Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/1173
16009
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 augustus 2018 in de zaken tussen
Maatschap [naam] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. M. Botman, mr. J.P. Heinrich en mr. A. Spriensma).
Procesverloop
Bij besluiten van 2 december 2017 en 31 maart, 7, 14 en 21 april 2018 (de primaire besluiten) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 38.434,- voor periode 1, € 37.560,- voor periode 2, € 38.875,- voor periode 3, € 38.942,- voor periode 4 en € 35.568,- voor periode 5 (de heffingen).
Op 12 april 2018 vond een regiezitting plaats naar aanleiding van diverse verzoeken tot het treffen van een voorlopige voorziening lopende het bezwaar tegen op grond van de Regeling geslagen besluiten. Het College heeft diverse rechtshulpverleners en verweerder voor de zitting van 12 april 2018 uitgenodigd. Afgesproken is dat zij gezamenlijk een selectie van zaken zouden maken die een representatief beeld geeft van de problematiek en dat die zaken voortvarend in bezwaar worden afgehandeld met het oog op behandeling van deze zaken op de zitting van 26 juli 2018.
Bij besluit van 7 juni 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard. Tegen dit besluit heeft appellante beroep ingesteld. Verweerder heeft verweer gevoerd.
Op 26 juli 2018 is het beroep behandeld ter zitting, waarbij partijen zich lieten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Motivering
De achtergrond van de Regeling
1.1
Mest bevat nitraten en fosfaten die nadelige gevolgen kunnen hebben voor de bodem en het grond- en oppervlaktewater. De Europese Nitraatrichtlijn (Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991) verplicht ertoe de nitraatverontreiniging van grond- en oppervlaktewater uit agrarische bronnen terug te brengen tot aanvaardbare niveaus en verdere verontreiniging te voorkomen. Landbouwbedrijven mogen per jaar maximaal 170 kilogram stikstof uit dierlijke mest per hectare landbouwgrond aanwenden. De Europese Commissie kan toestemming geven voor het ophogen van die norm, dat derogatie wordt genoemd.
1.2
Nederland maakt sinds 2006 gebruik van een derogatie om meer stikstof uit dierlijke mest te kunnen aanwenden op de bodem (maximaal 250 kilogram stikstof per hectare). Voorwaarde daarvoor is steeds geweest dat de mestproductie in Nederland, uitgedrukt in kilogrammen stikstof en fosfaat, per jaar het feitelijke productieniveau van 2002 niet overstijgt (het derogatieplafond). Het in de derogatie vermelde fosfaatplafond ligt voor Nederland op een totaal van 172,9 miljoen kilogram per jaar. Op grond van vrijwillige sectorale afspraken binnen de veehouderijsector kunnen de gezamenlijke Nederlandse melkveehouderijen 84,9 miljoen kilogram fosfaat van het totaal produceren.
1.3
Vanaf medio jaren tachtig van de vorige eeuw beperkte een (Europees) stelsel van melkquota de melkproductie. In 2008 is in Europees verband besloten om dat stelsel per 1 april 2015 af te schaffen. Een aanzienlijk aantal Nederlandse melkveehouders zag daarin een kans om hun melkveestapel in de aanloop naar 1 april 2015 uit te breiden. Deze ontwikkeling leidde tot het Wetsvoorstel verantwoorde groei melkveehouderij (Wvgm) [1] . Deze had tot doel de groei voor melkveebedrijven mogelijk te maken via grondgebondenheid en/of mestverwerking.
1.4
De Wvgm trad per 1 januari 2015 in werking. Het per 1 januari 2016 (met het Besluit van 26 september 2015, Stb. 2015, nr. 344) ingevoerde stelsel van grondgebonden groei beoogde om grondloze groei van melkveehouders te voorkomen.
De introductie van het fosfaatrechtenstelsel
1.5
In 2014 is het derogatieplafond van de sector overschreden en in 2015 is het nationale derogatieplafond overschreden. Dat was de aanleiding voor de brief van 2 juli 2015 [2] waarin de staatssecretaris van Economische Zaken aankondigt een wetsvoorstel in te zullen dienen “ter introductie van een productiebegrenzing in de melkveehouderij in de vorm van fosfaatrechten”. Melkveehouderijen zouden vanaf 1 januari 2017 alleen fosfaat mogen produceren – en dus alleen melkvee mogen houden – als zij over voldoende rechten beschikken. Bij de introductie van het stelsel krijgen bedrijven met melkvee een hoeveelheid fosfaatrechten toegekend. De peildatum voor die toekenning is 2 juli 2015. Met het stelsel wordt wettelijk geborgd dat de fosfaatproductie onder het niveau van het plafond blijft. Een brief van 3 maart 2016 van de staatssecretaris van Economische Zaken [3] licht toe:
“Het stelsel zal voorzien in een zeer beperkte voorziening voor knelgevallen. Beperkt om te voorkomen dat er extra moet worden afgeroomd ten behoeve van deze voorziening. Het gaat daarbij om nader te specificeren situaties, bijvoorbeeld om ondernemers die als gevolg van ziekte van de ondernemer of als gevolg van een dierziekte aantoonbaar minder melkvee hielden op de peildatum, en ook om recent gestarte bedrijven die ofwel op de peildatum aantoonbaar onomkeerbare financieringsverplichtingen zijn aangegaan ofwel waarbij de veebezetting op de peildatum aantoonbaar hoofdzakelijk bestond uit jongvee dat bedoeld is voor melkproductie op het bedrijf. Knelgevallen worden gedeeltelijk gecompenseerd.”
