Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1572
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 februari 2021 in de zaak tussen
[naam 1] (VOF) en haar vennoten [naam 2] , [naam 3] en [naam 4], te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. G.H.T. Heusschen).
Procesverloop
Bij besluiten van 2 december 2017, 6 december 2017, 9 december 2017,
16 december 2017 en 27 januari 2018 (de primaire besluiten) heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 4.526,00 voor periode 1, van € 3.198,00 voor periode 2, van € 2.974,00 voor periode 3, van € 18.509,00 voor periode 4 en van € 3.008,00 voor periode 5.
16 december 2017 en 27 januari 2018 (de primaire besluiten) heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 4.526,00 voor periode 1, van € 3.198,00 voor periode 2, van € 2.974,00 voor periode 3, van € 18.509,00 voor periode 4 en van € 3.008,00 voor periode 5.
Bij besluit van 8 augustus 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 januari 2021. Namens appellante hebben haar gemachtigde en [naam 2] ,
[naam 3] en [naam 4] via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Ook hij heeft via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
[naam 3] en [naam 4] via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Ook hij heeft via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
OverwegingenInleiding
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
Appellante exploiteert een niet-grondgebonden melkveebedrijf met als nevenactiviteit boerengolf. Appellante wilde door middel van de bouw van een nieuwe rundveestal groeien naar 200 melkkoeien en 126 stuks vrouwelijk jongvee.
Verweerder heeft appellante een hoge geldsom opgelegd over periode 4 omdat het gemiddeld aantal runderen op haar bedrijf in die periode hoger is dan het doelstellingsaantal. Verweerder heeft appellante solidariteitsgeldsommen opgelegd over de periodes 1, 2, 3 en 5, omdat het gemiddeld aantal runderen op haar bedrijf in die periodes lager dan het doelstellingsaantal is maar hoger dan het referentieaantal.
Verweerder heeft in het bestreden besluit de bezwaren van appellante ongegrond verklaard en de primaire besluiten gehandhaafd. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld, voor zover hier van belang, dat de Regeling een grondslag kent in artikel 13 van de Landbouwwet, dat de opgelegde heffingen niet in strijd zijn met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP), dat er niet is gehandeld in strijd met beginselen van behoorlijk bestuur en dat niet is voldaan aan de drempel van 5% die is opgenomen in artikel 12 van de Regeling.
Nitraatrichtlijn en de Regeling
Nitraatrichtlijn en de Regeling
Appellante betoogt in de eerste plaats dat de Regeling als zodanig in strijd is met artikel 1 EP. Volgens appellante is de inbreuk op haar eigendomsrecht – de Regeling dwingt haar feitelijk zich te ontdoen van runderen die zij in eigendom heeft – niet gerechtvaardigd, omdat die inbreuk niet noodzakelijk en niet voorzienbaar was. Appellante onderschrijft het belang dat Nederland aan de normen van de Nitraatrichtlijn voldoet, maar de wetgever heeft volgens haar niet, dan wel onvoldoende onderbouwd dat het verlies van de derogatie – waarin een fosfaatproductieplafond is neergelegd – ervoor zorgt dat de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn niet worden gehaald. Verder heeft de wetgever niet toegelicht waarom de al eerder ingevoerde maatregelen, zoals de algemene mestverwerkingsplicht en de Wet verantwoorde groei melkveehouderij, niet al toereikend zouden zijn om aan de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te voldoen. Uit diverse parlementaire stukken is af te leiden dat melkveebedrijven zouden kunnen uitbreiden, zolang ze maar grondgebonden zijn. Het was daarom niet te voorzien dat ook bedrijven die aan deze voorwaarde voldoen getroffen zouden worden door productiebeperkende maatregelen. Daarbij bleek uit parlementaire stukken verder dat de in de Nitraatrichtlijn neergelegde doelstellingen zouden worden gehaald. Ook om die reden was voor melkveehouders niet te voorzien dat nieuwe fosfaatproductiebeperkende maatregelen getroffen zouden worden. Omdat het niet nodig was de in de Regeling opgenomen maatregelen te treffen en de invoering van deze maatregelen niet voorzienbaar was, is geen sprake van een fair balance. De Regeling dient dan ook buiten toepassing te blijven, aldus appellante.
5.1.
Anders dan appellante veronderstelt, wordt met de Regeling geen uitvoering gegeven aan de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn zelf – kortgezegd: het beschermen van water tegen verontreiniging door nitraten door het op of in de bodem brengen van dierlijke mest te beperken –, maar beoogt de Regeling de fosfaatproductie terug te brengen om de derogatie te behouden. Het College heeft eerder al geoordeeld dat de Regeling daarmee een doel dient als bedoeld in artikel 13 van de Landbouwwet en dat de Regeling als een noodzakelijke maatregel kan worden beschouwd om de derogatie te behouden. Het College volstaat op deze plaats met een verwijzing naar zijn overwegingen in de uitspraken van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419 en ECLI:NL:CBB:2018:421.
5.2.
