Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 20/210
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 juli 2021 in de zaak tussen
[naam] V.O.F., te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J.C.P. Geerts)
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. R. Kuiper).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Appellante heeft op 30 maart 2018 een melding in- en uitscharen gedaan. Verweerder heeft de melding op 26 mei 2018 toegewezen en het aantal fosfaatrechten dat aan appellante is toegekend verhoogd.
Bij besluit van 17 december 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante - exclusief de verhoging wegens in- en uitscharen - verhoogd.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 april 2021. Appellante is met bericht niet verschenen, maar heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, op eigen verzoek via een videoverbinding. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, vijfde lid, van de Msw wordt, indien een landbouwer voor een datum die bij ministeriële regeling wordt vastgesteld, meldt en aantoont dat hij op 2 juli 2015 melkvee had uitgeschaard, het fosfaatrecht, bedoeld in het derde lid, verhoogd en wordt het fosfaatrecht van de landbouwer die dat melkvee op die datum had ingeschaard, met diens instemming verlaagd. Deze verhoging onderscheidenlijk verlaging komt overeen met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen van het aantal uitgeschaarde onderscheidenlijk ingeschaarde stuks melkvee.
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert sinds 2012 een melkveehouderij in [plaats] .
2.2
Op 26 juni 2014 is een aannemingsovereenkomst gesloten. Op 9 januari 2015 heeft appellante een bedrijfsplan opgesteld met ruimte voor 160 stuks melkvee en 112 stuks jongvee in de nieuwe ligboxenstal. Op 15 januari 2015 is een financieringsovereenkomst gesloten. Appellante is medio 2013 begonnen met de verbouwingswerkzaamheden. De verbouwing was voor de peildatum van 2 juli 2015 afgerond.
2.3
Op 1 april 2014 is een omgevingsvergunning verleend voor het vergroten en veranderen van de ligboxenstal. Op 6 november 2015 kreeg appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) voor het uitbreiden van haar veestapel naar 180 melk- en kalfkoeien en 127 stuks jongvee.
2.4
Op 2 juli 2015 hield appellante 142 melk- en kalfkoeien en 44 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht vastgesteld op 5.742 kg en is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het fosfaatrecht - exclusief de verhoging wegens in- en uitscharen - verhoogd tot 5.833 kg. Verweerder heeft de melding in- en uitscharen van appellante op 26 mei 2018 toegewezen en het aantal fosfaatrechten dat aan haar is toegekend verhoogd naar 6.136 kg.
Beroepsgronden
4.1
Appellante heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Appellante heeft in 2014 op grond van de Borgstellingskrediet Landbouw een borgstelling verkregen van verweerder. Verweerder heeft daarbij geen rekening gehouden met de invoering van productiebeperkende maatregelen en een borgstelling afgegeven. Appellante stelt zich op het standpunt dat het stelsel dus ook voor verweerder niet voorzienbaar was.
4.2
Appellante stelt verder dat sprake is van een individuele en buitensporige last (artikel 1 van Pro het EP). Appellante stelt dat zij haar bedrijf in 2012 heeft gekocht en forse investeringsverplichtingen is aangegaan vóór 2 juli 2015. Deze investeringen zijn met het oog op uitbreiding naar 180 melk- en kalfkoeien en 127 stuks jongvee gedaan. Voor deze investeringen was geen Nbw-vergunning vereist, maar appellante heeft deze vergunning, gelet op de ligging van het bedrijf tegen het waddengebied, aangevraagd, zodat zij, indien zij vergunningplichtig zou worden, hier in de toekomst al over zou beschikken. Volgens appellante was de uitbreiding nodig om schaalvoordelen te behalen en de kostendruk te beperken. Het huidige aantal fosfaatrechten leidt tot forse financiële consequenties en persoonlijk leed. De continuïteit van het bedrijf is door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel in gevaar. Appellante heeft aangegeven dat op termijn een structureel liquiditeitstekort zal ontstaan. Appellante heeft ter onderbouwing van de gestelde last een financiële rapportage van Boersma Agro Advies B.V. van 1 april 2019 en een rapport van feitelijke bevindingen van Van der Meer accountants & adviseurs van 15 juli 2019 in het geding gebracht. Het is gelet op de richtlijnen van verweerder onbegrijpelijk dat verweerder aan dit rapport voorbij gaat.