1.6
“Voor de in (…) brief van 3 maart 2016 aangehaalde mogelijkheid voor recent gestarte bedrijven, die ofwel op de peildatum aantoonbaar onomkeerbare financieringsverplich-tingen zijn aangegaan ofwel waarbij de veebezetting op de peildatum aantoonbaar hoofdzakelijk bestond uit jongvee, voorziet onderhavig wetsvoorstel niet in een voorziening. Van een voorziening is afgezien omdat een afbakening tot uitsluitend recent gestarte bedrijven waarbij geen sprake is van een bedrijfsoverdracht – een voorziening die uitsluitend ziet op bedrijven die vanaf “nul” zijn begonnen – zeer kwetsbaar is. (...)
Naast de (…) afbakening van “recent gestarte bedrijven” is ook de afbakening van “aantoonbaar onomkeerbare financieringsverplichtingen” kwetsbaar. (...) Gezien het gro-te financiële belang voor landbouwers om maximaal fosfaatrechten toegekend te krijgen is een scherpe afbakening van de knelgevallenvoorziening een voorwaarde om misbruik te voorkomen. Een voorziening die teveel ruimte laat voor een ruime interpretatie heeft als risico dat teveel fosfaatrechten worden toegekend en daarmee de fosfaatproductie door melkvee nationaal nog verder kan toenemen. De regering acht het een te groot risico om een kwetsbare knelgevallenvoorziening op te nemen in onderhavig wetsvoorstel en heeft besloten de voorziening te beperken tot eerder genoemde categorie van gevallen.”
1.7.1
De indieners van een op verruiming van de knelgevallen regeling gericht amendement drongen aan op het instellen van een adviescommissie om de regering daarover te adviseren [5] :
“De indieners zijn van mening dat meer ruimte moet worden geboden voor een knelgevallenregeling. De indieners verwachten dat de regering op de zo kortst mogelijke termijn van deze bevoegdheid gebruik maakt zodra blijkt dat groepen bedrijven disproportioneel worden geraakt door de introductie van het fosfaatrechtenstelsel. De indieners willen dat de regering zich hierbij laat adviseren door een conform de Kaderwet adviescolleges ingestelde adviescommissie. Deze commissie kan op basis van individuele casussen tot een advies komen of de knelgevallenvoorziening moet worden uitgebreid. Hierbij verwachten de indieners dat de commissie in het bijzonder oog heeft voor bedrijven die voor 2 juli 2015 onomkeerbare financieringsverplichtingen zijn aangegaan. Dit geldt evenzeer voor biologische melkveehouders die op 2 juli 2015 in een bedrijfsontwikkelproces zaten dat zich moeilijk laat combineren met fosfaatrechten, bijvoorbeeld door het proces van omschakeling van gangbaar naar biologisch of vice versa. De commissie kan bij adviezen meewegen wat de impact van een eventuele uitbreiding is op de generieke afroming en het fosfaatproductieplafond.”
1.7.2
Dit leidde tot de instelling van de Commissie Knelgevallen Fosfaatrechten (de Commissie Kalden) met als opdracht tot een eenmalig advies te komen over de reikwijdte van de knelgevallenregeling. In haar op 30 juni 2017 uitgebrachte advies gaf de Commissie Kalden aan een regeling voor de “categorie onomkeerbare investeringsverplichtingen” niet mogelijk te achten omdat “deze bedrijven niet als groep af te bakenen zijn” (p. 13). Ten aanzien van biologische melkveehouders heeft de adviescommissie geconcludeerd dat deze zich “in het perspectief van de Nitraatrichtlijn en de derogatiebeschikking niet onderscheiden van grondgebonden gangbare melkveebedrijven” en daarom als groep niet onevenredig getroffen worden door de peildatum van 2 juli 2015.
De introductie van de Regeling
1.8
In het overleg met de Europese Commissie over voortzetting van de derogatie bleek dat zij het in het wetsontwerp voorziene stelsel van verhandelbare fosfaatrechten als staatssteun beschouwde en het niet aanvaardbaar achtte dat de overschrijding van het derogatieplafond zou worden hersteld met behulp van staatssteun. Daarom is besloten de invoering van het stelsel van fosfaatrechten uit te stellen tot 1 januari 2018 en om in 2017 andere maatregelen te treffen om de fosfaatproductie terug te dringen.
1.9
Om de fosfaatproductie in 2017 terug te dringen is in overleg met de zuivelsector een fosfaatreductieplan opgesteld. Onderdeel hiervan is de Regeling, geldend van 1 maart 2017 tot en met 31 december 2017 als tijdelijke voorziening en met het doel te stimuleren dat (met name) melkveehouderijen hun veestapel inkrimpen en (daardoor) de fosfaatproductie in 2017 te reduceren. Die reductie zag verweerder als noodzakelijk om (toekomstige) derogatie voor Nederland (en daarmee voortzetting van de bestaande melkproductie) te verzekeren.
De kern van de Regeling
2.1
Veehouders moeten een (in de tijd oplopende) heffing betalen als hun vee het referentieaantal overschrijdt. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 geregistreerde runderen - met uitzondering van grondgebonden bedrijven - gekort met 4% en omgerekend naar GVE (a. 0,23 GVE voor een rund van 0 tot 1 jaar, b. 0,53 GVE voor een rund van 1 jaar of ouder dat niet heeft gekalfd en c. 1 GVE voor een rund dan ten minste eenmaal heeft gekalfd).
2.2
Veehouders die te veel melkvee houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 (het doelstellingsaantal), in vijf, tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. De eerste periode omvat de maanden maart en april 2017, de laatste periode betreft de maanden november en december 2017. Het inkrimpingspercentage stijgt progressief.