Het College heeft eerder al geoordeeld dat de in de Regeling neergelegde productiebeperkende maatregelen voor melkveehouders voorzienbaar waren en dat de minister voldoende heeft onderbouwd dat de Regeling als zodanig niet in strijd is met artikel 1 van het EP. Ook op deze plaats volstaat het College met een verwijzing naar zijn overwegingen in de uitspraken van 21 augustus 2018.
5.3.
Deze beroepsgrond faalt.
Individuele en buitensporige last
6. Appellante betoogt dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 1 van het EP. Volgens appellante leidt de toepassing van de Regeling in haar geval tot een individuele en buitensporige last. Volgens appellante brengt de Regeling de continuïteit van het bedrijf van appellante in gevaar en heeft de Regeling een extreem grote impact op de financiering en de verdiencapaciteit van de onderneming van appellante. Ook wijst appellante erop dat zij is gebonden aan gedane ontwikkelingsinvesteringen die onomkeerbaar en noodzakelijk zijn. Door de bank werd de ruimte geboden het bedrijf uit te bouwen om zodoende een toekomstgericht bedrijf op te bouwen met een doelmatige en efficiënte bedrijfsvoering, aldus appellante. Appellante betoogt tenslotte dat het bestreden besluit in strijd is genomen met het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel.
6.1.
Het College stelt voorop dat van een individuele en buitensporige last pas sprake is als een veehouder wordt geconfronteerd met feiten en omstandigheden die niet voor alle veehouders gelden en die meebrengen dat hij in bijzondere mate wordt getroffen door de maatregel. Voor de conclusie dat een dergelijke situatie zich voordoet, zijn bijzondere omstandigheden noodzakelijk. Niet ieder vermogensverlies geldt als een buitensporige last en de beoordeling hangt af van alle individuele omstandigheden van het geval (zie de uitspraak van het College van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:414).
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
De bewijslast dat sprake is van een individuele buitensporige last rust op appellante (vergelijk de uitspraak van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:417).
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
De bewijslast dat sprake is van een individuele buitensporige last rust op appellante (vergelijk de uitspraak van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:417).
6.2.
Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante op haar bedrijf
140 melkkoeien, 70 kalveren en 56 pinken. Door een melding in- en uitscharen heeft verweerder voor de periodes 1 en 5 gerekend met 60 pinken in plaats van 56 pinken.
Op 4 juli 2013 heeft appellante een melding gedaan op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer voor onder meer de nieuwbouw van een rundveestal waarin 200 melkkoeien en 140 stuks jongvee gehouden kunnen worden. Op 27 maart 2014 heeft appellante een vergunning aangevraagd op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) voor uitbreiding van de melkveehouderij van 81 melkkoeien en 70 stuks jongvee naar 200 melkkoeien en 126 stuks jongvee. De Nbw-vergunning is op 26 november 2014 verleend. Op
19 december 2014 heeft appellante een omgevingsvergunning aangevraagd voor de bouw van een rundveestal. Deze omgevingsvergunning is op
13 april 2015 verleend.
Daarnaast heeft appellante diverse financiële stukken en facturen overgelegd, waaronder een financieringsovereenkomst die getekend is op
9 september 2014, ter hoogte van € 1.700.000,00. Deze overeenkomst diende onder meer voor de investering in een melkveestal en de aankoop van landbouwgrond.
Over beslissingen van melkveehouders om (zeer) fors te investeren nadat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en daarom een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, heeft het College eerder geoordeeld dat deze in de regel niet navolgbaar zijn omdat voor melkveehouders redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Melkveehouders hadden een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat een dergelijke investering voor hen meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
Het College volgt verweerder in zijn standpunt dat de keuze om uit te breiden een ondernemerskeuze is die binnen de invloedsfeer van appellante viel en dat de gevolgen van deze keuze in beginsel voor rekening van appellante komen. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat op het moment dat appellante de investeringen deed, voorzienbaar was dat productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen om de fosfaatuitstoot terug te brengen. Appellante heeft er desondanks voor gekozen vast te houden aan de door haar geplande uitbreiding.
Voor zover appellante wijst op vertraging in het vergunningsproces, heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat vertraging in dat proces wordt gerekend tot het ondernemersrisico van appellante, zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 1 september 2020, ECLI:NL:CBB:2020:587.
Het College wil, op basis van de door appellante overgelegde stukken, waaronder een rapportage van ABAB accountants en adviseurs, wel aannemen dat zij financieel stevig wordt geraakt door de tenuitvoerlegging van de Regeling, maar verweerder stelt zich terecht op het standpunt dat zij geen inzicht heeft gegeven in de gevolgen van de Regeling voor haar financiële positie in relatie tot haar totale vermogenspositie (vergelijk de uitspraak van het College van
21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:417). Het College begrijpt dat de financiële situatie recentelijk aanzienlijk is verslechterd doordat de nevenactiviteiten van appellante die nodig zijn voor het aflossen van de aangekochte fosfaatrechten door het coronavirus niet door kunnen gaan. Verweerder stelt zich echter terecht op het standpunt dat dit een omstandigheid is die zich enkele jaren na invoering van de Regeling heeft voorgedaan en dat deze omstandigheid daarom geen rol kan spelen bij de beoordeling of appellante buitensporig wordt geraakt door de (toepassing van de) Regeling.
