Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 20/999
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 september 2021 in de zaak tussen
Melkveebedrijf [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J. Zwiers),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. R. Kuiper).
Procesverloop
Bij besluit van 31 januari 2018 heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 16 november 2018 heeft verweerder het besluit van 31 januari 2018 herzien en het fosfaatrecht van appellante opnieuw vastgesteld.
Bij besluit van 26 juni 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante opnieuw vastgesteld en het besluit van 16 november 2018 ingetrokken.
Bij besluit van 7 oktober 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en voornoemd besluit gehandhaafd.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 augustus 2021. Namens appellante zijn verschenen [naam 2] en [naam 3] , bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 (de peildatum) op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. Het vierde lid van deze bepaling bepaalt dat, indien een landbouwer meldt en aantoont dat tussen 2 juli 2015 en 1 januari 2018 een beëindigd bedrijf is overgenomen, het fosfaatrecht als bedoeld in het derde lid, wordt verhoogd met het fosfaatrecht dat voor dit beëindigde bedrijf bij continuering krachtens het derde lid zou zijn vastgesteld. Bij een gedeeltelijke overname vindt de verhoging naar rato plaats.
1.2
Ingevolge artikel 72b, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (het Uitvoeringsbesluit) wordt het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde lid, van de Msw, verminderd met 8,3% (de generieke korting). Grondgebonden bedrijven – dit zijn bedrijven waarvan de productie van dierlijke meststoffen door melkvee in kilogrammen fosfaat in het kalenderjaar 2015, verminderd met de fosfaatruimte in dat kalenderjaar, negatief of nul is – zijn uitgezonderd van de generieke korting. Ingevolge het derde lid van artikel 72b van het Uitvoeringsbesluit wordt bij toepassing van de generieke korting, het fosfaatrecht slechts verminderd voor zover een gehele uitoefening van het fosfaatrecht de fosfaatruimte in het kalenderjaar 2015 van dat bedrijf te boven gaat.
1.3
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder ll, sub 1, van de Msw wordt de fosfaatruimte gedefinieerd als de hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, die in een kalenderjaar ingevolge artikel 8, onderdeel c, van de Msw mag worden gebracht op of in de tot het desbetreffende bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m, van de Msw wordt het tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond gedefinieerd als in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is. De tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond in enig kalenderjaar is de oppervlakte landbouwgrond die op 15 mei van dat jaar tot het bedrijf behoort (artikel 24, eerste en tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit).
Feiten
2.1
Het melkveebedrijf aan de [adres] te [plaats] werd voorheen geëxploiteerd door de maatschap Melkveebedrijf [naam 4] (Melkveebedrijf [naam 4] ). Per 1 januari 2016 wordt het bedrijf geëxploiteerd door appellante, een commanditaire vennootschap, ontstaan doordat Melkveebedrijf [naam 4] de maatschap [naam 5] (maatschap [naam 5] ) heeft overgenomen en vervolgens heeft samengevoegd met haar bedrijf.
2.2
Uit de Gecombineerde Opgave (GO) 2015 van Melkveebedrijf [naam 4] volgt dat voornoemd bedrijf op 15 mei 2015 60,28 hectare landbouwgrond in gebruik of beheer had. Uit de GO 2015 van maatschap [naam 5] volgt dat de maatschap op 15 mei 2015 22,98 hectare landbouwgrond in gebruik of beheer had. Uit de Opgave gewaspercelen 2016 volgt dat de landbouwgrond van maatschap [naam 5] met ingang van 15 mei 2016 tot het bedrijf van Melkveebedrijf [naam 4] is gaan behoren.
Besluiten van verweerder
3. In het besluit van 31 januari 2018 heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 6.233 kg. Daarbij is verweerder ervan uitgegaan dat appellante op de peildatum 112 melk- en kalfkoeien en 118 stuks jongvee hield en is appellantes bedrijf als niet-grondgebonden aangemerkt, als gevolg waarvan de generieke korting is toegepast. In het besluit van 16 november 2018 heeft verweerder het besluit van 31 januari 2018 herzien en het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 7.233 kg. Daarbij heeft verweerder het fosfaatrecht voor Melkveebedrijf [naam 4] vastgesteld op 7.189 kg en voor maatschap [naam 5] op 44 kg. Voor beide bedrijven is geen generieke korting toegepast. In het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 6.209 kg. Dit keer is voor Melkveebedrijf [naam 4] 6.068 kg toegekend en voor de overgenomen maatschap [naam 5] 141 kg. Daarbij is voor Melkveebedrijf [naam 4] de generieke korting toegepast, omdat verweerder het bedrijf als niet-grondgebonden beschouwt. In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en laatstgenoemd besluit gehandhaafd. Verweerder heeft onder meer geoordeeld dat, nu appellante de gronden van de maatschap [naam 5] op een later tijdstip heeft verworven dan op 15 mei 2015, deze gronden niet meetellen bij de beoordeling van appellantes fosfaatruimte.
