Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 19/1223 en 20/97
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 januari 2021 in de zaak tussen
V.O.F. [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. R.J. de Nekker),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. T. Meijer).
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2018 (primair besluit I) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Verweerder heeft op 18 april 2018 het bezwaar van appellante van 28 maart 2018 tegen primair besluit I ontvangen. Verweerder heeft het bezwaar van appellante tevens opgevat als een verzoek tot het verlenen van een ontheffing op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw.
Bij besluit van 29 april 2019 (bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen primair besluit I niet-ontvankelijk verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen bestreden besluit I (zaaknummer 19/1223).
Bij besluit van 14 juni 2019 (primair besluit II) heeft verweerder het verzoek van appellante van 28 maart 2018 tot het verlenen van een ontheffing op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw afgewezen.
Bij besluit van 4 december 2019 (bestreden besluit II) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen primair besluit II ongegrond verklaard, ambtshalve primaire besluit II herroepen en het fosfaatrecht van appellante verhoogd.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen bestreden besluit II (zaaknummer 20/97).
Verweerder heeft in beide zaken een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 november 2020. De zaken zijn gevoegd behandeld.
Namens appellante is verschenen [naam 2] , vennoot van appellante, bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij in de vorm van een vennootschap onder firma. Tot 1 mei 2016 werd de onderneming gedreven in de vorm van een eenmanszaak door [naam 2] . Op 1 april 2014 hield de eenmanszaak 170 melk- en kalfkoeien en 133 stuks jongvee op het bedrijf aan de [adres 1] te [plaats] . De eenmanszaak heeft op 29 december 2014 een melkveebedrijf overgenomen aan de [adres 2] te [plaats] . Op 2 juli 2015 hield appellante 236 melk- en kalfkoeien en 127 stuks jongvee.
2.2
Op 2 mei 2016 heeft appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) aangevraagd, die op 28 oktober 2016 is verleend. Appellante mag op basis van deze vergunning 251 melk- en kalfkoeien en 150 stuks jongvee houden.
Besluiten van verweerder en omvang van het geschil
3.1
Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante in primair besluit I vastgesteld op 10.200 kg. Hij is daarbij uitgegaan van 235 melk- en kalfkoeien en 122 stuks jongvee. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij bestreden besluit I heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen primair besluit I niet-ontvankelijk verklaard omdat appellante haar bezwaarschrift niet binnen de wettelijke bezwaartermijn heeft ingediend. Dat vennoot [naam 2] lijdt aan een burn-out maakt de termijnoverschrijding volgens verweerder niet verschoonbaar.
3.2
Verweerder heeft het in het bezwaar opgenomen verzoek om ontheffing op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw beoordeeld en afgewezen bij primair besluit II. Bij bestreden besluit II heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen primair besluit II ongegrond verklaard, maar heeft hij tevens primair besluit II ambtshalve herroepen omdat gebleken is dat het fosfaatrecht van appellante onjuist is vastgesteld. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante verhoogd naar 10.280 kg. Hij is daarbij uitgegaan van 236 melk- en kalfkoeien en 127 stuks jongvee die appellante op 2 juli 2015 op het bedrijf hield.
3.3
Appellante beoogt met het beroep tegen bestreden besluit I – kort gezegd – te bereiken dat haar verzoek om ontheffing op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw wegens de door haar gestelde strijd met artikel 1 van het EP inhoudelijk door verweerder wordt beoordeeld. Het College constateert dat in primair besluit II en bestreden besluit II deze inhoudelijke beoordeling heeft plaatsgevonden op grond van de door appellante verstrekte informatie bij het beroep tegen bestreden besluit I, naar aanleiding van een daartoe strekkende uitnodiging van verweerder van 28 september 2018. Appellante heeft dan ook geen belang meer heeft bij een beoordeling van het beroep tegen bestreden besluit I. Het beroep tegen bestreden besluit I zal daarom niet-ontvankelijk worden verklaard.
Beroepsgronden
4.1
Appellante heeft tegen bestreden besluit II het volgende aangevoerd. Het fosfaatrechtenstelsel tast het ongestoord genot van haar eigendom aan. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was.
4.2
Verder is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Appellante heeft in overleg met de bank en agrarische specialisten een verantwoord en gestaag groeitraject ingezet, waarbij rekening is gehouden met de toen geldende maatregelen zoals de Algemene Maatregel van Bestuur verantwoorde groei melkveehouderij en grondgebondenheid. Zij zou een tweede bedrijfslocatie overnemen, gematigd grond aankopen en haar melkvee laten groeien tot de maximale bezetting die de vergunningen toestonden. Daarvoor heeft zij geen grote investeringen gedaan, zoals de bouw van een nieuwe ligboxenstal, maar heeft ze haar bedrijf in overleg de bank stap voor stap met kleine investeringen uitgebreid. Dit is niet alleen gedaan zodat het bedrijf in de toekomst kon worden overgenomen door de kinderen, maar ook uit noodzaak om de financiële huishouding te verbeteren. Door de komst van het fosfaatrechtenstelsel lijdt appellante nu jaarlijks verlies, kan zij geen noodzakelijke investeringen meer doen en staat zij inmiddels onder bijzonder beheer bij de bank. Om weer break-even te draaien dient appellante 1.686 kg fosfaatrecht meer te krijgen, in totaal 11.966 kg. Ter onderbouwing van de financiële last hiervan verwijst appellante onder meer naar het “rapport fosfaatrechtenstelsel individuele disproportionele last (IDL)” van Van Balen Boekhoudburo B.V. van 19 februari 2019. Appellante voert in dat verband aan dat alleen al de generieke korting haar 923,15 kg fosfaatrecht scheelt waardoor zij jaarlijks € 68.173,88 misloopt aan inkomsten. Als de grond die zij in 2016 had aangekocht zou meetellen, dan was appellante grondgebonden en zou deze generieke korting niet zijn opgelegd. Anders dan waarvan verweerder uitgaat in bestreden besluit II, beschikte appellante op 2 juli 2015 wel over de benodigde vergunningen. In 2016 heeft zij een nieuwe Nbw‑vergunning aangevraagd voor beide locaties, wat onder meer van belang was voor de gecombineerde opgave.
