de gevolgtrekkingen kan maken die hem geraden voorkomen.
Partijen hebben nadere schriftelijke stukken ingediend, onder meer naar aanleiding van vragen die het College bij brief van 5 november 2020 aan verweerder heeft gesteld.
Het vervolgonderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 juli 2021. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Namens appellante is tevens verschenen [naam 4] . Verweer heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Bij beslissing van 30 augustus 2021 heeft het College het onderzoek heropend en daarbij onder meer bepaald dat verweerder binnen een week na toezending van de heropeningsbeslissing de volledige, ongelakte, SOP A1025 aan appellante verstrekt door toezending daarvan aan appellante. Verweerder is daarbij onder verwijzing naar artikel 8:31 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) erop gewezen dat als hij niet aan deze verplichting voldoet, het College daaruit de gevolgtrekkingen kan maken die hem geraden voorkomen.
Bij brief van 10 september 2021 heeft verweerder het College verzocht om in de gelegenheid gesteld te worden om mondeling op de in de heropeningsbeslissing gegeven opdracht van het College in te gaan op een nader door het College te bepalen zittingsdatum. Daarbij is een document toegezonden waarin de namen van betrokken functionarissen waren zwart gelakt.
Het College heeft het onderzoek op 27 september 2021 gesloten.
Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
Overwegingen
1. Voor de voorgeschiedenis en achtergrond van het geschil verwijst het College naar de tussenuitspraak van 17 juli 2018.
2.1
Het College stelt vast dat verweerder niet heeft voldaan aan de in de heropeningsbeslissing van 30 augustus 2021 gegeven opdracht om binnen een week de betrokken SOP volledig en ongelakt aan appellante toe te zenden. Voorts stelt het College vast dat verweerder in die beslissing erop is gewezen dat het niet voldoen aan de opdracht ertoe kan leiden dat het College daaruit de gevolgtrekkingen kan maken die hem geraden voorkomen. Het College ziet aanleiding dat te doen.
2.2
In deze procedure is een- en andermaal aan de orde geweest dat appellante in het kader van een eerlijk proces moet kunnen kennisnemen van alle relevante onderzoeksgegevens en procedures. In de heropeningsbeslissing heeft het College onder meer overwogen:
“2. Als maatstaf voor de bewijslast en de bewijsvoering heeft in deze zaak het volgende te gelden (vergelijk de uitspraak van 7 januari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:1):
Bewijsstap 1 (bewijs te leveren door verweerder): een geaccrediteerd/erkend laboratorium moet worden verondersteld de analyse van monsters en de daarmee samenhangende handelingen te hebben verricht volgens de bij die accreditatie behorende of daarmee samenhangende standaarden, die ertoe strekken te waarborgen dat het analyseresultaat juist is;
Bewijsstappen 2a en 2b (bewijs te leveren door appellante): voornoemde veronderstelling kan worden weerlegd door aan te tonen dat één of meer afwijkingen van deze standaarden hebben plaatsgevonden (bewijsstap 2a) én dat deze afwijking(en) het voor de betrokkene belastende analyseresultaat kan/kunnen hebben veroorzaakt (bewijsstap 2b);
Bewijsstap 3 (bewijs te leveren door verweerder): wanneer de betrokkene voormelde veronderstelling op deze wijze weerlegt, is het vervolgens aan degene die het belastende analyseresultaat aan zijn besluitvorming ten grondslag legt om aan te tonen dat deze afwijking(en) niet daadwerkelijk heeft/hebben geleid tot het belastende analyseresultaat.
3. Anders dan waarvan de tussenuitspraak van 17 juli 2018 uitging, is niet (meer) in geschil dat er ten tijde van de laboratoriumonderzoeken die aan de primaire besluiten ten grondslag liggen geen geformaliseerde SOP gold, maar conceptwerkvoorschriften werden gehanteerd, waarvan niet meer valt te reconstrueren met welk conceptwerkvoorschrift is gewerkt. De werkvoorschriften en gehanteerde bouwstenen hebben geleid tot de geformaliseerde SOP A 1025.
4. Bij deze stand van zaken komt het College tot de slotsom dat weliswaar niet meer exact valt vast te stellen welke standaard ten tijde van de laboratoriumonderzoeken precies gold, maar dat SOP A1025 voldoende basis vormt voor appellante om in het kader van bewijsstappen 2a en 2b aan te tonen dat één of meer afwijkingen van de standaarden hebben plaatsgevonden (bewijsstap 2a) én dat deze afwijking(en) het voor de betrokkene belastende analyseresultaat kan/kunnen hebben veroorzaakt (bewijsstap 2b).”
Deze overwegingen in ogenschouw nemend is het voor appellante te meer van belang om (op toegankelijke wijze) te kunnen beschikken over de SOP A1025. Om dat mogelijk te maken heeft het College verweerder opgedragen om de in de heropeningsbeslissing genoemde SOP aan appellante toe te zenden. Doordat verweerder dat niet heeft gedaan is appellante ernstig in haar verdedigingsbelang getroffen.