Beroepsgronden
4. Appellante stelt zich op het standpunt dat zij als grondgebonden bedrijf moet worden aangemerkt en dat de generieke korting daarom ten onrechte is toegepast. Appellante heeft de maatschap [naam 5] overgenomen en voor de vaststelling van de hoeveelheid fosfaatrecht dienen de rechten van beide bedrijven bij elkaar te worden opgeteld. Alleen heeft verweerder de gronden van maatschap [naam 5] niet meegeteld bij de vaststelling van haar fosfaatruimte. Volgens verweerder is daardoor geen sprake van grondgebondenheid, terwijl dit feitelijk gezien op 15 mei 2015 wel het geval was. Appellantes rechtsvoorganger Melkveebedrijf [naam 4] had namelijk al vanaf 2010 – en dus ook op 15 mei 2015 – de beschikkingsmacht over de gronden van maatschap [naam 5] . Dit zijn partijen mondeling overeengekomen. Zo verzorgde Melkveebedrijf [naam 4] met eigen machines het grasland van maatschap [naam 5] , teelde zij op het perceel bouwland van maatschap [naam 5] snijmais en is de plaatsingsruimte voor dierlijke mest op de gronden van maatschap [naam 5] aangevuld met mest van Melkveebedrijf [naam 4] . Oftewel, de gronden waren onderdeel van de normale bedrijfsvoering van Melkveebedrijf [naam 4] . Appellante ziet dan ook geen reden om de gronden niet mee te tellen bij haar fosfaatruimte. Dat de bedrijven op 15 mei 2015 op papier niet als één bedrijf stonden vermeld, is weliswaar juist, maar dat was alleen gedaan om fiscale redenen. In de praktijk was gewoon sprake van één bedrijf met vee en grond. Verder had appellante erop mogen vertrouwen dat het besluit van 16 november 2018 (en het overzicht van 11 maart 2019) op juiste gronden zou zijn vastgesteld. Er is volgens appellante geen reden om terug te komen op dat besluit, nu geen sprake is van een kenbare fout in de door appellante eerder verstrekte informatie (zie de uitspraak van het College van 3 november 2020, ECLI:NL:CBB:2020:786).
Standpunt van verweerder
5. Verweerder stelt dat appellante niet als grondgebonden bedrijf kan worden aangemerkt en dat de generieke korting daarom terecht is toegepast. In dit geval heeft appellante de maatschap [naam 5] overgenomen. Op grond van artikel 23, derde lid en vierde lid, van de Msw moet het fosfaatrecht voor beide bedrijven afzonderlijk worden beoordeeld; verweerder heeft hiermee in overeenstemming gehandeld. Appellante stelt nu dat de gronden van maatschap [naam 5] zouden moeten worden meegeteld bij haar fosfaatruimte omdat appellantes rechtsvoorganger – Melkveebedrijf [naam 4] – de feitelijke beschikkingsmacht over die gronden zou hebben gehad, maar verweerder ziet daartoe geen aanleiding. Melkveebedrijf [naam 4] en maatschap [naam 5] waren destijds twee afzonderlijke bedrijven die los van elkaar opereerden in het maatschappelijk verkeer. In het verlengde hiervan hebben zij in hun GO 2015 de gronden apart opgegeven; er is dus niet aangegeven dat Melkveebedrijf [naam 4] de percelen landbouwgrond van maatschap [naam 5] pachtte dan wel anders in gebruik had. Ook hebben beide bedrijven zich afzonderlijk aangemeld voor derogatie in 2015. Uit de facturen en overige overgelegde stukken blijkt ook niet dat Melkveebedrijf [naam 4] de feitelijke beschikkingsmacht over de gronden van maatschap [naam 5] had. Hoewel nog een verklaring van de heer [naam 5] is overgelegd, kan ook daaruit geen exclusieve juridische gebruikstitel voor [naam 4] worden afgeleid. Dat partijen dit mondeling zouden zijn overeengekomen, maakt dit niet anders (zie onder meer de uitspraak van het College van 27 augustus 2019, ECLI:NL:CBB:2019:376). Verder had appellante er rekening mee moeten houden dat het besluit van 16 november 2018 zou worden herzien, nu daarin een kennelijke fout is gemaakt en dit per brief van 29 mei 2020 aan appellante is medegedeeld. In zoverre kan van een schending van het vertrouwensbeginsel geen sprake zijn. Tot slot is in de uitspraak van het College van 22 juni 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:630) bepaald dat verweerder niet alleen beschikt over de bevoegdheid tot het vaststellen van het fosfaatrecht, maar ook tot het verlagen daarvan, waardoor verweerder bevoegd was om tot herziening over te gaan.