2.3
De Regeling kent twee soorten heffingen, de (hoge) geldsom en de solidariteits-geldsom. Artikel 4 van de Regeling bepaalt de hoogte van de (hoge) geldsom op € 480 voor elke GVE boven het referentieaantal, een heffingsbedrag dat, blijkens de toelichting, zo gekozen is dat het een “sterk stimulerend karakter” heeft:
“de geldsom van € 240 per GVE per maand (€ 480 per periode) komt bij een melkkoe die 800 kg melk per maand produceert (ofwel 9.600 kg melk per jaar) overeen met een geldsom van € 0,30 per kg melk (90% van € 0,33 per kg melk)” [6] .
2.4
Een bedrijf dat inkrimpt tot het doelstellingsaantal, maar (als dat lager is) niet tot het referentieaantal, krijgt, ingevolge artikel 6 van de Regeling, in plaats van een (hoge) geldsom een solidariteits-geldsom opgelegd van € 112 (€ 0,07, ofwel 20% van € 0,33 per kg melk) per periode voor elke GVE boven het referentieaantal.
2.5
Melkveehouderijen die verder inkrimpen dan het referentieaantal ontvangen een bonus (artikel 9 van de Regeling). De bonus wordt betaald uit de opbrengst van de hoge geldsommen en de solidariteitsgeldsommen.
2.6
De Regeling kent in artikel 12 een knelgevallenregeling waarmee verweerder het referentieaantal kan ophogen als op 2 juli 2015 door bepaalde buitengewone omstandigheden de veestapel tijdelijk kleiner was dan gebruikelijk. Het gaat dan om bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte of overlijden van - kort gezegd - de veehouder of een naast familielid, of de vernieling van melkveestallen die maken dat het referentieaantal minimaal 5% lager uitvalt. De minister bepaalt dan het referentieaantal aan de hand van het aantal runderen dat voor de intreding van deze buitengewone omstandigheden is geregistreerd. In het geval een veehouder na 2 juli 2015 een beëindigd bedrijf overneemt, kan verweerder het referentieaantal of het doelstellingsaantal op een daartoe strekkend verzoek verhogen met het referentieaantal of het doelstellingsaantal dat op grond van de Regeling van toepassing zou zijn geweest op de houder van het beëindigde bedrijf. Bij gedeeltelijke overname kan het referentieaantal of het doelstellingsaantal naar rato worden verhoogd.
2.7
De per 1 januari 2018 geldende fosfaatrechtenregeling kent (in de artikelen 72 en 72a van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet) op advies van de Commissie Kalden twee aanvullende knelgevallen, namelijk nieuw gestarte bedrijven en een op de peildatum tijdelijk kleinere veestapel door de realisatie van een natuurgebied of de aanleg of onderhoud van publieke infrastructuur. Voor de Regeling erkent verweerder deze situaties eveneens als knelgevallen [7] zonder dat de Regeling zelf hierop is aangepast.
2.8
De inning van de heffingen is voor bij ZuivelNL aangesloten veehouders in handen gelegd van hun melk afnemend zuivelbedrijf, die het verschuldigde verrekenen met het maandelijkse melkgeld.
Procedure bij de civiele rechter
3.1
Verschillende melkveehouders hebben een spoedprocedure aangespannen bij de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag en onder meer aangevoerd dat zij voor 2 juli 2015 onomkeerbare investeringsverplichtingen zijn aangegaan gericht op de uitbreiding van hun melkveebedrijf. Bij vonnis van 4 mei 2017 [8] heeft deze voorzieningenrechter de Regeling voor een aantal melkveehouders buiten werking gesteld. Naar zijn oordeel brengt de Regeling een onevenredige last met zich mee in de zin van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Verweerder zag daarin blijkens zijn brief van 6 september 2017 aanleiding om op het daartoe strekkende verzoek van appellante de aan haar over de periodes 1 en 2 opgelegde heffingen terug te betalen en (tijdelijk) af te zien van heffingen voor volgende periodes onder de waarschuwing:
“Wel wijs ik u erop dat mijn beslissing is gebaseerd op het voorlopig oordeel van de Voorzieningenrechter (...). Het gerechtshof (…) kan (…) anders beslissen en oordelen dat de Regeling jegens alle melkveehouders verbindend is (…). In dat geval zal ik alsnog (…) geldsommen (…) opleggen, ook voor de periode waarin nu geen heffingen worden opgelegd als gevolg van het vonnis van de voorzieningenrechter.”
3.2
De Staat heeft tegen het vonnis van 4 mei 2017 spoedappel ingesteld. Bij arrest van 31 oktober 2017 heeft het Hof Den Haag het vonnis van 4 mei 2017 vernietigd [9] , waarna verweerder de inning van de heffingen heeft hervat.
Feiten
4. Appellante heeft met de bedoeling een biologische melkveehouderij te starten in 2015 vóór 2 juli voor een bedrag van bijna € 260.000 bedrijfsgebouwen en grond gekocht uit een beëindigd melkveebedrijf. In die zelfde tijd hebben zij een toelatingsonderzoek gevraagd door Skal Biocontrole, landbouwgrond gepacht, ammoniakrechten gekocht en de voor de exploitatie van een veehouderij benodigde vergunningen aangevraagd. De investeringen hebben zij gefinancierd met een hypothecaire geldlening. Appellante streefde naar een veestapel van 105 melkkoeien en 65 stuks jongvee, maar op 2 juli 2015 beschikte zij niet over (enig) vee.
De beroepsgronden
5.1
Appellante voert aan dat artikel 13 van de Landbouwwet niet de grondslag biedt tot het treffen van de Regeling. De Regeling is bedoeld om de toestemming voor derogatie te behouden en ziet derhalve niet direct op de bevordering van de voortbrenging, afzet en redelijke prijsvorming van melk. Als de Commissie derogatie niet langer toestaat, gaat daarmee geen mogelijkheid om melk te produceren verloren, maar betekent dat alleen dat meer mest moet worden verwerkt of geëxporteerd. Het reduceren van mest is geen gedraging waarvoor een heffing kan worden opgelegd. De Regeling is vanwege het ontbreken van een wettelijke grondslag onverbindend.