3. Nu daarbij komt dat de primaire besluiten dateren van 2005 en 2006 en het aangewezen is dat er voor appellante een einde komt aan deze procedure zal het College met toepassing van artikel 8:31 van de Awb het beroep gegrond verklaren, de besluiten van 7 juli 2017 en 14 januari 2019 vernietigen en de primaire besluiten herroepen.
4.1
Appellante heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en, sinds 1 december 2009, artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (Handvest).
4.2
Het College dient eerst de vraag te beantwoorden naar welk recht de verzoeken van appellanten moeten worden beoordeeld. Op 1 juli 2013 is de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten, voor zover betrekking hebbend op schadevergoeding, in werking getreden. Ingevolge artikel IV, eerste lid, van deze wet, blijft op schade veroorzaakt door een besluit dat werd bekendgemaakt of een handeling die werd verricht voor het tijdstip waarop deze wet voor dat besluit of die handeling in werking is getreden, het recht zoals dat gold voor dat tijdstip van toepassing. In zaken waarin het per 1 juli 2013 ingetrokken artikel 8:73 van de Awb door genoemd artikel IV, eerste lid, bij die intrekking zijn werking heeft behouden, kan de rechter een vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn toekennen met overeenkomstige toepassing van die bepaling (zie het arrest van de Hoge Raad van 10 juni 2011, ECLI:NL:HR:2011:BO5046). Nu het verzoek van appellante om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn in dit geval betrekking heeft op procedures naar aanleiding van besluiten die vóór 1 juli 2013 bekend zijn gemaakt, is hierop het recht van toepassing zoals dat gold vóór 1 juli 2013.
4.3
De vraag of de redelijke termijn is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van appellant gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van appellant.
4.4
Bij de beoordeling of, en zo ja, in hoeverre sprake is van overschrijding van de redelijke termijn dient de duur van de procedure als geheel in aanmerking te worden genomen. Dit geldt ook indien na bezwaar en een eerdere vernietiging in beroep de herziene beslissing op bezwaar aan de rechter wordt voorgelegd en hangende die behandeling een verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt gedaan. Het voorgaande brengt mee dat in de onderhavige zaken tot uitgangspunt moet worden genomen de duur van de procedures sinds de datum van het bezwaarschrift tegen het eerste primaire besluit, 6 december 2005.
4.5
In niet-punitieve zaken (zoals hier aan de orde) bestaat de procedure van rechtsbescherming bij het College als regel uit bezwaar en beroep in eerste en enige aanleg. In de uitspraak van de Grote Kamer van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 januari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:188), die het College volgt, is geoordeeld dat voor een procedure die in eerste en enige aanleg wordt gevoerd, als uitgangspunt geldt dat de rechter in eerste aanleg binnen twee jaar nadat die termijn is aangevangen uitspraak doet. In deze termijn is de duur van een eventuele bezwaarfase inbegrepen. Deze termijn wordt niet toegepast op bezwaar- en beroepsprocedures volgend op primaire besluiten die zijn bekendgemaakt vóór 1 februari 2014. Bestuursorganen kunnen immers pas vanaf de datum van deze uitspraak op de verkorting van de redelijke termijn anticiperen en niet is vastgesteld dat de eerder door het College gehanteerde (iets langere) termijn van drie jaar in strijd is met artikel 6, eerste lid, van het EVRM. In de onderhavige zaak zijn de primaire besluiten bekend gemaakt vóór 1 februari 2014. Het College acht voor deze zaak zodoende in beginsel een totale lengte van de procedure van drie jaar redelijk, waarbij de behandeling van het bezwaar tegen een besluit ten hoogste één jaar en de behandeling van het beroep bij het College ten hoogste twee jaar mag duren, met dien verstande dat een vertraging bij een van beide behandelingen (bezwaar of beroep) kan worden gecompenseerd door voortvarendheid bij de andere behandeling. Een en ander brengt mee dat voor het verzoek van appellante de redelijke termijn als uitgangspunt drie jaar (bezwaar en beroep) bedraagt.
4.6
Indien de redelijke termijn is overschreden wordt, behoudens bijzondere omstandigheden, verondersteld dat de belanghebbende immateriële schade heeft geleden in de vorm van spanning en frustratie. Voor de bepaling van de hoogte van de toe te kennen vergoeding van immateriële schade is de mate waarin de betrokkene daadwerkelijk spanning en frustratie heeft ondervonden in beginsel niet van belang.