Beoordeling
6.1.1
In geschil is onder meer de vraag of de gronden van maatschap [naam 5] moeten worden meegenomen bij het bepalen van de fosfaatruimte van appellante. Zoals het College eerder heeft overwogen, mag grond voor de toepassing van de Msw – zoals in de begripsomschrijving in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m, ook tot uitdrukking komt – uitsluitend worden opgevoerd als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond wanneer deze in het kader van een normale bedrijfsvoering bij dat bedrijf in gebruik is. Dat betekent onder meer dat degene die het landbouwbedrijf voert over de grond de feitelijke beschikkingsmacht moet kunnen uitoefenen in die zin dat hij in de praktijk in staat was het teeltplan en het bemestingsplan op elkaar af te stemmen en deze plannen in samenhang te realiseren
(zie onder meer de uitspraken van het College van 20 augustus 2019, ECLI:NL:CBB:2019:361, en 8 september 2020, ECLI:NL:CBB:2020:616). Een dergelijke beschikkingsmacht impliceert de aanwezigheid van een geldige juridische titel (zie de uitspraak van het College van 30 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:318, onder 3.2).
(zie onder meer de uitspraken van het College van 20 augustus 2019, ECLI:NL:CBB:2019:361, en 8 september 2020, ECLI:NL:CBB:2020:616). Een dergelijke beschikkingsmacht impliceert de aanwezigheid van een geldige juridische titel (zie de uitspraak van het College van 30 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:318, onder 3.2).
6.1.2
Het College is van oordeel dat appellante onvoldoende heeft aangetoond dat Melkveebedrijf [naam 4] de feitelijke beschikkingsmacht had over de gronden van maatschap [naam 5] . Van belang hiertoe is dat Melkveebedrijf [naam 4] en maatschap [naam 5] in 2015 ieder afzonderlijk een GO hebben ingediend en zij daarin, ieder voor zich, de bij hun bedrijf behorende percelen landbouwgrond hebben opgegeven, waarbij niet is aangegeven dat Melkveebedrijf [naam 4] percelen landbouwgrond van maatschap [naam 5] pachtte dan wel anderszins in gebruik had. Dat dit alleen zou zijn gedaan vanwege fiscale redenen en dat deze keuze voor appellante in het kader van het fosfaatrechtenstelsel nu negatief uitpakt omdat zij als niet-grondgebonden bedrijf wordt aangemerkt en bijgevolg op haar fosfaatrecht wordt gekort, doet hier niet aan af, nu dit een ondernemerskeuze betreft en daaraan zowel voor- als nadelen verbonden kunnen zijn (vergelijk de uitspraak van het College van 27 augustus 2019, ECLI:NL:CBB:2019:376). Bovendien kan appellante in afwijking daarvan nog steeds het tegendeel aannemelijk maken, maar is zij hierin niet geslaagd. Appellante stelt hiertoe onder meer dat Melkveebedrijf [naam 4] mondeling afspraken zou hebben gemaakt met maatschap [naam 5] over het teelt- en bemestingsplan, maar niet is gebleken wat deze afspraken precies waren en of deze de volledige (juridische) beschikkingsmacht over de gronden inhielden. Voor zover appellante in dit verband een beroep heeft willen doen op de overgelegde verklaring van maatschap [naam 5] , is van belang dat deze verklaring pas naderhand in 2020 is opgesteld waardoor niet zonder meer kan worden aangenomen dat dit de feitelijke situatie was op 15 mei 2015. Verder acht het College het weliswaar aannemelijk dat Melkveebedrijf [naam 4] haar mest in de praktijk (deels) afzette op de gronden van maatschap [naam 5] , maar zoals appellante tijdens de zitting heeft verklaard zette maatschap [naam 5] haar eigen mest ook nog steeds af op die gronden. Dat appellante de feitelijke beschikkingsmacht had over die gronden staat, daarop gelet, dan ook niet zonder meer vast. De overige stukken bieden eveneens onvoldoende aanknopingspunten voor dat oordeel. Uit die stukken blijkt weliswaar dat er betalingen zijn gedaan door Melkveebedrijf [naam 4] aan maatschap [naam 5] , maar niet is gebleken dat deze betalingen zijn gedaan voor het gebruik van eerdergenoemde gronden. Het College concludeert dan ook dat verweerder, nu niet gebleken is dat de gronden van maatschap [naam 5] op 15 mei 2015 in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf van appellante in gebruik waren, verweerder deze gronden terecht niet heeft meegenomen bij het bepalen van de fosfaatruimte van appellante. In het verlengde daarvan heeft verweerder appellantes bedrijf terecht als niet-grondgebonden aangemerkt en de generieke korting van 8,3% toegepast.
Appellante heeft uit het besluit van 16 november 2018 ook niet het gerechtvaardigde vertrouwen mogen ontlenen dat verweerder haar fosfaatrecht niet op een laten moment lager zou kunnen vaststellen. Het algemeen belang, namelijk het terugdringen van de fosfaatuitstoot en in het verlengde daarvan de juiste vaststelling van de hoogte van appellantes fosfaatrecht, weegt zwaar. Appellante heeft daar geen belangen tegenover gesteld die maken dat in dit geval het algemeen belang moet wijken.
Slotsom
7. Het beroep is ongegrond.
Proceskosten
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, in aanwezigheid van mr. M.R. Broeze, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 september 2021.
De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen de uitspraak te ondertekenen