Ook stelt verweerder zich terecht op het standpunt dat appellante niet met stukken heeft onderbouwd dat de uitbreiding noodzakelijk was. Anders dan een bedrijfseconomische keuze is er, zoals verweerder terecht heeft gesteld, van een noodzaak tot uitbreiding niet gebleken.
Dat appellante, zoals zij ter zitting heeft gesteld, jongvee elders had staan en dit niet is meegeteld bij haar referentieaantal, maakt niet dat zij reeds daarom buitensporig is getroffen.
Verweerder is in het bestreden besluit ingegaan op de bezwaren van appellante. Daarom bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel of het motiveringsbeginsel
140 melkkoeien, 70 kalveren en 56 pinken. Door een melding in- en uitscharen heeft verweerder voor de periodes 1 en 5 gerekend met 60 pinken in plaats van 56 pinken.
Op 4 juli 2013 heeft appellante een melding gedaan op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer voor onder meer de nieuwbouw van een rundveestal waarin 200 melkkoeien en 140 stuks jongvee gehouden kunnen worden. Op 27 maart 2014 heeft appellante een vergunning aangevraagd op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) voor uitbreiding van de melkveehouderij van 81 melkkoeien en 70 stuks jongvee naar 200 melkkoeien en 126 stuks jongvee. De Nbw-vergunning is op 26 november 2014 verleend. Op
19 december 2014 heeft appellante een omgevingsvergunning aangevraagd voor de bouw van een rundveestal. Deze omgevingsvergunning is op
13 april 2015 verleend.
Daarnaast heeft appellante diverse financiële stukken en facturen overgelegd, waaronder een financieringsovereenkomst die getekend is op
9 september 2014, ter hoogte van € 1.700.000,00. Deze overeenkomst diende onder meer voor de investering in een melkveestal en de aankoop van landbouwgrond.
Over beslissingen van melkveehouders om (zeer) fors te investeren nadat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en daarom een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, heeft het College eerder geoordeeld dat deze in de regel niet navolgbaar zijn omdat voor melkveehouders redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Melkveehouders hadden een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat een dergelijke investering voor hen meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
Het College volgt verweerder in zijn standpunt dat de keuze om uit te breiden een ondernemerskeuze is die binnen de invloedsfeer van appellante viel en dat de gevolgen van deze keuze in beginsel voor rekening van appellante komen. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat op het moment dat appellante de investeringen deed, voorzienbaar was dat productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen om de fosfaatuitstoot terug te brengen. Appellante heeft er desondanks voor gekozen vast te houden aan de door haar geplande uitbreiding.
Voor zover appellante wijst op vertraging in het vergunningsproces, heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat vertraging in dat proces wordt gerekend tot het ondernemersrisico van appellante, zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 1 september 2020, ECLI:NL:CBB:2020:587.
Het College wil, op basis van de door appellante overgelegde stukken, waaronder een rapportage van ABAB accountants en adviseurs, wel aannemen dat zij financieel stevig wordt geraakt door de tenuitvoerlegging van de Regeling, maar verweerder stelt zich terecht op het standpunt dat zij geen inzicht heeft gegeven in de gevolgen van de Regeling voor haar financiële positie in relatie tot haar totale vermogenspositie (vergelijk de uitspraak van het College van
21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:417). Het College begrijpt dat de financiële situatie recentelijk aanzienlijk is verslechterd doordat de nevenactiviteiten van appellante die nodig zijn voor het aflossen van de aangekochte fosfaatrechten door het coronavirus niet door kunnen gaan. Verweerder stelt zich echter terecht op het standpunt dat dit een omstandigheid is die zich enkele jaren na invoering van de Regeling heeft voorgedaan en dat deze omstandigheid daarom geen rol kan spelen bij de beoordeling of appellante buitensporig wordt geraakt door de (toepassing van de) Regeling.
Ook stelt verweerder zich terecht op het standpunt dat appellante niet met stukken heeft onderbouwd dat de uitbreiding noodzakelijk was. Anders dan een bedrijfseconomische keuze is er, zoals verweerder terecht heeft gesteld, van een noodzaak tot uitbreiding niet gebleken.
Dat appellante, zoals zij ter zitting heeft gesteld, jongvee elders had staan en dit niet is meegeteld bij haar referentieaantal, maakt niet dat zij reeds daarom buitensporig is getroffen.
Verweerder is in het bestreden besluit ingegaan op de bezwaren van appellante. Daarom bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel of het motiveringsbeginsel
6.3.
Gelet op het voorgaande heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat in haar geval sprake is van een individuele buitensporige last en dat verweerder haar eigendomsrecht schendt als bedoeld in artikel 1 van het EP. Deze beroepsgrond faalt.
Slotsom
Slotsom
7. Het beroep is ongegrond.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Daalder, in aanwezigheid van
mr. B. van Dokkum, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
2 februari 2021.
mr. B. van Dokkum, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
2 februari 2021.
De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.
de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.