4.3
Verder stelt appellante zich op het standpunt dat sprake is van een weeffout in de wetgeving, omdat inscharing - wegens de tijdelijkheid hiervan - de inschaarder recht geeft op toekenning van maximaal 50% van het aantal fosfaatrechten. Appellante stelt verder dat de peildatum van 2 juli 2015 volstrekt willekeurig is en dit ertoe leidt dat zij niet kan beschikken over fosfaatrechten voor 35 pinken. Appellante heeft met het oog op uitbreiding in het voorjaar van 2015 35 pinken bij een inschaarder ondergebracht. De pinken zijn in het najaar van 2015 weer teruggekomen op het bedrijf. Hantering van de peildatum valt daarom ongunstig. Volgens appellante is zij altijd eigenaar gebleven van deze dieren en dient zij hier fosfaatrechten voor te verkrijgen. De inschaarder heeft echter slechts ingestemd met een verlaging van de fosfaatrechten voor 18 pinken, waardoor appellante fosfaatrechten tekort komt voor 17 pinken.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt dat de algemene beroepsgronden die zijn gericht tegen het stelsel van fosfaatrechten op regelingsniveau niet slagen. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Ten aanzien van de verleende borgstelling heeft verweerder ter zitting gesteld dat hij inderdaad borg heeft gestaan voor een deel van de financiering, maar dat dit niet wegneemt dat appellante aan de fosfaatwetgeving dient te voldoen.
5.2
Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Appellante beschikte op de peildatum 2 juli 2015 nog niet over alle voor de uitbreiding vereiste vergunningen, nu de benodigde Nbw-vergunning pas op 6 november 2015 is verkregen. Reeds om die reden is geen sprake van een individuele en buitensporige last. Verder is de keuze om te groeien van 38 melk- en kalfkoeien in 2012 tot uiteindelijk 180 melk- en kalfkoeien een ondernemerskeuze en geen bijzondere omstandigheid. Het bedrijf van appellante is niet afwijkend van andere bedrijven die gelet op de beëindiging van het melkquotum zijn gaan uitbreiden. Daarnaast wilde appellante in een laat stadium een zeer forse uitbreiding realiseren. Appellante is in weerwil van de naderende productiebeperkende maatregelen blijven vasthouden aan de geplande groei en heeft een groot risico heeft gelopen door pas in 2014 te investeren in de gewenste uitbreiding, Vergeefse investeringen als gevolg van uitbreidingen dienen daarom voor rekening en risico van appellante te komen. Ook is niet gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak. Verweerder heeft de financiële rapportage van appellante niet nader onderzocht, aangezien de situatie van appellante - gelet op het bovenstaande - niet kan leiden tot een individuele en buitensporige last. Ook is van belang dat aan appellante voor een groot deel van de uitbreiding (104 melk- en kalfkoeien en 28 stuks jongvee) wel fosfaatrechten zijn toegekend en dat zij - exclusief de verhoging wegens in- en uitscharen - uiteindelijk 5.833 kg fosfaatrecht krijgt, met de daaraan verbonden economische
waarde. Verweerder ziet geen aanleiding voor compensatie al dan niet in de vorm van een ontheffing, aangezien geen sprake is van een individuele en buitensporige last.
5.3
Verder heeft verweerder - naar aanleiding van de door appellante op 30 maart 2018 ingediende melding in- en uitscharen fosfaatrechten waarop is ingevuld dat zij 18 pinken heeft uitgeschaard - het aantal fosfaatrechten van de uitschaarder met 394 kg verhoogd. Verweerder is van mening dat geen sprake is van weeffout in de wetgeving. De inschaarder wordt immers beschouwd als houder van de pinken en komt op basis daarvan fosfaatrechten toe, tenzij overeengekomen is dat die rechten alsnog aan de uitschaarder moeten worden toegekend.