4.3
Verder is sprake van een motiveringsgebrek, omdat verweerder in bestreden besluit II niet is ingegaan op de weerslag die het fosfaatrechtenstelsel heeft op de familie van appellante, terwijl appellante dit op de hoorzitting in bezwaar heeft benadrukt.
4.4
Appellante verzoekt tot slot om vergoeding van de proceskosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en de gemaakte kosten voor het deskundigenrapport van Van Balen Boekhoudburo B.V.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan.
5.2
Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Volgens verweerder is de aankoop van de bedrijfslocatie en het uitbreiden van het bedrijf een ondernemerskeuze geweest die voor appellantes eigen rekening en risico dienen te komen. Er is geen sprake van bijzondere omstandigheden die buiten de invloedssfeer van de ondernemer zijn gelegen. De generieke korting is juist toegepast, omdat appellante op 15 mei 2015 nog niet beschikte over de aangekochte grond. Ook deze aankoop van grond is een investeringsbeslissing waarvan appellante zelf het risico draagt. Verweerder acht het daarbij van belang dat appellante gezien de voorzienbaarheid van de productiebeperkende maatregelen een zekere mate van voorzichtigheid had moeten betrachten en zich had moeten realiseren dat de beoogde uitbreiding van 170 melk- en kalfkoeien en 133 stuks jongvee die zij in 2014 hield naar 250 melk- en kalfkoeien en 150 stuks jongvee en de daarmee samenhangende investeringen voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich mee zouden brengen. Daarnaast is niet gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak tot uitbreiding en heeft appellante de gestelde vergunningen waarover zij op 2 juli 2015 zou hebben beschikt niet overgelegd.
5.3
Het bestreden besluit II is zorgvuldig tot stand gekomen en voldoende gemotiveerd. Voor zover nodig is de motivering van het bestreden besluit met dit verweerschrift aangevuld, waardoor deze beroepsgrond dient te worden afgewezen.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.2
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die de risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 2 van het rapport van Van Balen Boekhoudburo B.V. van 19 februari 2019 aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.3.5
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.3.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 251 melk- en kalfkoeien en 150 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 10.280 kg fosfaatrecht, zijnde situatie op 2 juli 2015 (235 melk- en kalfkoeien en 122 stuks jongvee).
Het verschil tussen de door appellante nagestreefde omvang van de veestapel en de feitelijke situatie op 2 juli 2015 is, ook gezien de omvang van het bedrijf, betrekkelijk. Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.6
In dat verband is van belang dat appellante tot 1 april 2014 op de locatie aan de [adres 1] te [plaats] 170 melk- en kalfkoeien en 133 stuks jongvee hield en eind december 2014 haar bedrijf heeft uitgebreid door de overname van een melkveebedrijf aan de [adres 2] te [plaats] . Niet is gebleken dat appellante op de peildatum beschikte over vergunningen op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) op basis waarvan ze 235 melk- en kalfkoeien en 122 stuks jongvee kon houden. Uit de door appellante overgelegde Nbw-vergunning van 28 oktober 2016 volgt dat niet eerder een Nbw-vergunning is aangevraagd en dat de referentiesituatie 125 melk- en kalfkoeien en 65 stuks jongvee omvatte. Er is tevens opgenomen dat het maximaal aantal dieren dat in de periode 1 januari 2012 tot en met 31 december 2014 werd gehouden, gedeeltelijk past binnen de kaders van de op 1 januari 2015 geldende melding. Op de zitting heeft appellante geen vergunning kunnen overleggen waaruit volgt welke dieraantallen zij op 2 juli 2015 rechtsgeldig mocht houden. Zoals het College eerder heeft geoordeeld, is er in beginsel geen ruimte om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP, indien op de peildatum nog niet over alle voor het rechtsgeldig functioneren van de uitbreiding benodigde vergunningen wordt beschikt en op het verkrijgen daarvan is vooruitgelopen met het doen van al dan niet omkeerbare investeringsbeslissingen (zie onder meer ECLI:NL:CBB:2019:7). Naar het oordeel van het College kan er, gezien de Nbw-vergunning van 2016 en vanwege het feit dat appellante geen eerdere vergunningen heeft overgelegd, niet vanuit worden gegaan dat zij op de peildatum toch over de benodigde vergunningen beschikte. Er is daarom geen ruimte om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 EP. Een verdere beoordeling van het standpunt van appellante kan dan ook achterwege blijven.
6.3.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit II is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.4
Naar het oordeel van het College is het bestreden besluit II zorgvuldig tot stand gekomen en voldoende gemotiveerd.
Slotsom
7.1
Het beroep tegen bestreden besluit I is niet-ontvankelijk en het beroep tegen bestreden besluit II is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
7.3
Het College ziet in de wijze van besluitvorming door verweerder aanleiding om te bepalen dat de griffier van het College het griffierecht van € 354,- dat appellante heeft betaald in het beroep met zaaknummer 20/97, terugbetaalt.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep tegen besteden besluit I niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen bestreden besluit II ongegrond;
- bepaalt dat de griffier van het College het betaalde griffierecht van € 354,- aan appellante terugbetaalt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. M.A.A. Traousis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 januari 2021.
De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.