5.2.1
Appellante voert verder aan dat in haar geval de heffingen in strijd zijn met het in artikel 1 van het EP neergelegde eigendomsrecht.
5.2.2
Op 2 juli 2015 beschikte zij niet over vee en zij krijgt geen fosfaatrechten. Haar bedrijf heeft daardoor geen enkele rentabiliteit en mist ieder toekomstperspectief.
5.2.3
Voor appellante was de Regeling voor 2 juli 2015 niet voorzienbaar, ook niet uit de brief van de staatssecretaris van Economische Zaken van 18 januari 2013 [10] die spreekt over de verwerking van mest als oplossing van het mestoverschot en daarmee de indruk wekt dat als de mest wordt verwerkt of geëxporteerd het fosfaatplafond niet zal worden overschreden. De brief van de staatssecretaris van Economische Zaken van 12 december 2013 [11] kondigt een early warning system (kringloopwijzer) aan. Mestverwerking in combinatie met gebruik van fosfaatarm voer en verhoogde efficiëntie per dier, volstaat om toename van de fosfaatproductie te voorkomen. Het kabinet ziet (dan) af van invoering van een stelsel van dierrechten, omdat dat de concurrentiepositie van de Nederlandse boer zou schaden en staat groei toe onder de voorwaarde dat voldoende grond aanwezig is om de mest op het eigen bedrijf te kunnen plaatsen, dan wel dat de mest wordt verwerkt. Het kabinet zelf gaat er dan dus vanuit dat het plafond niet zal worden overschreden en ziet bewust af van de invoering van een stelsel van dierrechten. Pas toen ondanks de getroffen maatregelen, zoals de verplichte mestverwerking, de kringloopwijzer en de grondgebondenheid, de fosfaatproductie boven het plafond dreigde uit te stijgen, is op 2 juli 2015 het stelsel van fosfaatrechten aangekondigd.
5.2.4
Verder betoogt appellante dat de heffingen voor haar een individuele en disproportionele last betekenen als gevolg van de onomkeerbare investeringsverplichtingen die zij vóór 2 juli 2015 is aangegaan.
5.3
Ook voert appellante aan dat verweerder de heffingen niet meer mocht innen, nu de in artikel 8, eerste lid, van de Regeling voorziene inningstermijn al was verstreken. De heffingen moeten namelijk worden ingewonnen in de tweede maand die volgt op de maand waarover de heffing is verschuldigd.
Het standpunt van verweerder
6.1
Artikel 13 van de Landbouwwet voldoet volgens verweerder als grondslag voor de Regeling, omdat continuering van de derogatie het melkveehouders mogelijk maakt hun (wijze en omvang van hun) melkproductie onveranderd voort te zetten.
6.2
Verweerder erkent dat de Regeling een vorm van eigendomsregulering vormt. De Regeling dient het algemeen belang: behoud van de derogatie is economisch van groot belang, en is voor de natuur en leefomgeving in Nederland belangrijk. Van een individuele disproportionele last is volgens verweerder geen sprake. Appellante kon voorzien dat de overheid maatregelen zou treffen om uitbreiding van de veehouderij in te dammen. Het behoort tot haar ondernemersrisico dat zij desondanks een bedrijf is gestart. Van bijzondere omstandigheden is geen sprake.
6.3
Anders dan appellante leest verweerder in artikel 8 van de Regeling geen uiterste termijn waar binnen de heffingen moeten zijn geïnd, maar een termijn van orde. Het betreft een inspanningsverplichting om te komen tot een efficiënt besluitvormings- en uitvoeringsproces.
Bespreking van de beroepsgronden
De grondslag van de Regeling
7.1.1
Artikel 1, eerste lid, aanhef onder a en b, van de Landbouwwet definieert product als:
a. alle voortbrengselen, welke, al dan niet na be- of verwerking, kunnen dienen als voedsel voor mens of dier, alsmede de bij be- of verwerking van die voortbrengselen verkregen derivaten en afvallen;
b. de niet reeds onder a begrepen voortbrengselen van de landbouw.
7.1.2
Die wetgevingstechniek verliet het tot medio jaren vijftig van de vorige eeuw in artikel I van de Landbouw-Crisiswet 1933 gehanteerde systeem van limitatieve opsomming, dat in de praktijk nogal ongelukkig werkte, getuige de veelvuldige aanvullingen die in de loop van de tijd noodzakelijk bleken. [12] Daaruit valt af te leiden dat de wetgever een ruime omschrijving van het begrip product voorstond.
7.2.1
Op grond van artikel 13 van de Landbouwwet kan verweerder ter bevordering van de voortbrenging, de afzet en een redelijke prijsvorming van voortbrengselen van de landbouw bij regeling de verplichting opleggen tot het betalen van een geldsom ter zake van onder meer het fokken, voorhanden en in voorraad hebben, vervoederen en slachten van producten.
7.2.2
De regering onderschreef destijds uitdrukkelijk de gedachtegang van de Sociaal Economische Raad dat de keuze tussen de verschillende middelen van ingrijpen, en ook de mate waarin zij toepassing moeten vinden alleen aan de hand van de omstandigheden van het concrete geval kan worden bepaald en dat om die reden de wettekst daarvoor veel ruimte biedt. [13]
7.3.1
Naar het oordeel van het College heeft verweerder met verwijzing naar de algemene gevolgen en het prijsopdrijvende effect voldoende onderbouwd dat de Regeling een doel dient als bedoeld in artikel 13 van de Landbouwwet.