Beoordeling
6.1
Uit het vijfde lid van artikel 23 van Pro de Msw volgt dat de fosfaatrechten voor op 2 juli 2015 uitgeschaard melkvee toevallen aan de houder (inschaarder) van de dieren, maar dat het fosfaatrecht van de uitschaarder kan worden verhoogd ten koste van de aan de inschaarder toegekende rechten, mits de inschaarder met die verlaging instemt. Waarom dit een weeffout in het wettelijk systeem zou zijn valt niet in te zien, omdat het aantal dieren dat op een bedrijf gehouden wordt in beginsel bepalend is voor de toekenning van fosfaatrechten en niet wie eigenaar is van de dieren. Ten aanzien van de op 2 juli 2015 uitgeschaarde 35 pinken is niet bestreden dat appellante – met toepassing van het vijfde lid van artikel 23 van Pro de Msw – 394 kg fosfaatrecht toekomt voor de 18 pinken waarvoor instemming is verleend door de inschaarder. Het College merkt hierbij op dat appellante in haar melding in- en uitscharen van 30 maart 2018 opgave heeft gedaan van in totaal 18 pinken. Dat de inschaarder om welke reden dan ook niet heeft ingestemd met het overhevelen van de fosfaatrechten naar appellante voor de overige 17 pinken, betreft naar het oordeel van het College een geschil tussen appellante en de inschaarder en kan niet succesvol aan verweerder worden tegengeworpen. Volledigheidshalve merkt het College hierbij nog op dat als aan een van de materiële toepassingsvoorwaarden, namelijk de instemming van de inschaarder, niet wordt voldaan, artikel 23, vijfde lid, van de Msw niet de ruimte biedt voor een belangenafweging (vergelijk de uitspraak van 2 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2020:265). De beroepsgrond faalt.
6.2
Het betoog dat het stelsel van fosfaatrechten op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van Pro het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van Pro het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. De omstandigheid dat appellante voldeed aan de eisen om de borgstelling te kunnen verkrijgen doet niets af aan de voorzienbaarheid van het stelsel. De beroepsgrond faalt.
6.3
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Voorop staat dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt; de vruchten plukt hij zelf, maar daar staat tegenover dat hij de nadelige gevolgen van die beslissingen, ongeacht de concrete bedrijfseconomische effecten, niet kan afwentelen op het collectief. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel vormt immers een individuele en buitensporige last. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de genomen beslissing in de gegeven omstandigheden - wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren, waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is en aldus geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder.
6.3.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.3.2) overwogen dat het daaraan slechts beperkte waarde toekent. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 1 van het rapport van Boersma Agro Advies B.V.) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.3.5
In het geval van appellante komt de last neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 180 melk- en kalfkoeien en 127 stuks jongvee (zijnde de beoogde uitbreiding) en fosfaatrechten voor 142 melk- en kalfkoeien en 44 stuks jongvee (zijnde de situatie op 2 juli 2015). Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals hiervoor al is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.6
In dat verband is van belang dat appellante in 2012 een bestaand melkveebedrijf is gaan exploiteren, medio 2013 is begonnen met de bouw van de nieuwe ligboxenstal en dat zij uiteindelijk wilde groeien naar 180 melk- en kalfkoeien en 127 stuks jongvee. Niet is gebleken dat appellante op de peildatum over een Nbw-vergunning beschikte. De beslissing om vóór 2 juli 2015 te investeren terwijl de melkveehouder op die datum nog niet de beschikking had over alle benodigde vergunningen is in de regel niet navolgbaar, omdat hij daarmee op het verkrijgen van één of meer van die vergunningen is vooruitgelopen. Het College heeft ook voor die gevallen geoordeeld dat in beginsel geen ruimte bestaat om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van Pro het EP. Dat geldt ook wanneer dat voor de melkveehouder aanzienlijke financiële consequenties heeft. Voor zover met appellante moet worden aangenomen dat een Nbw-vergunning in haar geval niet nodig was, acht het College de door appellante gedane investeringen, gezien het tijdstip waarop die investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Al in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar investeringsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat een dergelijke investering voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou meebrengen. Het College verwijst in dit verband ook naar zijn uitspraak van 1 december 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:908).
6.3.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van Pro het EP. De beroepsgrond slaagt niet.
Slotsom
7.1
Het beroep van appellante is ongegrond.
7.2
Het College ziet geen reden voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. M. Khababi, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 juli 2021.
De voorzitter is verhinderd te ondertekenen De griffier is verhinderd te ondertekenen