4.7
In de hier aan de orde zijnde zaken is na een eerdere vernietiging een herziene beslissing op bezwaar aan de rechter voorgelegd. In zodanige zaken wordt de overschrijding van de redelijke termijn in beginsel volledig toegerekend aan het bestuursorgaan. Nu echter, zoals hierna zal blijken, ook in de rechterlijke fase de redelijke behandelingsduur is overschreden, zal het College de veroordeling tot vergoeding van de schade zowel uitspreken ten laste van verweerder als ten laste van de Staat. In zaken waarin de bestuurlijke en de rechterlijke fase tezamen zo lang hebben geduurd dat de redelijke termijn is overschreden, dient de rechter met het oog op toekenning van een vergoeding voor immateriële schade vanwege dat tijdsverloop te beoordelen op welke wijze de termijnoverschrijding moet worden toegerekend aan de bestuurlijke en aan de rechterlijke fase. De veroordeling tot vergoeding van die schade moet naar evenredigheid daarmee worden uitgesproken ten laste van het bestuursorgaan respectievelijk de Staat. Bij deze toerekening heeft voor de hier aan de orde zijnde zaken als regel te gelden dat de bestuurlijke fase onredelijk lang heeft geduurd voor zover de duur daarvan een jaar overschrijdt, en de rechterlijke fase voor zover zij meer dan twee jaar in beslag neemt (zie onder 4.5).
4.8
Hierna zal het College tegen de achtergrond van hetgeen hiervoor onder 4.1 tot en met 4.7 is overwogen de toe te kennen schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn vaststellen.
4.9
Appellante heeft op 6 december 2005 een bezwaarschrift ingediend tegen het eerste primaire besluit van 22 november 2005. De beslissing op de bezwaren dateert van 13 juli 2007. Op 27 augustus 2009 heeft het College uitspraak gedaan waarbij de beslissing op bezwaar van 13 juli 2007 is vernietigd. Op 7 juli 2017 heeft verweerder de herziene beslissing op bezwaar genomen.
4.1
Het College stelt vast dat de onderhavige procedure vanaf de indiening van het bezwaarschrift van 6 december 2005 tot aan de dag van deze uitspraak zestien jaar en afgerond vier maanden heeft geduurd. Het voorgaande brengt mee dat ten tijde van deze uitspraak de hiervoor onder 4.5 bedoelde termijn van drie jaar met dertien jaar en vijf maanden (160 maanden) is overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake.
4.11
Uitgaande van een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, brengt het hiervoor overwogene mee dat appellante recht heeft op € 13.500,- schadevergoeding.
4.12
De behandeling van de eerste procedure bij het College heeft twee jaar en een maand geduurd en de nieuwe procedure bij het College (gerekend vanaf de beslissing op bezwaar van 7 juli 2017) vier jaar en negen maanden. De totale redelijke termijn voor de beide beroepen van appellante is voor het College twee maal twee jaar. Het College heeft daarmee de termijn van vier jaar met twee jaar en 10 maanden (34 maanden) overschreden. De overschrijding door verweerder bedraagt 126 maanden. Dat leidt er toe dat verweerder 126/160ste deel van de schadevergoeding (€ 10.631,25) dient te dragen en de Staat 34/160ste deel (€ 2.868,75).
5. Appellante heeft in verschillende stukken aangegeven ook andere schade dan de hiervoor bedoelde schade te hebben geleden door de onrechtmatige besluitvorming van verweerder. Daarbij heeft zij het College verzocht “over te gaan tot een procedure tot vergoeding van de totaal geleden schade”. Het College kan een dergelijk verzoek niet aanmerken als een concreet (gemotiveerd en onderbouwd) verzoek als bedoeld in artikel 8:91 van de Awb en zal daar dan ook niet verder op ingaan.
Slotsom
6. Het beroep van appellante is gegrond. De besluiten van 7 juli 2017 en 14 januari 2019 zullen worden vernietigd. De primaire besluiten zullen worden herroepen. Aan appellante zal een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn worden toegekend van € 13.500,-.
Proceskosten
7.1
Er bestaat aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze kosten stelt het College voor de beroepsprocedure op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende bijstand vast op € 2.656,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor een schriftelijke zienswijze na bestuurlijke lus en 1 punt voor het verschijnen ter zitting na een tussenuitspraak met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1).
7.2
Met betrekking tot het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn heeft appellante recht op vergoeding van € 379,50 (1 punt voor het indienen van het verzoek met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 0,5) aan proceskosten, ieder voor de helft te betalen door verweerder en de Staat.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt de besluiten van 7 juli 2017 en 14 januari 2019;
- herroept de primaire besluiten van 22 november 2005, 28 december 2005, 8 februari 2006, 15 februari 2006 en 22 maart 2006;
- veroordeelt verweerder tot het betalen van een schadevergoeding aan appellante van
- veroordeelt de Staat tot het betalen van een schadevergoeding aan appellante van
- gelast verweerder om het betaalde griffierecht van € 333,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 2.846,25;
- veroordeelt de Staat in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 189,75.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Bastein, mr. R.W.L. Koopmans en mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. A. Verhoeven, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 maart 2022.
w.g. B. Bastein w.g. A. Verhoeven