7.3.2
De Regeling stuurt de melkproductie door in te grijpen in de veestapel en heeft daarmee een zekere marktordenende werking. Voortzetting van de eind 2017 aflopende derogatie was mede afhankelijk van de vraag of Nederland in 2017 voldeed aan de voorwaarden van de toen lopende derogatiebeschikking (inclusief derogatieplafond). Met het gerechtshof Den Haag in zijn arrest van 31 oktober 2017 [14] kiest het College tot uitgangspunt dat het heffingenstelsel in de Regeling tot doel heeft de mestproductie te reduceren door de veestapel stapsgewijs in omvang terug te brengen en op die manier toekomstige derogatie veilig te stellen. Derogatie dient het belang van de melkveesector als geheel, omdat het vervallen van de derogatie tot gevolg zou hebben dat de Nederlandse (melkvee)stapel aanzienlijk moet inkrimpen. Het verweerschrift zet (op p. 12 en 13) uiteen wat het verlies van de derogatie economisch zou betekenen en wijst op een rapport van de Wageningen University & Research waaruit blijkt dat de mestafzetkosten van de rundveehouderij met circa 16 miljoen euro zal toenemen. De voorziene groei van het mestaanbod vergt naar verwachting een groei van de mestverwerkingscapaciteit met 75%. Als die capaciteitsvergroting niet wordt gerealiseerd, moet de veestapel met 20% worden gereduceerd.
7.3.4
Gelet op de gevolgen van het verlies van derogatie is het weinig verwonderlijk dat de inhoud van de Regeling oorspronkelijk is bedacht door de melkveesector zelf en in die sector draagvlak heeft. Derogatie is van belang voor de bedrijfsvoering van de meeste individuele melkveehouders en dus gericht op de bevordering van de melkproductie op de langere termijn en dientengevolge ook op de bestaanszekerheid van de (meeste) melkveehouders. Die (afgeleide) doelstelling van de Regeling past binnen de kaders van artikel 13 van de Landbouwwet, die ruimer zijn dan appellant veronderstelt. Het betoog dat de Regeling geen lange termijn doel heeft, miskent dat de Regeling diende als voorportaal en opmaat voor de invoering van het stelsel van fosfaatrechten per 1 januari 2018.
7.3.5
Prijsstabilisatie dient uiteindelijk de bestaanszekerheid van de boeren. De tekst van artikel 13 van de Landbouwwet en de toelichting daarop bieden ruimte om die bestaanszekerheid naast het voeren van prijsbeleid, door de Regeling na te streven.
7.3.6
Het College overweegt tot slot over deze grond dat melkkoeien als voortbrengselen van de landbouw overigens producten zijn in de zin van de Landbouwwet. Het voorhanden hebben van koeien is dus op zichzelf een gedraging zoals bedoeld in artikel 13, tweede lid, van de Landbouwwet, waarvoor een heffing kan worden opgelegd. Het feit dat mest en fosfaat niet kwalificeren als product in de zin van de Landbouwwet, is dan niet relevant aangezien de heffing is gerelateerd aan het bezit van koeien. De tekst van artikel 13 van de Landbouwwet, die onder meer spreekt over een heffing “ter zake van fokken en slachten”, maakt juist duidelijk dat de wetgever (ook) de heffing ten aanzien van levende have mogelijk heeft willen maken. Deze beroepsgrond faalt.
Artikel van het 1 EP
8.1
Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) luidt voor zover van belang als volgt:
“Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.”
8.2
Dit verdragsartikel waarborgt het recht op het ongestoord genot van eigendom, beschermt tegen de ontneming van eigendom en regelt de mogelijkheid van regulering van eigendom. Toetsing aan dit artikel vindt plaats volgens een vast stramien, langs de volgende stappen:
- is er sprake van een ‘possession’ (eigendom) in de zin van deze bepaling; en
- is er sprake van ‘interference’, dat wil zeggen ontneming of regulering van het
eigendomsrecht.
Is aan deze beide voorwaarden voldaan, dan wordt onderzocht:
- of de inbreuk ‘lawful’ is, dat wil zeggen bij wet voorzien;
- of de inbreuk dient ter bevordering van het ‘general interest’, dat wil zeggen of zij een algemeen belang dient; en
- of een ‘fair balance’, dat wil zeggen een redelijk evenwicht bestaat tussen de eisen van het algemeen belang en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu.
8.3.1
Beide partijen, en ook het College, gaan ervan uit dat de Regeling ingrijpt in eigendomsrechten en dus op het genot van eigendommen van melkveehouders, waaronder appellante, zoals dat in de verdragsbepaling is bedoeld.
8.3.2
Over de vraag of er sprake is van (meer ingrijpend) ontneming of van (minder ingrijpend) regulering van eigendom, heeft het College te onderzoeken of de Regeling, hoewel geen formele vorm van onteigening, materieel wel hetzelfde effect sorteert. Dat blijkt onder meer uit de arresten van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van 23 september 1982, Sporrong en Lönnroth tegen Zweden [15] :
“Although the expropriation permits left intact in law the owners’ right to use and dispose of their possessions, they nevertheless in practice significantly reduced the possibility of its exercise. They also affected the very substance of ownership in that they recognised before the event that any expropriation would be lawful and authorised the City of Stockholm to expropriate whenever it found it expedient to do so. The applicants’ right of property thus became precarious and defeasible.
The prohibitions on construction, for their part, undoubtedly restricted the applicants’ right to use their possessions.
The Court also considers that the permits and prohibitions should in principle be examined together, except to the extent that analysis of the case may require a distinction to be drawn between them. This is because, even though there was not necessarily a legal connection between the measures (see paragraph 35 above) and even though they had different periods of validity, they were complementary and had the single objective of facilitating the development of the city in accordance with the successive plans prepared for this purpose.
There was therefore an interference with the applicants’ right of property and, as the Commission rightly pointed out, the consequences of that interference were undoubtedly rendered more serious by the combined use, over a long period of time, of expropriation permits and prohibitions on construction.”
“The Court reiterates that (…) Article 1 of Protocol No. 1 (…) comprises three distinct rules. The first (…) lays down the principle of peaceful enjoyment of property. The second rule (…) covers deprivation of possessions and subjects it to certain conditions. The third (…) recognises that the Contracting States are entitled (…) to control the use of property in accordance with the general interest. (…)
In determining whether there has been a deprivation of possessions within the second “rule”, it is necessary not only to consider whether there has been a formal taking or expropriation of property but to look behind the appearances and investigate the realities of the situation complained of. Since the Convention is intended to guarantee rights that are “practical and effective”, it has to be ascertained whether the situation amounted to a de facto expropriation.”
8.3.2
Appellante meent dat de Regeling de facto haar eigendomsrecht ontneemt, omdat zij de door haar aangekochte stal door de Regeling niet meer kan gebruiken. Zij meent dat er niet slechts sprake is van regulering van eigendom, maar van ontneming. Dit onderscheid is relevant, omdat ontneming enkel is toegestaan als daar een vorm van schadevergoeding tegenover staat.
8.3.3
Het College is van oordeel dat de bewering van appellante feitelijke grondslag mist. De Regeling belemmert appellante niet in de vervreemding van de door haar aangekochte bedrijfsopstallen. De Regeling belemmert evenmin rechtstreeks het gebruik als stal, bijvoorbeeld door deze te verhuren. Met verweerder is het College daarom van oordeel dat de Regeling (enkel) een regulering meebrengt en niet een ontneming van het eigendomsrecht van appellante.
8.4
Het College onderzoekt vervolgens of de inbreuk afdoende bij wet is voorzien.
Daarvoor moet worden beoordeeld of het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen bij geldige en behoorlijk gepubliceerde wet is voorzien en voldoet aan het volgende, door het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) geformuleerde criterium:
“The law should be both adequately accessible and foreseeable, that is, formulated with sufficient precision to enable the individual – if need be with appropriate advice – to regulate his conduct.” [19]
De Regeling is gebaseerd op artikel 13 van de Landbouwwet, en heeft daarmee een wettelijke basis in het nationale recht. Naar het oordeel van het College wordt ook voldaan aan de betekenis die het EHRM toekent aan voorzienbaarheid, in die zin dat de maatregelen voldoende nauwkeurig zijn geformuleerd om individuen in staat te stellen hun gedrag hierop aan te passen. Deze toets op voorzienbaarheid moet niet worden verward met de toets op voorzienbaarheid die het College hieronder nog zal bespreken in het kader van de vraag of de Regeling voorziet in een ‘fair balance’ tussen het doel en de middelen van de Regeling.
8.5
Naar het oordeel van het College dient de Regeling een legitiem doel. De Nederlandse wetgever heeft in dit verband een ruime beoordelingsmarge, die hij niet overschreed met zijn oordeel dat het voor de sector als geheel wenselijk is de derogatie te behouden en dat het daarom noodzakelijk is de Regeling te treffen. De Regeling vloeit voort uit een door de melkveehouderij zelf opgesteld plan, hetgeen het belang van de Regeling voor de sector als geheel illustreert. Het College sluit zich in dit opzicht aan bij het oordeel van 31 oktober 2017 in de arresten van het Hof Den Haag [20] .
8.6.1
Vervolgens komt de vraag aan de orde of de regeling voorziet in een ‘fair balance’. Een fair balance vereist ‘a reasonable relationship of proportionality between the means employed and the aim pursued’, ofwel een redelijke mate van evenredigheid tussen het te dienen doel en de gekozen middelen. Ook bij de keuze van de middelen om het algemeen belang te dienen, komt de wetgever veel beoordelingsvrijheid toe. Aan het vereiste van een ‘fair balance’ is niet voldaan als een of meerdere betrokkene(n) een individuele en buitensporige last te dragen hebben als gevolg van de wettelijke maatregelen [21] . Bij de vraag of er een fair balance is neemt het College alle omstandigheden van het geval, in onderling verband bezien, in ogenschouw. Bij die afweging kan een rol spelen of er door de overheid enige vorm van compensatie is geboden, of het gebruik van de eigendommen voor andere doeleinden nog mogelijk is, of de maatregel voorzienbaar was, of er een overgangsregeling bestaat en of er een (toereikende) hardheidsclausule bestaat.
8.6.2
De toets vindt eerst op het niveau van de Regeling als zodanig plaats en daarna op individueel niveau. De eerste toets, of de Regeling als zodanig de toets aan artikel 1 van het EP doorstaat, is mede afhankelijk van de vraag of de Regeling voorzienbaar was. Omdat met name dit het aspect is dat partijen verdeeld houdt gaat het College hier als eerste op in. Het gaat hierbij om de gerechtvaardigde verwachting die de burger, in dit geval de melkveehouder, met betrekking tot het gebruik van zijn eigendom heeft. Daarbij spelen de aan een melkveehouderij inherent verbonden ondernemersrisico’s een rol, in die zin dat een veehouder er tot op zekere hoogte rekening mee moet houden dat zijn bedrijfsvoering onderworpen kan zijn aan veranderende regelgeving. Of de Regeling voorzienbaar was, hangt mede af van de ter zake relevante uitingen van de overheid, maar ook van de feiten en omstandigheden die anderszins voor een ieder kenbaar waren.
8.6.3
Appellante en andere melkveehouders die door de Regeling worden geraakt, zijn professionele veehouders en daarom mogen zij, in ieder geval op hoofdlijnen, bekend worden verondersteld met het bestaan van de derogatie en de daaraan verbonden voorwaarden, alsmede met de veeljarige mestproblematiek. Voor hen moet in algemene zin te voorzien zijn geweest dat een ongeremde groei van de melkveestapel in Nederland zou kunnen conflicteren met de aan de derogatie verbonden voorwaarden. Daarmee kon ook in algemene zin door de melkveehouders worden voorzien dat bedrijfsuitbreiding zou kunnen oplopen tegen de grenzen die het landelijk fosfaatplafond trekt.
8.6.4
Ook in parlementaire stukken is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het productieplafond kon leiden tot productiebegrenzende maatregelen, waaronder een stelsel van dierrechten. Dat valt bijvoorbeeld te lezen in de brieven van de staatssecretaris van Economische Zaken van 18 januari 2013 en 12 december 2013 [22] . De laatste brief meldt (op pagina 7) weliswaar de verwachting dat de fosfaatproductie in 2020 ook onder het niveau van 2002 zou liggen, maar koppelt daaraan direct de waarschuwing dat toekomstige overschrijding van het plafond leidt tot nadere productiebegrenzende maatregelen. Datzelfde geldt voor de memorie van toelichting op de Wet verantwoorde groei melkveehouderij [23] die in meer specifieke zin spreekt over een stelsel van dierrechten. Ook in de brief van 3 oktober 2014 [24] is sprake van productiebeperkende maatregelen.
8.6.5
Aan de risico’s op overheidsingrijpen in relatie tot de uitbreiding van de melkveestapel hebben ook de agrarische vakmedia en de standsorganisaties de nodige aandacht besteed, zoals ook blijkt uit het door verweerder bij het verweerschrift overgelegde overzicht ‘sociale media’ van 7 september 2017.
8.6.6
Voor melkveehouders kon het dus duidelijk zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat na afschaffing van de melkquota mogelijk toch weer andere maatregelen, ook productiebeperkende maatregelen, zouden volgen. Dat de precieze aard van die maatregelen nog niet bekend was, maakt dat niet anders. Dit voert het College tot het oordeel dat voor melkveehouders voorzienbaar was dat na het wegvallen van de melkquota de groei van de melkveestapel zou kunnen leiden tot de noodzaak andere maatregelen te treffen om de mestproductie te beperken.
8.6.7
Gelet op het met de Regeling gediende belang en de effectiviteit van de in de Regeling voorziene maatregelen, acht het College het niet in algemene zin ontoelaatbaar of onevenredig dat de Staat heeft gekozen voor de reductie van de veestapel aan de hand van een in het verleden gelegen peilmoment. Deze datum is gekozen om te voorkomen dat melkveehouders die tussen 2 juli 2015 en de inwerkingtreding van de Regeling (in het vooruitzicht van productiebeperkende maatregelen) extra vee zijn gaan aanhouden, beloond worden. Ook de korting van 4% is niet zodanig groot dat deze (op zich) onevenredig is, waarbij het College nog aantekent dat die korting voor grondgebonden bedrijven niet geldt, zodat deze bedrijven slechts door de Regeling worden geraakt voor zover zij daadwerkelijk na 2 juli 2015 zijn gegroeid. Verder neemt het College in aanmerking dat de Regeling weliswaar kort na afkondiging van kracht werd, maar haar volle werking pas in een lader stadium bereikt, doordat zij voorziet in een stapsgewijze reductie van de omvang van de veestapel. De Regeling dwingt niet rechtstreeks tot de verkoop van vee. De individuele veehouder kan binnen de Regeling de keuze maken om gedeeltelijk af te bouwen en de solidariteitsheffing (die op zichzelf niet disproportioneel is) te voldoen. Daar komt nog bij dat het te verkopen vee op zichzelf zijn marktwaarde behoudt terwijl evenmin in algemene zin kan worden aangenomen dat de overige productiemiddelen van veehouders niet meer op nuttige wijze kunnen worden aangewend. Tot slot neemt het College in aanmerking dat de Regeling een uitzondering maakt voor bepaalde knelgevallen, en, langs de weg van artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet, een ontheffingsmogelijkheid biedt, al dan niet na tussenkomst van de rechter, voor zeer bijzondere gevallen. Dit brengt het College tot de conclusie dat de Regeling als zodanig niet in strijd is met artikel 1 van het EP.
8.6.8
Het feit dat de Regeling, behoudens de beperkte lijst van knelgevallen en de ontheffingsmogelijkheid voor zeer bijzondere gevallen, geen financiële regeling biedt, leidt niet tot een ander oordeel. Omdat de Regeling eigendom reguleert en niet ontneemt, is de overheid niet verplicht tot schadeloosstelling van alle gevallen die worden geraakt. Gelet verder op de voorzienbaarheid van het feit dat er productiebeperkende maatregelen zouden kunnen worden genomen, hebben melkveehouders, zoals appellante, met hun keuze om (grootschalig) te investeren een commerciële afweging gemaakt die door de Regeling niet (volledig) uitpakt zoals zij hebben beoogd. Juist in het licht van de voorzienbaarheid van de maatregelen, volgt uit artikel 1 EP niet een algemene verplichting voor de Staat om de gevolgen daarvan te compenseren.
8.6.9
De omstandigheid dat met de Wet verantwoorde groei melkveehouderijen, grondgebonden uitbreiding werd gefaciliteerd en de parlementaire stukken daarover tot uitdrukking brengen dat individuele grondgebonden groei mogelijk is, leidt het College niet tot een andere conclusie. Ook grondgebonden groei draagt namelijk bij aan de overschrijding van het landelijk fosfaatplafond en in die stukken valt niet te lezen dat de grondgebonden groeiers bij een overschrijding van het landelijk fosfaatplafond zouden worden uitgezonderd bij het nemen van productiebeperkende maatregelen.
8.6.10
Daarmee komt het College tot de conclusie dat op het niveau van de Regeling als zodanig, sprake is van een fair balance. De volgende vraag is of de Regeling in het geval van appellante zodanig uitwerkt, dat in haar geval sprake is van een bijzondere disproportionele last.
8.7.1
Het College stelt hier voorop dat van een individuele en disproportionele last pas sprake is als een veehouder wordt geconfronteerd met feiten en omstandigheden die niet voor alle veehouders gelden en die meebrengen dat hij in bijzondere mate wordt getroffen door de maatregel. Voor de conclusie dat een dergelijke situatie zich voordoet, zijn bijzondere omstandigheden noodzakelijk. Niet ieder vermogensverlies geldt als een disproportionele last, en de beoordeling hangt af van alle individuele omstandigheden van het geval.
8.7.2
Het is evident dat appellante de capaciteit van haar stal (en andere productiemiddelen) niet kan benutten als zij haar veestapel inkrimpt. Reduceert zij haar veestapel niet, dan confronteert haar dat met de heffingen (bijna € 190.000). Appellante heeft gegevens overgelegd waaruit de investeringen blijken en gegevens waarin is ingegaan op de gevolgen van de Regeling voor de aangegane investeringen en de daarmee verband houdende financieringslasten.
8.7.3
Naar het oordeel van het College heeft verweerder niet kunnen volstaan met het standpunt dat uitbreiders, waaronder appellante, in volle omvang het risico dragen van hun eigen keuze om uit te breiden. De referentiedatum van 2 juli 2015 is met opzet gekozen omdat deze in het verleden lag, opdat melkveehouders daar niet op zouden kunnen anticiperen. Appellante is hierdoor geconfronteerd met een combinatie van latente stalruimte, financiële verplichtingen en een heffing. Zonder nadere motivering valt niet in te zien dat appellante zich door de mate waarin deze factoren impact hebben, niet zou kunnen onderscheiden van de gemiddelde melkveehouder die door de Regeling wordt geraakt.
8.7.4
De beroepsgrond van appellante treft doel, omdat verweerder heeft nagelaten te motiveren dat in het specifieke geval van appellante geen sprake is van een disproportionele last. Verweerder is niet ingegaan op de mate waarin het bedrijf van appellante financieel wordt getroffen en welke gevolgen dit bijvoorbeeld heeft voor de continuïteit van de bedrijfsvoering. Dit is echter wel een element dat bij de belangenafweging die verweerder moet maken een rol speelt. Op voorhand acht het College niet uit te sluiten dat de impact van de Regeling voor sommige uitbreiders zo verstrekkend is, dat daaraan niet zonder enige vorm van compensatie, danwel ontheffing van de betalingsverplichting, voorbij kan worden gegaan. In de belangenafweging die verweerder moet uitvoeren kan niet worden volstaan met de enkele verwijzing naar het ondernemersrisico van appellante, maar moet een afweging van de betrokken belangen worden gemaakt. Door niet in te gaan op deze individuele belangen heeft verweerder het besluit niet voldoende zorgvuldig voorbereid en gemotiveerd. Het bestreden besluit moet worden vernietigd in verband met dit motiverings- en zorgvuldigheidgebrek.
8.7.5
Daarbij zij opgemerkt dat de uiteindelijke bewijslast dat sprake is van een disproportionele last, bij appellante ligt. Het is aan haar om te bewijzen dat zodanige last door de Regeling op haar schouders is komen te rusten. Daarvoor is inzicht nodig in al haar bedrijfsmatige gegevens en omstandigheden, zoals de vermogenspositie, de totale financieringspositie, eventuele nevenactiviteiten of overige inkomsten, eventuele mogelijkheden om de overtollige bedrijfsmiddelen op andere wijze aan te wenden, etc. Daarbij dient dan te worden aangegeven waar en hoe deze gegevens leiden tot de slotsom dat sprake is van een disproportionele last. Bovendien moet worden aangetoond of de investeringen daadwerkelijk betrekking hebben op de (voorgenomen) groei van het bedrijf die door de Regeling wordt getroffen.
De inning
9. Anders dan appellante, is het College van oordeel dat het bestreden besluit niet in strijd met artikel 8, eerste lid, van de Regeling is genomen. Voor zover appellante meent dat een heffing op grond van de Regeling al is verschuldigd vanaf het verstrijken van de periode waarvoor de heffing is opgelegd, is die veronderstelling niet juist. Een op grond van de Regeling opgelegde heffing is pas verschuldigd vanaf het moment dat de heffing (in een beschikking) is opgelegd. Vóór de primaire besluiten was appellant dus geen heffing verschuldigd. Daarna wel. Voor zover appellante betoogt dat verweerder niet meer bevoegd was om een heffing op te leggen, nadat de tweede maand van de desbetreffende periode al was verstreken, volgt het College dat betoog evenmin. De inningstermijn in de Regeling is niet dwingend, maar regelend van aard.
Slotsom
10. Het beroep is gelet op de rechtsoverwegingen 8.7.3 en 8.7.4 gegrond en de bestreden besluiten worden vernietigd vanwege strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb. Het College zal verweerder veroordelen in de in beroep gemaakte proceskosten. Deze worden, met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht, begroot op € 1002,- (1 punt voor het beroepschrift en een punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501,-). Verweerder moet ook het griffierecht aan appellante vergoeden.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit op de bezwaarschriften te nemen, met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op aan appellante het betaalde griffierecht van € 338,- te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1002,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, mr. R. W.L. Koopmans en mr. T.L. Fernig-Rocour, in aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 augustus 2018.
w.g. R.C. Stam De griffier is niet in staat de uitspraak mede te ondertekenen